Regimen juridico administrativo de la restauracion de suelos contaminados en el ordenamiento español
| Autor | Iñigo Sanz Rubiales |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Valladolid |
El suelo, la capa superior de la corteza terrestre, constituye un recurso cuya inclusión en el concepto de medio ambiente ha sido discutida. Sin duda alguna, ha sido MARTIN MATEO en España el autor que más ha cuestionado su característica de elemento ambiental. Para este autor, el concepto de ambiente incluye únicamente elementos naturales de titularidad común y de características dinámicas: el aire y el agua, con lo que la gestión del suelo quedaría fuera, por reconducirse a la ordenación del territorio o por conectarse con los ciclos del agua y de la atmósfera . Sin embargo, como recuerda la Comisión europea, frente a la importancia de la dimensión territorial del "terreno" o territorio, el suelo tiene una indudable dimensión espacial, estrechamente vinculada a su función de soporte de vida natural . Esta función la cumple sin perjuicio de su naturaleza apropiable y estática .
La contaminación del suelo es, según la propuesta de Directiva comunitaria sobre la responsabilidad ambiental, "la introducción directa o indirecta, a raíz de la actividad humana, de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo y en el subsuelo, que puedan ser nocivos para la salud humana o para los recursos naturales" .
El producto de esa acción contaminante son los suelos contaminados, orciones delimitadas de terreno cuyas cualidades originales han sido modificadas por la acción humana. La única definición de la contaminación de los suelos es la que recoge la Ley 10/1998, de Residuos, en su art. 3 p): a los efectos de esta Ley, "suelo contaminado" es "todo aquel cuyas características físicas, químicas o biológicas han sido alteradas negativamente por la presencia de componentes de carácter peligroso de origen humano, en concentración tal que comporte un riesgo para la salud humana o el medio ambiente, de acuerdo con los criterios y estándares que se determinen por el Gobierno".
Esta amplia definición se mueve dentro de las claves tradicionales del concepto de contaminación: acción humana (es decir, no derivada de procesos naturales ), alteración de características físicas, químicas o biológicas (en relación con sus usos que se quieren dar al suelo ) y riesgo para la salud o el medio ambiente .
En la medida en que no se especifican las actividades eventualmente contaminantes, y mientras el Gobierno no publique la lista de éstas , el concepto legal debe interpretarse en sentido amplio, inclusivo tanto de los vertederos como de las ruinas industriales, los solares de industrias, los terrenos de uso agrícola degradados y, en general, de cualquier otro suelo alterado por actividades humanas.
Mas dudas plantea, sin embargo, la aplicabilidad del régimen jurídico previsto en la propia LR mientras el Gobierno no establezca criterios y estándares de contaminación -afectación a la salud y al medio ambiente- en función de la naturaleza de los suelos y de los usos [art. 27.1; art. 3 p)]. Propiamente, a falta de esta actuación gubernamental, no hay "suelos contaminados" y por lo tanto, a falta de supuesto de hecho, no sería de aplicación la consecuencia jurídica prevista por la propia LR: el régimen de responsabilidad y la consiguiente obligación de descontaminar . Sin embargo, algunas Comunidades Autónomas han establecido estándares y criterios de contaminación con carácter provisional hasta que el Gobierno los regule con carácter general. De esta forma, se evita que las previsiones de la LR queden "en agua de borrajas" por falta de la normativa estatal de desarrollo prevista en los arts. 3 p) y 27.1 LR; es el caso, p. ej., del Decreto de la Comunidad de Madrid 326/1999, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico de los suelos contaminados de la Comunidad de Madrid; de la Orden de la Comunidad andaluza, de 18 de diciembre de 1998, por la que se fijan las concentraciones límites en los suelos afectados por el accidente de Aznalcóllar, o del Decreto gallego 263/1999, de 30 de septiembre, por el que se fija la concentración límite de HCH en suelos afectados por vertidos de residuos .
Pero la peculiaridad del recurso "suelo" supone que su contaminación tiene características propias y diferenciales, como se verá a continuación.
