Responsabilidades administrativas ante las nuevas obligaciones en el sector de la construcción

Autor:Miguel Ángel Sánchez de la Arena
Cargo:Inspector de Trabajo y Seguridad Social
Páginas:295-320
RESUMEN

El sector de la construcción soporta índices de siniestralidad muy por encima del resto, tanto sobre el número total de accidentes de trabajo como por su gravedad, siendo preocupación de las Administraciones públicas mejorar la situación mediante establecimiento de medidas que consigan reducir los accidentes, entre las que figuran nuevas tipificaciones de conductas sancionables a incluir en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social. El presente estudio se circunscribe a las responsabilidades administrativas que resultan novedosas por las obligaciones introducidas en el sector, tras la aprobación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, referidas a las que derivan de las funciones de dirección de la obra, a través de la información e instrucción y medidas de coordinación mediante las figuras específicas establecidas para esas labores técnicas dependientes del titular de la obra, de cuyos incumplimientos son responsables los promotores, y las responsabilidades que nacen del incumplimiento de las obligaciones de aplicación de las medidas de cooperación y coordinación por las empresas y trabajadores autónomos, entre las que urge disponer de recursos preventivos ante determinados trabajos a realizar o condiciones de las actividades a realizar. Se dejan fuera del presente estudio las que derivan de la Ley de la Subcontratación, ya que por su densidad exigirían un tratamiento propio.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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1. Introducción

El presente estudio va dirigido al análisis de las nuevas responsabilidades administrativas que, por incumplimientos en el ámbito productivo de la construcción, han ido surgiendo de las nuevas obligaciones nacidas con posterioridad a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. El sector de la construcción soporta índices de siniestralidad muy por encima del resto, tanto sobre el número total de accidentes de trabajo como por la gravedad, siendo preocupación de las Administraciones públicas mejorar la situación y en particular en la construcción mediante el establecimiento de medidas que consigan la reducción de los accidentes, tarea difícil por las particulares estructurales del mismo en la búsqueda del mayor beneficio empresarial a través de la reducción de los costes de la ejecución mediante el desmembramiento de la actividad, situación se espera mejorar una vez esté plenamente implantada y asumida la Ley de Subcontratación.

Aunque los mayores avances en la lucha contra la siniestralidad se están produciendo precisamente en la construcción, los resultados son a todas luces insuficientes e inadmisibles y superiores a los otros sectores1. La mejora que se viene apreciando en estos últimos años se localiza en la obra de mayor volumen y complejidad, que es donde se está logrando poco a poco en mayor grado la implantación de la prevención, verdadera asignatura pendiente de nuestro sistema preventivo en general. También favorece el desarrollo de medidas específicas establecidas en el ordenamiento para el sector: los coordinadores de seguridad y salud durante la ejecución de las obras, la alusión directa en la normativa de prevención a obligaciones de las direcciones facultativas de las obras, la exigencia de la presencia de recursos preventivos, la limitación de las cadenas de subcontratación en las obras, aún reciente por la Ley de Subcontratación, la implicación hacia los promotores de responsabilidades; todo ello se traduce en una mayor sensibilidad hacia losPage 296 riesgos en todos los niveles. No cabe duda de que también ha contribuido el incremento de la acción inspectora mediante planificaciones y campañas hacia las obras en construcción y el consiguiente incremento de expedientes sancionadores, actuaciones de control e impulso implantados desde las Administraciones públicas con la colaboración de los agentes sociales a través de planes que en las diferentes Comunidades Autónomas se han ido desarrollando, así como una mayor implicación de los juzgados y fiscalías hacia las conductas relacionadas con la siniestralidad laboral, que hace latente una preocupación en personas que hasta entonces se creían al margen de determinadas obligaciones.

Una secuencia de disposiciones normativas que en está dirección se han ido aprobando, algunas dirigidas de forma exclusiva a la construcción como el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras, que representa la transposición de la Directiva 92/57 CEE sobre seguridad y salud en obras temporales o móviles, así como la Ley 32/2006, de la subcontratación en el sector de la construcción y su reglamento aprobado por el Real Decreto 1109/2007, de 25 de agosto, con alguna incidencia en el Real Decreto 1627/1997. Otras dictadas con carácter general con bastantes referencias directas a la construcción: la Ley 54/2003 de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales que incide en la presencia del recurso preventivo en las obras, bajo el epígrafe de coordinación de actividades empresariales en las obras de construcción, así como la adicción en el TRLISOS de nuevas tipificaciones sobre infracciones de los promotores, falta de recurso preventivo, y la modificación de las conductas constitutivas de infracción relacionadas con el plan de seguridad y salud de las obras de construcción; el Real Decreto 171/2004, de 30 de enero en desarrollo del artículo 24 de la LPRL, sobre coordinación de actividades empresariales, y el Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 39/1997, que contiene el llamado Reglamento de los servicios de prevención que incluye una nueva disposición al Real Decreto 1627/1997, sobre recursos preventivos en la construcción. A veces parece excesiva la proliferación de disposiciones, algunas elaboradas con precipitación con un más que cuestionable tecnicismo jurídico en favor del acuerdo o del pacto que dejan demasiados flancos abiertos, y la secuencia que se origina al tener que ser desarrollada, complementada o modificada con una nueva disposición, que en ocasiones entra en conflicto con la norma que se intenta clarificar o abre nuevas dudas de interpretación2. Se pueden hacer muchas críticas al modelo preventivo que se ha adoptado en España sostenido por una normativa dubitativa y de complacencia, si bien no creemos que sea el lugar para ello.

El presente estudio se va a circunscribir a las responsabilidades que resultan novedosas por las obligaciones introducidas en el sector tras la aprobación de la LPRL referidas a las que derivan de la funciones de dirección de la obra a través de la información e instrucción y medidas de coordinación a través de las figuras específicas establecidas para esas labores técnicas dependientes del titular de la obra, y las obligaciones de cooperación y coordinación de actividades empresariales que han de aplicar las empresas y trabajadores autónomos que trabajan en las mismas, así como las que surgen de la obligación de disponer de recursos preventivos ante determinados trabajos a realizar o condiciones de las actividades a realizar. La segunda parte del estudio correspondería a las responsabilidades que nacen de la aplicación de la Ley de Subcontratación en el sector, analizándose los diversos sujetos que resultan responsables por incumplimiento de las obli-Page 297gaciones que establece la Ley, si bien por razones de espacio se pondrá en otra publicación como continuación al presente estudio.

2. Análisis de responsabilidades administrativas

Por responsabilidad hay que entender la atribución que se proyecta en un determinado sujeto por el incumplimiento de sus obligaciones, como reacción del ordenamiento ante una conducta antijurídica del obligado. Los efectos que constituyen el contendido de la responsabilidad pueden ser de diferentes tipologías, manifestadas en: sanciones administrativas de naturaleza económica, limitaciones para la contratación, suspensión de actividades, condenas de privación de libertad y multas, inhabilitación para el ejercicio de una profesión, indemnizaciones por daños y perjuicios causados, etc. Hay una tendencia a identificar obligación con responsabilidad, dos términos diferentes aunque están íntimamente relacionados entre sí. Toda obligación marca unos deberes dirigidos a los sujetos de las relaciones de las que son partícipes o pudieran resultar afectados. Los sujetos que intervienen en las obras de construcción, en función de su participación, adoptarán una posición propia en las relaciones jurídicas creadas que van a determinar derechos y obligaciones.

