Respuestas jurídicas frente al terrorismo: Ámbitos internacional, europeo y nacional

AutorJosé García San Pedro
Cargo del AutorCoronel de la Guardia Civil Doctor en Derecho
Páginas1215-1236

En 1992, bajo la dirección del Profesor Alfonso Serrano Gómez, leí mi tesis doctoral que con el título: Terrorismo, aspectos criminológicos y legales, alcanzó la calificación de apto cum laudem (por unanimidad) y premio extraordinario. Fue publicada por el Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid y el Centro de Estudios Judiciales del Ministerio de Justicia, Madrid, 1993. Bajo el impulso del Profesor Serrano, hemos mantenido abierta, entre otras, esta línea de trabajo, que se ha plasmado en sucesivas publicaciones. Al respecto, pueden verse los artículos: Sobre el concepto de terrorismo, en «Revista de Derecho penal y Criminología», n.º 2/1992. UNED; Los nuevos retos jurídicos tras el 11-S, en «Cuadernos de la Guardia Civil». Revista de Seguridad Pública«, n.º XXVI/2002, 2.º época; o los recogidos en los libros Comentarios al Nuevo Código Penal, -Delitos contra el Orden Público- Cuadernos de la Guardia Civil (monográfico), Madrid, 1996; Diccionario Espasa Jurídico, Espasa Calpe, Madrid, 2001 (voz Terrorismo); Actas del Curso Terrorismo Internacional en el siglo XXI, X Curso Internacional de Defensa, Ministerio de Defensa, Secretaría General Técnica, Madrid, 2003; Terrorismo, AA.VV. (Adriano Moreira, coord..), Almedina, Coimbra, 2004. 2.ª ed. 2005. En ellos puede verse la incorporación de sucesivas perspectivas, principalmente la proporcionada por el estudio y comprensión del derecho de los conflictos armados, indispensable hoy en día para comprender adecuadamente este fenómeno, y que nos ha llevado a desarrollar con mayor amplitud el elemento del carácter simbólico de las acciones armadas del terrorismo que manteníamos en la tesis inicial. Todo ello queda plasmado en el presente trabajo.

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1. Introducción

En el presente trabajo se analizan las respuestas jurídicas y los instrumentos de investigación preventivos y reactivos que en los planos internacional (Naciones Unidas), regional (Unión europea) y nacional se han articulado contra el terrorismo, especialmente tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, pero con referencia al desarrollo histórico que fundamenta la situación actual, así como con las explicaciones de las diversas posturas que, enfrentadas, a lo largo del tiempo han dificultado una respuesta más eficaz frente a este grave y específico fenómeno.

2. El sistema de Naciones Unidas

Aunque los esfuerzos de la comunidad internacional por dotarse de instrumentos jurídicos adecuados para la lucha contra el terrorismo se remontan a la Page 1216 primera mitad del siglo XX, tras los fallidos Convenios de Ginebra de 1937 dirigidos a la Prevención y Represión del Terrorismo y a la creación de una Corte Criminal Internacional, ambos gestados en el seno de la Sociedad de Naciones, no es hasta comienzos de la década de los setenta, bien en el marco de organizaciones internacionales de carácter sectorial (OACI y OMI), o bien en el de Naciones Unidas, cuando se comienza a disponer de un catálogo de instrumentos convencionales relativos a diversos aspectos del problema del terrorismo

Los primeros Convenios fueron los siguientes:

- Convenio sobre infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de aeronaves, Tokio, 1.963.

- Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, La Haya, 1970.

- Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la Aviación Civil, Montreal, 1971.

En 1972, tras el impacto producido en la comunidad internacional por los sucesos de la Olimpiada de Munich, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kurt Valdheim, llevó el problema del concepto de terrorismo internacional a la ONU. El resultado fue la Resolución 3034, de 18-12-1972 que, a su vez, creó el Comité Especial sobre el Terrorismo, formado por 35 miembros. De este Comité no llegó a emanar un acuerdo sobre la cuestión pero en sus discusiones, que se desarrollaron desde 1972 a 1979, afloró el enfrentamiento entre dos concepciones irreconciliables: por una lado, la de los Estados occidentales y sus alineados, partidarios de una definición jurídica abstracta, aislando el terrorismo del contexto en que se produzca; de otro, la del bloque socialista y los denominados No- Alineados, que proponían afrontar el problema desde un planteamiento político, es decir, partir del análisis del vigente orden internacional, examinando los hechos desde la perspectiva de su capacidad para subvertir dicho orden, de tal manera que el tratamiento que los Estados dieran a los denominados actos de terrorismo internacional estaría en función de la posición que cada uno ocupase en el orden internacional existente y su conformidad o no con el mismo. El substrato de esta segunda opción lo constituía la consideración del terrorismo como una respuesta a la actuación de regímenes colonialistas, racistas y extranjeros contra los pueblos que luchan por su liberación. De esta forma, los Movimientos de Liberación no podían ser confundidos con los grupos terroristas sino que tendrían la consideración de movimientos revolucionarios de masas.

