Responsabilidades del estado en materia de servicios públicos

Autor:Gaspar Ariño Ortiz
Páginas:11-34
Cargo:Catedrático de Derecho Administrativo. Socio fundador del Estudio «Ariño y Asociados. Abogados»
RESUMEN

Publicamos a continuación el texto original de la conferencia impartida por su autor en Mendoza (Argentina) el pasado mes de abril de 2005, que creemos de interés para nuestros lectores. 1. SALUDO Y PRESENTACIÓN. 2. EL PROBLEMA CENTRAL ACTUAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. 3. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO SOBRE LOS SERVICIOS PÚBLICOS ES GENERALMENTE ACEPTADA. 4. UNA PRIMERA DISTINCIÓN:... (ver resumen completo)

 
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  1. SALUDO Y PRESENTACIÓN

    Es para mí un honor estar una vez más en esta amada tierra mendocina para compartir con ustedes algunas reflexiones sobre los servicios públicos. Es también, como siempre, un placer, aunque esta vez esté nimbado de una cierta tristeza, pues nos reunimos hoy para rendir homenaje al Dr. OSVALDO PRITZ que se nos fue inesperadamente y del que tengo un recuerdo entrañable. Procuraré que mis palabras de esta tarde, que he preparado con todo cariño, puedan ser de alguna utilidad a esa gran escuela del servicio público que es el IEDA y que él contribuyó a engrandecer.

    El tema que nos ocupa hoy es el de las responsabilidades del Estado en materia de servicios públicos. Y digo bien, «responsabilidades», en plural, pese a lo que está escrito en el programa, porque éstas son varias y lo que trataré de hacer en los próximos minutos es diferenciarlas, desentrañando su tipología, no siempre bien comprendida, en el marco de este inagotable tema del servicio público.

    En nuestro recorrido, esta tarde, dejaremos a un lado la actual pugna entre el «viejo» servicio público -monopolizado, estatalizado, burocratizado- y el «nuevo» servicio público, en competencia y con amplio uso de la iniciativa privada. Quedará a un lado también el problema de los modos de gestión, con sus diversas variantes; y no abordaremos otras cuestiones de actualidad, como las tarifas o la renegociación de concesiones, que he tratado en un reciente libro publicado aquí, en la Argentina, con el Prof. CASSAGNE. Hoy debemos reflexionar más bien sobre las responsabilidades -delimitadas, concretas, exigibles- que los poderes públicos tienen actualmente en todos los países del mundo en materia de servicios públicos. Y lo primero que tenemos que reconocer es que la técnica de los servicios públicos ha cambiado mucho en los últimos 50 años, pero la responsabilidad del Estado en materia de servicios públicos sigue siendo la misma bajo todos los regímenes jurídicos.

  2. EL PROBLEMA CENTRAL ACTUAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

    En la segunda mitad del siglo XX, hacia mediados de los años setenta, los estudiosos de estas materias habíamos llegado a un consenso sobre el problema básico de los servicios públicos, que era sencillamente hacerlos funcionar. En aquel momento, su delimitación conceptual había pasado a un segundo plano, y todos reconocíamos la inaprehensibilidad de esta figura. El servicio público -suele decir el Dr. DE LA CUÉTARA- es como el tiempo o el aire; si no se nos pregunta, sabemos perfectamente lo que son; pero si se nos exige una definición, somos incapaces de darla. Algunos lo intentamos y una definición del servicio público figura todavía en alguno de mis primeros trabajos sobre este tema, pero después de algunas discusiones llegamos todos a un concepto «aproximado» y nuestro principal problema era «hacerlos funcionar» con arreglo a un régimen jurídico básico, que hay que construir. Esto es lo decisivo.

    Personalmente me he ocupado con anterioridad del problema del equivalente económico en los contratos de servicio público, del régimen jurídico de sus bienes (la «afectación») de la concesión de obra pública y del régimen de tarifas. Otros colegas abordaron cuestiones como la continuidad y regularidad (SALA ARQUER), o la huelga en los servicios públicos (esta última, estudiada en un excelente trabajo del Prof. CASSAGNE). Los servicios públicos locales, o «servicios públicos domiciliarios», han ocupado también la atención de muchos analistas. En suma, las décadas de los años setenta y ochenta fueron pródigas en estudios sobre el funcionamiento de los servicios públicos.

    Pero no es fácil hacerlos funcionar bien. Nos fuimos dando cuenta progresivamente de que el buen funcionamiento de los servicios públicos, en sociedades cada vez más complejas, depende vitalmente de la continua introducción en ellos de nueva inversión y tecnología. La estructuración en red de los más importantes (energía, transportes, comunicaciones, agua etc.) nos hizo ver cada vez más claramente esta necesidad, como también fue haciéndose patente la indispensable innovación en las infraestructuras de que aquéllos dependen -las redes- incluso las más estacionarias y discontinuas como pueden ser las de los puertos, ferrocarriles o aeropuertos, sobre las que descansa el sistema de transporte de un país. Todas las infraestructuras, antiguas y modernas, necesitaban innovación.