Los empresarios de la construcción que actúan como contratistas o como subcontratistas son titulares de las relaciones jurídicas mantenidas con sus trabajadores, y entre las diferentes obligaciones que nacen del vínculo contractual se encuentra el deber de seguridad como forma de dar cumplimiento a uno de los derechos básicos de la relación laboral que establece el art. 4.2. del Estatuto de los Trabajadores, siendo responsables directos de los incumplimientos que se produzcan con respecto a sus trabajadores según se establece del artículo 14.2 de la LPRL, mediante la obligación de garantizar la seguridad de los trabajadores adoptando cuantas medidas resulten necesarias con una clara proyección a una responsabilidad objetiva, tan solo matizada por algunas circunstancias que más adelante se señalarán.

En este sector productivo a diferencia de otros, concurre una pluralidad de sujetos que, aunque no mantienen ninguna vinculación contractual con los trabajadores afectados por los riesgos de la actividad laboral, participan activamente como titulares de otras relaciones jurídicas desde otra perspectiva distinta a la relación laboral, pero que tienen una especial incidencia en el ámbito preventivo: promotores de las obras, proyectistas, autores de los estudios de seguridad y salud, coordinadores de seguridad y salud, y los miembros de las direcciones facultativas, sujetos a los que van referidas una buena parte de las obligaciones tratadas en este estudio. Estas personas asumen cometidos preventivos específicos y aunque no son partícipes de relaciones contractuales con los trabajadores; por razón del sentido finalista de actividades generadoras de riesgos y del propio contenido profesional que desarrollan en la obra, la normativa les atribuye una pluralidad de obligaciones de cuyo incumplimiento deberán recaer también unas responsabilidades que serán de distinta naturaleza en función de la tipología del sujeto obligado y las consecuencias de aquel.

Han pasado desapercibidos en la literalidad del artículo 42 de la LPRL algunos de los sujetos que también están afectados de responsabilidades por incumplimiento de obligaciones preventivas al referirse sólo a los empresarios3, existiendo otros que, aunque no tienen ese carácter, están reflejados comoPage 298 responsables de las infracciones administrativas en la enumeración del artículo 2 del TRLISOS, como son los promotores, los servicios de prevención y los trabajadores por cuenta propia ante determinadas obligaciones preventivas.

La mayor parte de las obligaciones en materia preventiva van dirigidas hacia las empresas mediante una conducta propia de hacer relacionada directamente con el bien jurídico protegido: la seguridad y salud de los trabajadores, siendo claras y determinantes para las empresas las obligaciones preventivas que se derivan de forma directa del deber de seguridad contraído contractualmente. Dentro de éstas hay obligaciones que el resultado es compartido entre dos o más empresas e incluso con trabajadores autónomos, surgiendo responsabilidades individuales de cada uno de los sujetos obligados, derivadas de conductas colectivas inadecuadas que pueden ser de diferente contenido en cada una ellas, situación como la que se presenta ante las obligaciones de cooperación y coordinación.

En otras ocasiones, la obligación está más difuminada, de forma que la misma consistirá en mantener una actitud de vigilancia hacia las obligaciones de otros sujetos, que participan en el proceso en la base de unas relaciones de dependencia funcional jerárquica productiva, como son las que se producen entre los contratistas como empresa principal en relación con las subcontratistas y trabajadores autónomos que participan en las obras, de donde surgen las responsabilidades solidarias que establece la normativa4. Ante las prácticas que eran frecuentes de desmarcarse el empresario principal de la responsabilidad solidaria, proyectando la misma exclusivamente hacia el subcontratista mediante cláusulas en el contrato redactado en base a su posición preponderante en la relación mercantil entre ambos, que se hacía efectiva a través de la retención de los importes de las sanciones en las facturaciones por trabajos subcontratados, o bien reteniendo una vez finalizados los trabajos durante un tiempo una determinada cantidad en espera de una posterior comunicación de un expediente sancionador en trámite, fue necesario la inclusión en la modificación introducida al TRLISOS por la Ley 54/2003, de un nuevo tipo de infracción muy grave en aquellas conductas consistente en la suscripción de pactos que tengan por objeto la elusión en fraude de ley de las responsabilidades solidarias establecidas5.

Existen también en este ámbito otros supuestos de responsabilidad que surgen como responsabilidad directa y propia de empresas por no comprobar o verificar el cumplimiento de determinadas obligaciones que la legislación impone a otras empresas en el ámbito de una relación mercantil de subcontratación, término utilizado en la LSC al señalar entre las infracciones al contenido de esa Ley, el incumplimiento del «deber de verificar» determinadas acreditaciones o requisitos a los que se subcontratan actividades a realizar en las obras6.

Hay otros tipos de obligaciones que no solamente consistirán en designar a personas para desarrollar determinados cometidos en la obra: proyecto de ejecución de la obra, estudio de seguridad y salud, coordinación de actividades, dirección facultativa, sino también sumergida en elegir adecuadamente a los que han de cumplir de forma correcta lasPage 299 obligaciones que le impone el ordenamiento. Aunque la norma expresamente no mencione la responsabilidad «in eligendo» el contenido de la obligación en el contexto de la significación y posición que asume cada elemento implícitamente exige que la persona elegida para esos cometidos debe ser profesionalmente idónea, y que los condicionantes contractuales entre las partes pactados han de ser los adecuados para desarrollar con perfección las obligaciones que conllevan, asumiendo las responsabilidades que se derivarán de una deficiente actuación profesional de las personas por el sujeto elegidas para el cumplimiento de las obligaciones preestablecidas en la normativa, como la que se presenta en promotores de las obras ante los incumplimientos de las obligaciones que les corresponden a los técnicos que se establecen las disposiciones normativas: proyectistas, direcciones facultativas, autores de los estudios de seguridad y salud en las obras, y los coordinadores de seguridad y salud.

El contenido de la responsabilidad será diferente en función del ámbito donde la misma se exija, del sujeto pasivo que resulte responsable y de las consecuencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones, pudiendo ser de orden administrativo, civil y penal. En este sentido, las empresas que participen en una obra como titulares de relaciones jurídicas con trabajadores, la responsabilidad que sobre ellos puede recaer será administrativa, laboral, penal y civil. Los coordinadores de seguridad y salud, los miembros de las direcciones facultativas de las obras, los proyectistas y autores de los estudios de seguridad y salud podrán tener responsabilidad penal7 y civil8 pero no administrativa, la cual será proyectada hacia los promotores que los hayan designado siendo en este ámbito quienes asuman las consecuencias sancionadoras de las obligaciones incumplidas por parte de esos técnicos.

Para que un sujeto pueda ser administrativamente responsable y por ello sancionado, se han de tener presentes las exigencias constitucionales de presunción de inocencia, legalidad, culpabilidad, proporcionalidad y la limitación sancionadora que infiere el non bis in idem, establecidos por los arts. 24 y 25.1 de la Constitución, presentes en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre LRJAPAC, mediante el procedimiento especial establecido en el correspondiente Reglamento aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo RPISOS.