Durante este periodo, por una parte, se gestaron y aprobaron dos Convenios:

- Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, Nueva York, 1973.

- Convención internacional contra la toma de rehenes, Nueva York, 1979.

Paralelamente, la tensión dialéctica entre los dos bloques se traslada también al cuerpo legislativo regulador de los conflictos armados, conjunto de normas Page 1217 que se fue conformando históricamente como un cuadro de principios y reglas básicas que fueron operando consuetudinariamente como límite en el desenvolvimiento de las hostilidades, y que, desde la segunda mitad del siglo XIX se fue codificando en una doble vía: el denominado Derecho de la Haya, o derecho de la guerra stictu sensu,, regulador de la conducta de los beligerantes durante las hostilidades, y el denominado Derecho de Ginebra, referido a la protección de las víctimas de la guerra (heridos, enfermos, náufragos, prisioneros de guerra, población civil, etc.). Actualmente, se puede hablar de un Derecho de los conflictos armados (también Derecho internacional humanitario en sentido amplio) comprendiéndose en la expresión ambos bloques normativos. Este Derecho aparece inspirado, en toda su evolución, por una serie de consideraciones centradas en la necesidad de poner límites y condiciones al empleo de la violencia bélica. De ahí que desde los albores de esta disciplina haya estado presente, y sigue estándolo, una tensión entre la necesidad militar y las restricciones en la conducta de los beligerantes derivadas de consideraciones humanitarias.

Es por ello que todo el cuerpo convencional se apoya en una serie de principios, siendo básicos, entre ellos, y a los efectos que aquí nos ocupan, el principio de humanidad como soporte de todo el sistema, la negación del carácter ilimitado del derecho de las Partes a elegir los medios de hacer la guerra y el principio de distinción entre población civil y combatientes, apoyados por otros como la obligación incondicional de respetar y hacer respetar las disposiciones del Derecho de los conflictos armados, y la obligación de proveer a la ejecución interna de las mismas. Pues bien, en 1977 se produjeron importantes modificaciones que, entre otras, afectaron tanto al ámbito material de aplicación de los Convenios como al estatuto del combatiente. En efecto, en el Protocolo Adicional I de 1977, se amplió el concepto de conflicto armado internacional a los supuestos en que «los pueblos luchan contra la dominación colonial y la ocupación extranjera y contra los regímenes racistas, en el ejercicio del derecho de los pueblos a la libre determinación», y en cuanto al estatuto del combatiente, junto a los combatientes regulares, esencialmente los miembros de las fuerzas armadas, entendidas como todas las fuerzas, grupos y unidades armados y organizados, colocados bajo un mando responsable de la conducta de sus subordinados y sometidas a un régimen de disciplina interna que haga cumplir, inter alia, las normas de Derecho internacional aplicables en los Conflictos armados, se incluyó a los que podríamos denominar combatientes irregulares, es decir, a los miembros de las guerrillas. Aparentemente pues, y desde el punto de vista jurídico, las guerras de liberación nacional, y su forma generalizada de plantearse, la guerra de guerrillas, quedaban normalizadas y reguladas. La realidad fue que la confusión sobre el concepto de guerras de liberación nacional, la legitimidad pretendida por el bloque socialista y sus aliados para los que denominaban movimientos revolucionarios de masas, diferenciada del simple uso de la violencia armada ilimitada desconectada de los mismos, y la utilización de la denominación de guerras de guerrillas de forma distinta a la clásicamente conocida bloqueaban cualquier acuerdo.

Para comprender el trasfondo del problema, es preciso remontarse un siglo atrás, con la búsqueda de estrategias armadas adecuadas para materializar las diversas ideologías revolucionarias que surgieron a la luz durante el siglo XIX, cuando se Page 1218 trató de encontrar fórmulas alternativas al conflicto bélico clásico por las que canalizar las aspiraciones...

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