    Son muchos los factores que en los años 90 generaron esta necesidad, entre ellos la progresiva globalización de la economía, que obligó a buscar mejoras de la productividad en todos los países y, sobre todo, el desarrollo explosivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, que mostró la directa relación entre innovación y productividad. En el campo que nos ocupa, en los servicios públicos, todo ello se reflejó en el movimiento de liberalizaciones y privatizaciones que recorrió el mundo por aquel entonces y cuyos resultados globales, han sido, en general, muy positivos1.

    Centrándonos en lo que hoy nos convoca, podemos dar por sentados estos dos puntos:

    1. Las actividades de servicio público han ido ampliándose y diversificándose progresivamente a lo largo del siglo XX, incorporando más prestaciones y abarcando a nuevos sujetos. Así ha sucedido en la sanidad, educación, transportes, energía, comunicaciones, agua y servicios urbanos; el servicio público se mantiene, también tras la liberalización, bajo la forma de «obligaciones de servicio público» o «servicio universal».

    2. El problema actual es allegar recursos suficientes para mantener estos servicios y obligaciones en su nivel óptimo, de tal forma que se puedan tecnificar y seamos capaces de innovar e invertir en ellos en grado proporcional a sus necesidades, que son muchas.

    «Innovación», «tecnología», «inversión», «diversificación», «libertad de elección». Estas son las palabras mágicas de los servicios públicos actuales en todo el mundo. No se piense que sólo conciernen a los países ricos; las nuevas tecnologías son mucho más baratas y eficientes que las antiguas y los países en desarrollo las necesitan, quizás, en mayor medida para su convergencia con el primer mundo. En los transportes o en las telecomunicaciones no hay duda alguna de ello, pero tampoco la hay en el sector energético o en el abastecimiento de aguas, donde la ejecución de obras en lugares en que antes era imposible, la automatización o el telecontrol, ponen estos productos de primera necesidad a disposición de más personas, a menor coste, cada día.

    Hay que insistir en ello: por el simple hecho de que su punto de partida es más bajo, los países en desarrollo tienen más a ganar de la incorporación de innovaciones tecnológicas a sus servicios públicos. Cualquier nación da un gran salto adelante si sus sistemas logísticos mejoran; si su disponibilidad energética se hace más fiable; si sus abastecimientos de agua mejoran la salud de niños y adultos; si sus formas de recogida y tratamiento de basuras impiden la transmisión de enfermedades... En suma, si sus servicios públicos están adecuadamente dotados. Este salto es más largo cuanto más recorrido tenga una Nación por delante, no tengan duda de ello.

    El problema es cómo hacerlo. Y, en este orden, la primera responsabilidad del Estado es justamente la de construir un sistema institucional que haga todo esto posible en países necesitados de ahorro y de inversión. De este sistema institucional nos debemos ocupar principalmente los juristas, pues resulta cada día más evidente que lo que hace rico a un país no son sus recursos naturales, sino sus recursos humanos y sus «Instituciones». Esta es, sin duda, la principal responsabilidad del Estado. El sistema institucional es la base de la seguridad jurídica y constituye un «prius» a cualquier actuación en el campo de los servicios públicos.

  3. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO SOBRE LOS SERVICIOS PÚBLICOS ES GENERALMENTE ACEPTADA

    Dicho esto, podemos entrar ya en el tema de hoy. Y para iniciar el camino, bueno será recordar lo que constituye el punto de arranque del concepto de servicio público. No es otro que el acto de «publicatio» de una actividad, que tiene que ser siempre una ley, por la que un sector de la economía, la industria o los servicios se declara reservado al Estado o se le declara sometido a la especial tutela y control de éste. Como ha escrito un joven profesor español, RAFAEL CABALLERO, en su libro reciente sobre «Infraestructuras en red y liberalización de servicios públicos» (INAP Madrid 2003), «Con la declaración de una actividad como servicio público, el Estado expropia su ejercicio libre por los sujetos privados, precisamente para convertirse en el responsable de su funcionamiento, aunque luego cuente con ellos para su prestación controlada» (pág. 36).

    Aunque, el término «expropiación» no es quizás el más indicado, sí es cierto que el Estado, una vez declarado tal, «se hace responsable» de todo servicio público y lo somete a su control. Como ha escrito certeramente el Dr. CASSAGNE, más que titularidad, la publicatio es hoy «potestad». Pero en todo caso, responsabilidad. Ahora bien, ¿en qué consiste esta responsabilidad?, ¿cuál es su carácter? Creo que podemos convenir inicialmente en que la responsabilidad de que aquí se trata es la de hacer realidad las prestaciones en que el servicio consiste y extenderlas a todas las capas de población. Dicho de otro modo, en cuanto el servicio público satisface de forma regular y continua necesidades de la población, el Estado se hace responsable de que sus prestaciones lleguen a sus destinatarios. Esta es una responsabilidad primariamente «política». El modelo del «Estado social», Estado del Bienestar o como se quiera llamar, implica la responsabilidad de los poderes públicos de satisfacer algunas de...

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