La Administración ha de probar la existencia de los incumplimientos que imputa a los sujetos responsables. Debe ser mediante la instrucción del correspondiente expediente administrativo sancionador iniciado por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, mediante la emisión de acta de infracción siguiendo las pautas contenidas en el RPISOS. Para ello, en la fase inspectora previa debe desarrollar las diligencias necesarias para poder comprobar el incumplimiento que se va a imputar al sujeto responsable en el correspondiente procedimiento sancionador a resolver por la autoridad administrativa que resulte competente, teniendo los hechos constatados por el inspector la presunción legal de certeza salvo prueba en contrario.

El principio de legalidad exige que sólo serán sancionables aquellas conductas que estén expresamente establecidas por una norma con rango de ley como constitutivas de infracción vigente cuando se produce el incumplimiento9. La norma legal que sirve dePage 300 soporte del principio de legalidad en prevención de riesgos laborales está contenida en el TRLISOS (art. 11 las infracciones leves; art.12 las infracciones graves y art.13, las infracciones muy graves). Las cuantías de las sanciones que corresponden para cada tipo de infracción estarán marcadas a través de la correspondiente atribución sancionadora, también mediante norma de rango legal, siendo el art. 40.2 del TRLISOS la disposición que establece las cuantías de las multas para las infracciones de naturaleza preventiva10.

El otro componente del principio de legalidad está constituido por la disposición legal donde refleje la conducta que el sujeto ha de realizar: el contenido de la propia obligación, entrando en éste parámetro la consideración como norma obligacional la que brinda la colaboración reglamentaría para desarrollar o complementar lo establecido en una obligación legal y prevista legalmente11, imprescindible en esta materia ante necesidad de regular de forma exhaustiva los contenidos de prevención de riesgos laborales, papel que cumplen de los reglamentos dictados. Son referencias a estos efectos ante las responsabilidades que se van analizar, los contenidos de obligaciones reflejados en la LPRL y LSC, y reglamentariamente en el Real Decreto 1627/1997, sobre condiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, en el Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, en desarrollo del artículo 24 de la LPRL, sobre coordinación de actividades empresariales, en el Real Decreto 604/2006, por el que se modifica el Real Decreto 39/1997, sobre reglamento de los servicios de prevención y el Real Decreto 1109/2007 en desarrollo de la LSC.

A diferencia de lo que sucede en el orden penal en el cual la exigencia de responsabilidad está condicionada a la existencia de «culpa», siendo requisito la existencia en la persona imputada de una conducta ilícita de una actitud dolosa o negligente, en la esfera administrativa, la exigencia de culpabilidad debe de darse un tratamiento propio12. En este sentido, el contenido del art. 130 de la LRJAPAC dirige hacia una responsabilidad «cuasi objetiva» al señalarse la responsabilidad del sujeto de una obligación «aun a título de simple inobservancia» lo que viene a significar que es posible la existencia de responsabilidad administrativa aunque el sujeto no haya tenido voluntad alguna en la conducta infractora o del propio resultado ilícito de la conducta. La referencia del art.2 del TRLIOS incluyendo a las personas jurídicas como sujetos responsables de incumplimientos en el orden social, como no podía ser otra cosa ante la naturaleza de los sujetos afectados por la materia, hace matizar o poner en duda el requisito de la culpabilidad en al ámbito administrativo13, susceptible de ser sustitui-Page 301do por un concepto distinto que pudiera ser equivalente.

En el orden administrativo, el grado de intencionalidad o negligencia son aspectos a incluir dentro de la terminología empleada «conducta general seguida por el empresario en orden a la estricta observancia de las normas en materia de prevención de riesgos laborales» a la que hace referencia el art. 39.3. h del TRLISOS conjuntamente con otras circunstancias a tener en consideración que determinan de cierto modo el sentido de dolo o de culpa en la conducta. Esta apreciación debe servir para graduar el contenido de la sanción en relación a que correspondería la «mera inobservancia» prevista por la LRJAPAC14, conducta desprovista por propia significación del término de una especial culpabilidad. La graduación de las sanciones es el mecanismo que ha buscado la Ley para presentar de modo propio la de culpabilidad del sujeto, de forma que cuando no sea apreciable dichas circunstancias se impondrá la sanción mínima establecida para la calificación.

El tratamiento del tema es complejo y la jurisprudencia ha mantenido una línea vacilante, señalando la más reciente que para que una conducta sea sancionable en cualquier orden es necesario algún grado de culpabilidad15. Esta exigencia no resultará difícil poderla apreciar en éste ámbito en el cual los sujetos obligados que son generalmente personas jurídicas que deberán designar a los cometidos propios de la gestión empresarial a profesionalmente competentes, para cumplir las obligaciones que surgen como consecuencia del ejercicio de una actividad empresarial y lucrativa, ante la que está obligado a adoptar todas las medidas que resulten necesarias para cumplir el deber de seguridad hacia los trabajadores16, no sólo hacía los directamente vinculados contractualmente, sino también respecto de otros sobre los que se proyecta la obligación de vigilar que sobre ellos se cumplan las obligaciones de seguridad y salud. Resultará una estrecha franja donde se estaría únicamente al margen de responsabilidad, cuando concurra situación de fuerza mayor o caso fortuito (imprevisible e inevitable) ante cuyos hechos sobrevenidos se haya dispuesto de todos los medios tecnológicamente posibles17 y cumpliéndose los principios generales de la acción preventiva contenidos en el art. 15 de la LPRL.

La figura del promotor es el sujeto que más puede ver afectada su eventual responsabilidad ante el requisito de culpabilidad. Los promotores pueden ser personas físicas, jurídicas y comunidades de bienes que pueden no tener la consideración de empresa y el hecho de su condición en un determinado momento se debe a circunstancias ocasionales sinPage 302 matiz económico, como puede ser la del particular que promueve la construcción de su propia vivienda o para afrontar la rehabilitación y reparación del edificio. Podría señalarse que el promotor por su esencia no es conocedor ni está obligado a conocer las técnicas ni procesos productivos de la construcción, ni tiene medios para evaluar la calidad de la actuación profesional de los técnicos elegidos, ni tampoco le resulta de aplicación el art. 14 de la LPRL, de forma que la responsabilidad del promotor podría ser objetada cuando el técnico incumplidor, además de su preceptiva titulación académica y profesional, hubiera acreditado formación preventiva adecuada para el desarrollo del encargo18, que las condiciones contractuales de dedicación a las actuaciones preventivas propias en la obra fueran las adecuadas para su perfecto cumplimiento, y que dentro de sus posibilidades haya puesto la diligencia necesaria para la supervisión de sus cometidos. Si bien esta reflexión es cierta y podría ser alegada con éxito ante una imputación de responsabilidad, habría que analizar la tipología del promotor en base a varios parámetros como serían, la condición empresarial y objeto de la promoción, en el sentido de si resulta un «status» accesorio y pasajero o por el contrario es el propio fin de la entidad o muy relacionado con los cometidos de la misma. Si fuera así, estaría claro que debería disponer dentro de su estructura empresarial o de gestión de medios profesionales adecuados a los efectos de desarrollar una actividad de supervisión técnica de aquellas actuaciones sobre las que se proyecta la responsabilidad. Aparte de estas reflexiones que se puedan hacer y los matices que pudieran estar presentes que incidieran en su favor ante el requisito de culpabilidad, el promotor ha de soportar incumplimientos que producen las personas por él elegidas para el desarrollo de las obligaciones propias que establecen las normas.