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Es un recurso no renovable: la dificultad de su limpieza por procesos naturales
Frente a los otros dos recursos naturales -aire y agua- el suelo se caracteriza por su naturaleza estática, que facilita su función de soporte pero que complica los procesos de descontaminación. Es un recurso prácticamente no renovable, con una cinética de degradación relativamente rápida y, por el contrario, tasas de formación y regeneración extremadamente lentas .
En efecto, tanto la atmósfera como las aguas tienen una elevada capacidad -en todo caso, limitada- de autodepuración. Así, la concentración de CO2 en una determinada zona puede reducirse sustancialmente por el efecto combinado del viento y de la función depuradora de los bosques. Igualmente, los cursos de agua cumplen una función depuradora natural de los vertidos contaminantes, de acuerdo con el volumen y la velocidad de la corriente.
Sin embargo, el suelo, por su falta de movimiento, no puede ser depurado por procesos estrictamente naturales, salvo a muy largo plazo; de facto, sólo puede limpiarse por la actividad humana específica, mediante complejos y costosos procedimientos. De ahí la importancia que tiene en este recurso la función correctora.
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Capacidad de trasladar la contaminación del suelo a las aguas
Sólo tempranamente se ha tomado conciencia de que la lucha contra la contaminación ambiental exige evitar, no sólo la degradación de un recurso, sino también el traslado de la contaminación a otros recursos. En el caso del suelo se aprecia fácilmente su capacidad "receptora" de la contaminación atmosférica (es lo que se conoce como contaminación "difusa" del suelo, por emisiones de la industria, el tráfico y la agricultura ) y de la contaminación hídrica (el caso de las minas de Aznalcóllar es buena muestra de ello), pero también su capacidad "transmisora", especialmente a las aguas, tanto superficiales como -sobre todo- subterráneas. Además, la composición de los suelos incide en la fauna y en la flora asentadas en ese territorio, hasta el punto de condicionar el normal crecimiento y la propia vida de los seres vivos; en los suelos agrícolas, la existencia de elementos tóxicos puede incluso afectar al posterior consumo humano de los productos allí cultivados.
Precisamente los problemas que provoca el traslado de la contaminación entre recursos (hasta el punto de que una actuación aparentemente descontaminante puede encubrir un simple traslado), llevaron a la Comunidad Europea a adoptar la Directiva 96/61 sobre Prevención y Control Integrado de la Contaminación, cuya Exposición de Motivos recuerda que "el tratamiento por separado del control de las emisiones a la atmósfera, el agua o el suelo puede potenciar la transferencia de contaminación entre los diferentes ámbitos del medio ambiente, en lugar de proteger al medio ambiente en su conjunto" (n. 7). Esta directiva ha sido recientemente transpuesta en el ordenamiento español por Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (BOE del 2).
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La pluralidad de fuentes de contaminación del suelo, origen de la dispersión normativa
La contaminación del suelo trae su causa, sobre todo, de la actividad industrial y (cada vez más) de la agricultura intensiva, que exige la utilización de fitosanitarios, fertilizantes nitrogenados, lodos de depuradoras, etc. Pero existen otras fuentes potencialmente contaminantes; así, los residuos y vertidos, la lluvia ácida, los residuos nucleares, etc. , que no pueden dejar de considerarse cuando se busca construir un régimen jurídico integrado de la protección del suelo frente a la contaminación.
Ahora bien, precisamente por la heterogeneidad de las actividades que están en el origen de la contaminación de los suelos resulta difícil otorgar un tratamiento normativo único para la protección del suelo. Como consecuencia de la diversidad de puntos de vista con que se afronta el estudio de los espacios contaminados, la normativa reguladora de la restauración de éstos es variada y heterogénea .
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Naturaleza apropiable del suelo. Algunas consecuencias
La naturaleza apropiable del suelo (frente a la común de las aguas y de la atmósfera) ha podido influir en la escasa atención que, de forma directa, le ha prestado la normativa medioambiental . En buena medida, cabía entender que los diversos aspectos de su régimen jurídico quedaban cubiertos por el Derecho de bienes, recogido principalmente en el Código civil.
En efecto, la...
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