También como limitación a la actuación sancionadora de la Administración, resulta de la aplicación el principio del non bis in idem. Significa la imposibilidad de ser sancionado un mismo sujeto más de una vez por un mismo incumplimiento cualesquiera que sean las órdenes de exigencia de responsabilidad. Tiene aplicación cuando un incumplimiento con un idéntico fundamento puede ser a la vez una infracción administrativa y un ilícito penal, o cuando una misma conducta pudiera dar lugar a más de una tipificación infractora en el ámbito de la responsabilidad administrativa. Con respecto a la concurrencia entre la jurisdicción de lo penal y la actuación sancionadora de la Administración, el art. 3 del TRLISOS, se pronuncia a favor de la jurisdicción de lo penal, de forma que la Administración se abstendrá en continuar procedimientos sancionadores sobre los mismos hechos que estén siendo enjuiciados por la jurisdicción de lo penal. Por otra parte, se habrán de remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal, cuando la Administración conozca hechos que pudieran ser constitutivos de delitos o faltas, no prosiguiendo en ambos casos las actuaciones administrativas, hasta la conclusión de los procedimientos judiciales.

Tampoco se podrán iniciar procedimientos sancionadores para la exigencia de responsabilidades administrativas por efecto de la prescripción producida por transcurso de tiempo sin que la Administración haya actuado. Las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales prescribirán al año las infracciones leves, a los tres años las graves, y a los cinco años las muy graves, contado desde la fecha en que tuvo lugar la infracción.

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3. Responsabilidades por incumplimientos de obligaciones de información, cooperación y coordinación en las obras

Dentro de las obligaciones reflejadas en el capítulo III de la LPRL en el art. 24 se encuentran las dirigidas a evitar los riesgos que derivan de la concurrencia en el mismo lugar de trabajo actividades de diferentes empresas, conocidas en términos genéricos como obligaciones de coordinación19. Conjuntamente a las obligaciones que se imponen a las empresas que concurren, el art. 24.2 de la LPRL establece obligaciones específicas para el titular del centro de trabajo, consistentes en informar e instruir a las empresas y trabajadores autónomos que concurren en el centro de trabajo sobre los riesgos existentes y las medidas de prevención establecidas frente a los mismos.

El Real Decreto 1627/97 establece para tal fin determinadas obligaciones que han de cumplirse, pivotando sobre el promotor de la obra la gestación de las mismas, como son la que representa la elaboración de un estudio de seguridad y salud o estudio básico como parte de un proyecto de ejecución de la obra que debe existir, y la designación de una dirección facultativa y coordinador de seguridad y salud, quedando en un segundo nivel secuencial las obligaciones a cumplir de cooperación y coordinación de las empresas y trabajadores autónomos.

En este análisis, se van a diferenciar las responsabilidades por las obligaciones propias que tienen los promotores como sujetos obligados por la normativa, de las que derivan de las obligaciones que tienen los coordinadores de seguridad y salud y de los restantes técnicos también designados por el promotor: autores del estudio de seguridad y salud, o coordinadores en fase de proyecto, proyectistas y dirección facultativa, que han de elaborar la información que las empresas han de disponer sobre los riesgos a los que están expuestos, e instruir a las mismas del correcto cumplimiento de las obligaciones preventivas, métodos de trabajo y de coordinación, de cuyo incumplimiento han responder administrativamente los promotores de las obras.

El Real Decreto 171/2004, de 30 de enero por el que se desarrolla el indicado art. 24 de la LPRL establece las formas de desarrollar las obligaciones de cooperación y coordinación dirigido a la generalidad de las empresas. Supone una interpolación de la normativa general con la normativa propia de la construcción que da lugar a reflexiones interpretativas, porque, aunque hay contenidos en el Real Decreto 171/2004 que son aplicables también a las obras de construcción, se ha señalando expresamente en su disposición adicional primera, que las obras incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto 1627/1997 se regirán por lo establecido por esa norma, si bien hay que precisar que no todas las obras de construcción son de aplicación del Real Decreto 1627/1997, en lo referido a la información-cooperación-coordinación, sino que únicamente se produce la plena aplicación en las obras en las que resulte obligatorio disponer de un proyecto de ejecución20.

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Habría que añadir a esa remisión a la normativa propia de construcción, aunque expresamente no se señale en la disposición adicional señalada, a las obligaciones de cooperación basadas en el intercambio de información sobre los respectivos riesgos, al ser aspectos que resuelve por instrumentos documentales propios a través del plan de seguridad y salud establecido para la obra por la empresa contratista, en base al estudio de seguridad y salud elaborado por el técnico competente designado por el promotor como titular del centro de trabajo y el libro de incidencias.

Ese planteamiento implica dos situaciones con un tratamiento distinto: de una parte las obras con proyecto donde están presentes todas las exigencias del Real Decreto 1627/ 1997, y de otra parte las usualmente conocidas como «obras menores», que por su sencillez técnica no precisan de proyecto de ejecución ni disponer de una dirección facultativa, ante las cuales no resultan exigibles las medidas específicas señaladas por el indicado Real Decreto, sino las generales de evaluación de riesgos y planificación preventiva establecidas con carácter general para todas las empresas, cuyos aspectos de cooperación y coordinación están resueltos por la aplicación de las obligaciones establecidas con carácter general en el Real Decreto 171/2004.

3.1. Responsabilidades de los promotores de obras por incumplimiento de obligaciones

Una de las novedades más significativas que contiene el Real Decreto 1627/1997 es la alusión directa de obligaciones que tienen los promotores de las obras de construcción, ya que hasta ese momento no existía en ordenamiento preventivo ninguna alusión a esa figura. Una obra de construcción siempre se efectúa por la iniciativa decisoria de un promotor, constituyendo el elemento personal inicial de todo el proceso constructivo21. Con excepción del particular para la construcción o rehabilitación de su propia vivienda, todo promotor debe ser considerado como una empresa en el sentido económico del término aunque no lo sea desde el plano laboral como titular de relaciones laborales.

Cuando se produzcan hechos que supongan incumplimiento de los coordinadores de seguridad y salud, o de los demás técnicos a las obligaciones establecidas en el Real Decreto 1627/1997, las responsabilidades administrativas por esas conductas recaerán de forma exclusiva en el promotor que les designó para el ejercicio profesional de sus cometidos profesionales, establecido de forma directa e inequívoca que la designación de los coordinadores no eximirá al promotor de sus responsabilidades22, siendo los promotores y propietarios de obras de construcción incluidos como sujetos responsables por el art. 2 del TRLISOS por aquellas conductas susceptibles de estar contenidas en la tipificación que hacen los arts. 12.24 y 13.8.a del TRLISOS para infracciones graves y muy graves respectivamente, sin que por el contrario figuren entre los sujetos responsables enumerados como sujetos con responsabilidad administrativa los coordinadores de seguridad y salud, ni los demás técnicos también designados por el promotor para el desarrollo de lasPage 305 competencias y cometidos establecidos en el Real Decreto 1627/1997. La consideración que se hace para la calificación de los incumplimientos como infracción muy grave estriba en que la conducta motivadora de la infracción se produce o tiene incidencia en actividades reglamentariamente consideradas especialmente peligrosas o con riesgos especiales23.

La razón de la proyección de responsabilidad administrativa hacia el promotor o propietario de la obra por hechos derivados de la actuación de los coordinadores y demás técnicos tiene su fundamento en la condición que tiene como titular del centro de trabajo. El promotor, como empresario, aunque no tenga trabajadores por cuenta ajena en la obra, ocupa el vértice de la pirámide del conjunto económico-empresarial que sustituye una obra de construcción, al ser quien idea la construcción para su propia utilidad en un espacio de su titularidad o uso mediante un coste económico, y la dirige y controla de forma preceptiva a través los técnicos por él designados. La proyección de la responsabilidad hacia el promotor se produce por razón de la elección realizada, asumiendo las consecuencias negativas que una mala actuación de los profesionales elegidos para el cumplimiento de obligaciones que, como titular del centro de trabajo, le corresponde de facilitar información e instrucción hacia las empresas que trabajan en la obra sobre los riesgos y medidas de prevención, según establece el art. 24.2 de la LPRL.

Con respecto al fundamento de la responsabilidad de los promotores, el Real Decreto 171/2004 ha resuelto definitivamente todas las dudas que sobre la cuestión se presentaban respecto a la condición del promotor como titular del centro de trabajo24, y de ello, la proyección del contenido obligacional del art. 24.2 de la LPRL, al señalarse en la disposición adicional primera, referida a la aplicación en las obras de construcción, que la información del art. 7 del Real Decreto 171/200425 se entenderá cumplida por el promotor mediante el estudio de seguridad y salud o el estudio básico, en los términos establecidos en los arts. 5 y 6 del Real Decreto 1627/1997, y que las instrucciones del art. 8 del Real Decreto 171/200426, se entenderánPage 306 cumplidas por el promotor mediante las impartidas por el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, cuando tal figura exista, y en otro caso serán impartidas por la dirección facultativa.

Al analizar las responsabilidades de los promotores, hay que diferenciar entre responsabilidades por incumplimiento de obligaciones propias y directas que tienen derivadas de su condición, -de las que son responsables por los incumplimientos- de las que tienen las personas que designó a los efectos de cumplir las otras obligaciones que, como titular del centro de trabajo, se le proyectan y que la normativa ha reservado su cumplimiento por la naturaleza de sus contenidos a través de profesionales con titulación académica habilitante.

3.1.1. Responsabilidades por obligaciones exigibles directamente al promotor
A Encargar a un proyectista un proyecto en las construcciones que sea exigible

La primera obligación del promotor es encargar a un proyectista27 la elaboración de un proyecto de ejecución de la obra, exigible en aquellas obras que por su naturaleza la normativa propia reguladora así lo imponga28. Aunque el Real Decreto 1627/1997 no señale expresamente esta obligación hay referencias indirectas que la establecen como punto de partida al resto de obligaciones, como es la alusión en el art. 2.1.d al definir al proyectista como el «autor o autores por encargo del promotor, de la totalidad o parte del proyecto de la obra», términos semejantes a los señalados en el art. 10 de la LOE al señalar que el proyectista es el agente que por encargo del promotor redacta el proyecto.

Como proyecto de obra hay que considerar el conjunto de documentos que definen y determinan las exigencias constructivas de la misma, justificando técnicamente las soluciones propuestas de acuerdo con las especificaciones requeridas en la normativa aplicable, debiendo ser visado por el colegio profesional al que pertenezca el proyectista y ser autorizado por la Administración pública que resulte competente en función de la naturaleza de la obra. El Real Decreto 1627/97 señala en su art. 8 que el proyecto de obra contemplará para su elaboración los principios generales de acción preventiva que señala el art. 15 de la LPRL en la idea fundamental de evitar el riesgo.

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B Encargar a un técnico competente el estudio de seguridad y salud o el estudio básico de seguridad y salud cuando así proceda

Según el art. 4 del Real Decreto 1627/1997, el promotor estará obligado, en la fase de redacción del proyecto, a que se elabore un estudio de seguridad y salud, o en su caso un estudio básico, que formará parte del proyecto. Constituye un requisito necesario para que se pueda proceder al visado del proyecto de ejecución en el colegio profesional al que pertenece el proyectista, para la concesión de licencias y demás autorizaciones necesarias para la iniciación de la obra. Para la aprobación de los proyectos de obras de las administraciones públicas se hará declaración expresa por la oficina de supervisión de proyectos u órgano equivalente sobre la inclusión del documento.

El estudio de seguridad y salud es el documento de la responsabilidad del promotor como titular del centro de trabajo con la finalidad de identificar los riesgos que van a estar presentes en la obra, las medidas preventivas que se deben de aplicar por las empresas que participen para la neutralización y control de los riesgos a través del plan de seguridad y salud elaborado por la empresa contratista, y el coste de la aplicación preventiva como una parte más del precio total de la construcción.

En determinadas obras previstas por el art. 4 del Real Decreto 1627/1997, el estudio de seguridad y salud podrá sustituirse por un denominado «estudio básico de seguridad y salud», que respondiendo a los mismos principios constituye un documento de menor contenido y más simplicidad, para obras de inferior dimensión cuando se den de forma conjunta las siguientes situaciones: presupuesto de ejecución de los trabajos inferior a 450.759,08 euros; duración estimada no superior a 30 días laborables o no está previsto más de 20 trabajadores trabajando simultáneamente; volumen de mano de obra total no superior a 500 días; y que los trabajos a realizar no impliquen en ningún momento realización de túneles, galerías, conducciones subterráneas y presas. Cuando la ejecución de una obra esté definida por más de un proyecto con la intervención de más de un proyectista, será la suma de todos los proyectos la que determine la cantidad de referencia

Por la conexión que debe existir entre el estudio y el proyecto, sería conveniente la elaboración coordinada de ambos instrumentos e incluso que fueran realizados por la misma persona. Mediante esa conjunción se lograrían con más eficacia soluciones a los riesgos que no han podido ser eliminados por el proyecto de ejecución. Nada mejor que la elaboración del estudio de seguridad y salud y la redacción del proyecto sean coetáneas de forma que ambos resulten coherentes entre sí y complementarios en las medidas adoptadas.

Cuando en el proyecto de obra participen varios proyectistas, el estudio de seguridad y salud ha de realizarse por un coordinador de seguridad y salud en fase de proyecto que deberá ser designado por el promotor para su realización.

La determinación que señala el art. 5 del Real Decreto 1627/97 de «técnico competente designado por el promotor», para la elaboración del estudio de seguridad y salud, deja en la indeterminación si el proyectista debe ser también el autor del estudio o puede ser otro técnico. La definición de técnico competente que realiza la LOE está expresamente dirigida a las funciones de coordinador de seguridad y salud, tanto para la fase de proyecto como de ejecución, otorgando esta posibilidad a las personas con titulación académica o profesional de «arquitectos, arquitectos técnicos, ingenieros o ingenieros técnicos, de acuerdo con sus competencias y especialidades». Al ser esas titulaciones habilitantes para ser coordinador de seguridad y salud en fase de proyecto, figura exigible cuando haya varios proyectistas, las mismas titulaciones lo serán para elaborar el estudio en todos los casos.

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C Designar a un coordinador de seguridad y salud para la fase de ejecución de la obra

Es obligatorio que el promotor antes del inicio de la obra proceda al nombramiento de un coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra29 cuando en su realización vayan a intervenir más de una empresa, o una empresa y trabajadores autónomos o varios trabajadores autónomos. Cuando inicialmente no se ha previsto esa concurrencia, circunstancia muy poco probable ante la forma de desarrollarse las obras y posteriormente surja esa necesidad, será obligatorio proceder a la designación tan pronto se produzca esa circunstancia. Cuando no exista obligación de nombramiento de un coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, sus funciones serán realizadas por la dirección facultativa siempre que la misma sea preceptiva.

La figura del coordinador de seguridad y salud será un técnico que tenga la titulación académica correspondiente, no siendo posible que la función pueda ser desarrollada por una persona jurídica. Tendrá que ser un nombramiento singular, aunque cabría la posibilidad de la designación de una segunda o tercera persona cuando las características de la construcción lo exijan, para cubrir la totalidad del tiempo diario de trabajo, zonas en obras de gran dimensión, o para cubrir periodos de ausencia y vacaciones.

D Designar a un coordinador de seguridad y salud para la fase de proyecto

Como ya se ha señalado al analizar la obligación de encargar la elaboración del estudio de seguridad y salud o en su caso del estudio básico, será obligatoria esta designación por el promotor cuando para la elaboración del proyecto intervengan varios proyectistas, de forma que el promotor encargue de forma independiente a cada uno la elaboración de diversas partes del proyecto. Los requisitos exigibles para ser nombrado coordinador en fase de proyecto son los mismos que tienen los coordinadores en fase de ejecución.

En el supuesto de que se produzcan incumplimientos a las obligaciones señaladas en estos puntos analizados, se producirán infracciones graves de los promotores, según lo tipificado en el art. 12. 24 del TRLISOS referentes a sus apartados: a) no designar los coordinadores en materia de seguridad y salud cuando ello sea preceptivo, y b) incumplir la obligación de que se elabore el estudio o, en su caso, el estudio básico de seguridad y salud, cuando ello sea preceptivo (primera parte de ese párrafo). Esos mismos incumplimientos podrían calificarse como infracción muy grave cuando estén presentes las circunstancias previstas en el párrafo 8. a. del art. 13 del TRLISOS: no adoptar el promotor las medidas necesarias para garantizar que aquellos que desarrollen actividades en el mismo reciban la información y las instrucciones adecuadas, en la forma y con el contenido y alcance establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales, sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia cuando se trate de actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales.

En el análisis de estas obligaciones del promotor se observa que respecto a la exigencia de encargar un proyecto de ejecución de la obra, que no se encuentra reflejado de forma expresa su incumplimiento comoPage 309 infracción, según las conductas que se han tipificado en el apartado 24 del art. 12 del TRLISOS a diferencia del tratamiento que se hace del estudio de seguridad, ya que si bien el mismo debe formar parte de aquel, ambas son obligaciones independientes, siendo una situación de mucha más gravedad cuando además de no haber estudio de seguridad tampoco hay proyecto de ejecución. Consideramos, sin embargo, que la falta de un proyecto de ejecución puede ser incluible dentro del párrafo c, al constituir una manifestación de la ausencia de medidas necesarias para garantizar que los empresarios desarrollen actividades en la obra, reciban la información y las instrucciones adecuadas, siendo el contenido del proyecto de ejecución la información que resulta más importante de cara al procedimiento de trabajo a seguir, que afecta directamente al requisito de estabilidad y solidez de la obra establecido en la parte A, punto 2 y en la parte C, punto 1, del anexo IV del Real Decreto 1627/1997. La misma argumentación se podría realizar en el incumplimiento de designar una dirección facultativa cuando ello resultara obligatorio, ya que tampoco hay referencia expresa en la relación de infracciones que se están analizando.

Por esta razón podría incluirse dentro de las situaciones que se utilizan para la tipificación de infracciones muy graves de los promotores contenida en el apartado 8.a del art. 13 de TRLISOS, tipificación muy abierta dirigida a los incumplimiento del promotor que incidan en actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales, todo ello sin perjuicio de que pueda afectar a otros ámbitos de responsabilidad como conducta contraria a la disciplina urbanística, pudiendo ser incluso por su gravedad una conducta penal cuando la falta de proyecto pueda causar resultados catastróficos y ponga en peligro la vida o integridad física de las personas o el medio ambiente, según se puede desprender del art. 350 del Código Penal.

E Obligación de presentar el aviso previo antes de comenzar la obra ante la autoridad laboral

Constituye una obligación de naturaleza documental que tiene por objeto informar a la Administración la iniciación de una obra de construcción. Será cumplimentado conforme al modelo marcado en el anexo III del Real Decreto 1627/97, debiendo figurar: los datos de identificación y ubicación; identificación del proyectista; del coordinador de seguridad y salud en fase de proyecto; de la dirección facultativa; del coordinador de seguridad y salud en fase de ejecución; la fecha prevista de iniciación de la obra; tiempo de duración de los trabajos; número máximo estimado de trabajadores en la obra; número previsto de contratistas, subcontratistas y autónomos; identificación de contratista, subcontratistas y trabajadores autónomos.; actualización mediante anexos de las empresas que trabajen en la obra, debiendo estar expuesto de forma visible en la obra. La obligación del aviso previo es extensible a todas las obras de construcción que se vayan a efectuar con carácter general, tanto las obras con proyecto como las obras menores.

En el texto original del art. 18.2 del Real Decreto 1627/1997 se señalaba que era obligación actualizar el aviso previo siempre que se produjera cualquier variación, como era cada vez que se incorporara a la obra una nueva empresa subcontratista o trabajador autónomo. Actualmente únicamente resulta obligatoria la actualización del aviso previo cuando se produzca una variación en la persona del coordinador de seguridad y salud en la fase de ejecución y en las empresas que participan como contratistas, según la modificación introducida por el Real Decreto 1109/2007 con la finalidad de reducir los trámites que suponía la presentación de un nuevo anexo para incluir las nuevas incorporaciones de subcontratistas en la obra.

En caso de producirse el incumplimiento de esta obligación, se estaría ante una infrac-Page 310ción de naturaleza leve dentro de la tipificación establecida en el art. 11.5 del TRLISOS, que se refiere a los incumplimientos que afectan a obligaciones de carácter formal o documental exigible en la normativa cuando no se encuentren expresamente calificadas como infracciones graves o muy graves, como lo que no sucede con las obligaciones respecto al aviso previo.

3.1.2. Obligaciones exigibles a personas designadas por promotor, sometidas a la responsabilidad del mismo

Estas obligaciones están reflejadas en el articulado del Real Decreto 1627/97, siendo en función al sujeto obligado y su contenido, las siguientes:

A Obligaciones sobre el contenido del estudio de seguridad y salud, o, en su caso, estudio básico

El estudio de seguridad y salud elaborado por el autor del mismo, o, en su caso, por el coordinador de seguridad y salud en fase de proyecto, debe de estar constituido por los siguientes documentos:

- Memoria descriptiva. Debe reflejarse los procedimientos, equipos técnicos y medios auxiliares que hayan de utilizarse o cuya utilización se pueda prever; identificación de los riesgos que puedan ser evitados, señalando las medidas técnicas necesarias para ello; relación de los riesgos que no pueden ser eliminados, especificando las medidas preventivas y protecciones técnicas para controlar y reducir dichos riesgos y valorando su eficacia, en especial cuando se propongan medidas alternativas; descripción de los servicios sanitarios y comunes a establecer en la obra en función del número de trabajadores que vayan a utilizarlos; condiciones del entorno que pueden afectar a los trabajos con incidencia en la seguridad y salud, o que pueden quedar afectados por los mismos; tipos y características de los materiales y elementos que van a ser empleados; proceso constructivo y orden de ejecución de los trabajos; localización en los planos e identificación de las zonas en las que se presten trabajos incluidos en el anexo II del Real Decreto 1627/97, referidas a actividades con especial riesgo, así como las correspondientes medidas específicas que han de adoptarse; previsiones e informaciones útiles para efectuar en su día, una vez finalizada la obra, en las debidas condiciones de seguridad y salud, los previsibles trabajos posteriores.

- Pliego de condiciones particulares para determinar los requisitos específicos y particularidades técnicas que han de cumplir todas las medidas de prevención y protección que se vayan a establecer en la obra.

- Planos. Es obligatorio que contenga planos de las diversas partes de la obra con la correspondiente determinación gráfica de las medidas preventivas diseñadas en cada zona, de forma que facilite la redacción de los planes de seguridad y salud, así como la aportación de dibujos y croquis para una mejor comprensión de las ideas preventivas diseñadas.

- Mediciones y unidades de elementos para la seguridad y salud. Las unidades o elementos de seguridad y salud que hayan sido definidos o proyectados deben de ser determinadas numéricamente para poder establecer de forma cuantitativa su coste y el presupuesto económico de la seguridad y salud en la obra. Solo podrán ser modificadas o sustituidas por alternativas propuestas por el contratista en el plan de seguridad y salud, previa justificación técnicaPage 311 debidamente motivada y siempre que no suponga disminución del importe total, ni de los niveles de protección contenidos en el estudio.

- Presupuesto de seguridad y salud de la obra. Será la cuantificación del valor económico de la aplicación y ejecución de las medidas de seguridad establecidas en el estudio de seguridad y salud resultante de las mediciones y precios. Únicamente podrán figurar partidas alzadas en elementos de difícil previsión o medición. Este presupuesto constituye un coste más de la construcción de la obra e incorporado al presupuesto general como un capítulo propio, sobre el cual la dirección facultativa hará el correspondiente seguimiento y las correspondientes certificaciones. No deberán estar incluidos en el presupuesto del estudio los costes que impliquen la utilización de medios auxiliares para la correcta ejecución de los trabajos en la forma definida por el proyecto de ejecución ya que sus costes estarán repercutidos en la partida constructiva que corresponda.

El incumplimiento que resulta más generalizado es que el documento elaborado como estudio de seguridad y salud trate solo de cumplimentar de forma genérica una obligación mediante un soporte documental sin que esté ajustado a la realidad propia de la obra, no identificados ni contemplados los riesgos reales que están presentes en cada zona de la obra, en las diferentes fases o ante las actividades concretas a realizar, o no establecerse medidas de protección que resulten adecuadas en función de la naturaleza de los riesgos.

La existencia de esos incumplimientos constituirá infracciones graves de los promotores según lo tipificado en el art. 12. 24 del TRLISOS, referido a su párrafo b, (segundo parte del párrafo) que determina esta consideración, cuando los estudios de seguridad y salud presentan deficiencias o carencias significativas y graves en relación con la seguridad y salud en la obra, o, en su caso, infracciones muy graves cuando el incumplimiento afecte a actividades reglamentariamente consideradas especialmente peligrosas o con riesgos especiales, según lo establece el art. 13. 8. a del TRLISOS.

B Obligaciones de información e instrucciones a las empresas que trabajan durante el desarrollo de los trabajos

Dentro de estas obligaciones, están integradas en un conjunto las actuaciones de los integrantes de la dirección facultativa en los aspectos de seguridad en la obra, y las de los coordinadores de seguridad y salud, que han de realizarse a los efectos de informar e instruir a las empresas participantes sobre los riesgos, y la aplicación de las medidas de protección, prevención y emergencia. Irán dirigidas a que los trabajos en la obra se ajusten al proyecto de ejecución y al estudio de seguridad y salud, y dar soluciones preventivas cuando proceda ante situaciones nuevas no previstas, sin perjuicio de las que resulten por el art. 9 del Real Decreto 1627/97, como obligaciones específicas del coordinador de seguridad y salud en la fase ejecución, que serán analizadas en otro punto. El estudio de seguridad y salud tiene una función informativa de naturaleza estática dentro de la fase del proyecto que cumple esa finalidad cuando se está proyectando la obra, a los efectos que los contratistas planifiquen a través de los respectivos planes los contenidos preventivos de los estudios. Es necesario e imprescindible que las tareas de información o instrucción no finalicen en esa obligación documental sino que se proyecte de forma eficaz durante el transcurso de la obra hasta su finalización, dirigiendo en el día a día la correcta ejecución de los trabajos y la aplicación correcta de las medidas de seguridad que resulten adecuadas, controlando y exigiendo la aplicación real de las partidas de seguridad y salud presupuestadas.

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Los cometidos que el Real Decreto 1627/ 1997 reserva a los miembros de la dirección facultativa de las obras están sintetizados en la definición del art. 2.1.g, como los técnicos designados por el promotor encargados de la dirección y del control de la ejecución de la obra, resultando necesario para conocer sus obligaciones la definición del Real Decreto 129/1985, de 23 de diciembre sobre redacción de proyectos y dirección de obras30, completado con el contenido del Decreto 265/1971, de 19 de febrero, sobre las competencias y facultades de los arquitectos técnicos, como miembros de las direcciones facultativa a los que les corresponde «ordenar y dirigir la ejecución material de las obras e instalaciones--y controlar las instalaciones provisionales, las medidas auxiliares de construcción y los sistemas de protección, exigiendo el cumplimiento de las disposiciones vigentes sobre la seguridad en el trabajo».

Según la terminología que utiliza la LOE, la dirección facultativa está formada por: el director de obra y el director de la ejecución de la obra, integrada en ella el coordinador de seguridad y salud para la ejecución de la obra, según se establece en el art. 2.1 f del Real Decreto 1627/97. La dirección facultativa o dirección técnica de la obra, como máxima autoridad en el desarrollo de los trabajos ante las empresas participantes, debe dirigir la correcta ejecución de los trabajos en toda su amplitud, y advertir al contratista los incumplimientos preventivos que observen mediante diligencia en el libro de incidencias, y proceder a la paralización de los trabajos cuando se den circunstancias para ello, facultades compartidas con las que tienen los coordinadores de seguridad y salud, según establece el art. 14 del Real Decreto 1627/97.

El incumplimiento de estas obligaciones constituirá infracciones graves de los promotores, según lo determina el art. 12.24 del TRLISOS, en su apartado c, que señala como conducta incluida en esta calificación, no adoptar las medidas necesarias para garantizar, en la forma y con el alcance y contenido previstos en la normativa de prevención, que los empresarios que desarrollan actividades en la obra reciban la información y las instrucciones adecuadas sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia. Como ya se ha dicho ante otros incumplimientos, en caso que afecte a actividades reglamentariamente consideradas especialmente peligrosas o con riesgos especiales, la infracción será calificada como muy grave según el art. 13.8.a del TRLISOS.

C Obligaciones de los coordinadores de seguridad y salud designados para la fase de ejecución

Sus obligaciones consistirán, según establece el Art. 9 del Real Decreto 1627/1997, en:

- Coordinar la aplicación de los principios generales de prevención y de seguridad, contenidos en el art. 15 de la LPRL: evitar trabajos de riesgo; evaluar los riesgos que no puedan evitarse; combatir los riesgos en su origen; adaptar el trabajo a la persona; elección de equipos de trabajos adecuados para cada actividad; adopción del método de trabajo que resulte más seguro; sustituir lo peligroso por lo que no produce riesgos; aplicar los avances de la técnica; planificar la prevención; establecer medidas para mejorar las condiciones de trabajo;Page 313 anteponer medidas de protección colectivas sobre las individuales; informar e instruir a los trabajadores; tener presente la capacidad del trabajador en las tareas encomendadas; establecer medidas preventivas eficaces ante descuidos e imprudencias de los propios trabajadores.

Esta función se desarrollará al tomar las decisiones técnicas y de organización con el fin de planificar los distintos trabajos o fases que vayan a desarrollarse simultánea o sucesivamente, y al estimar la duración para la ejecución de estos distintos trabajos.

- Coordinar las actividades de la obra para garantizar que los contratistas y, en su caso, los subcontratistas y los trabajadores autónomos apliquen de manera coherente y responsable los principios de la acción preventiva que señala el art. 15 de la LPRL anteriormente señalados, durante la ejecución de la obra y, en particular, en las tareas o actividades a que se refiere el art. 10 del Real Decreto 1627/97. Las tareas o actividades que señala dicho precepto son: mantener la obra en buen estado de orden y limpieza; elección del emplazamiento de los puestos y áreas de trabajo teniendo en consideración las condiciones de acceso y las vías de circulación; manipulación de materiales; la utilización de los medios auxiliares; mantenimiento, control previo a la puesta en servicio y periódico de las instalaciones y de los dispositivos necesarios para la ejecución de la obra; delimitación y acondicionamiento de las zonas de almacenamiento y depósito de materiales, en particular, las sustancias peligrosas; recogida de los materiales peligrosos utilizados; almacenamiento y evacuación de residuos y escombros; adaptación, en función de la evolución de la obra, del tiempo que habrá de dedicarse a los distintos trabajos; cooperación entre contratistas, subcontratistas y trabajadores autónomos; interacciones e incompatibilidades con otro tipo de trabajo o actividad que se realice en la obra o cerca del lugar de la obra.

- Aprobar el plan de seguridad y salud elaborado por el contratista y las modificaciones introducidas. Al realizar esta obligación, el coordinador ha de comprobar que el plan de seguridad y salud elaborado por el contratista está adecuado al estudio de seguridad salud, y en ningún caso suponga una merma de condiciones de seguridad y salud. Al aprobar el plan deberá también comprobar que en el mismo están identificados todos los riesgos que se van a presentar en los trabajos a realizar por la empresa contratista que elabora el plan, y reflejadas todas las medidas preventivas y de protección que deberán aplicarse, y al que deberán ajustarse todas las subcontratistas y trabajadores autónomos a no ser que aquellas establezcan medidas que resulten aún más eficaces de cara a la seguridad. En el supuesto, que el coordinador observe que el plan está deficientemente elaborado deberá no aprobarlo y señalar a la empresa contratista los defectos que tiene. En el caso de que resulte necesaria la modificación del plan de seguridad y salud para reflejar nuevos riesgos no evaluados en un principio, o no para adaptar las medidas a nuevas situaciones sobrevenidas, deberán ser aprobadas también por el coordinador.

- Organizar la coordinación de actividades empresariales prevista en el art. 24 de LPRL. Respecto a esta obligación, el precepto enunciado como: «coordinación de actividades empresariales», se está refiriendo a las funciones que establece el Real Decreto 171/2004 sobre la forma de abordar las obligaciones de cooperación y coordinación que tiene la empresa y los medios aplicables paraPage 314 llevarla a cabo, señalando la disposición adicional primera del Real Decreto 171/2004, que: en las obras de construcción, la coordinación se desarrollará de la forma establecida en el Real Decreto 1627/1997, que corresponde a los mecanismos que se están analizando.

- Coordinar las acciones y funciones de control de la aplicación correcta de los métodos de trabajo. Esta referencia implica que el coordinador ha de supervisar los procedimientos de trabajo utilizados por las empresas a los efectos de evitar accidentes, contemplando si la interacción de actividades realizadas por trabajadores de la misma o de otras empresas, puedan ocasionar riesgos por la incompatibilidad que puede presentarse, y comprobar que los medios que se han establecido para su control son eficaces, entrando en esta faceta comprobar las funciones que realizan los recursos preventivos establecidos en la obra.

- Adoptar las medidas necesarias para que sólo las personas autorizadas puedan acceder a la obra. Esta obligación tiene un calado más importante que lo que aparentemente parece, ya que su cumplimiento implica que el coordinador debe de conocer en todo momento las personas de las empresas que están trabajando en la obra y las razones de su presencia, información esencial para conocer los riesgos que se desprenden de las actividades que se están desarrollando y las posibles interacciones con otros trabajos, constituyendo esta obligación un elemento esencial para desarrollar adecuadamente las funciones de coordinación.

Además de las anteriores, en aplicación de los arts. 13 y 14 del Real Decreto 1627/1997, también les corresponden como obligaciones:

- Advertir al contratista los incumplimientos de las medidas de seguridad y salud que observe en la obra. Se deberá efectuar mediante anotación en el libro de incidencias, documento establecido de forma específica para esta función y para el seguimiento del plan de seguridad y salud en el art.13 del Real Decreto 1627/1997. Se ha producido una modificación en la utilización del libro de incidencias por la disposición final tercera del Real Decreto 1109/2007, en el sentido que, efectuada una anotación en el libro de incidencias, el coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, deberá notificarla al contratista afectado y a los representantes de los trabajadores de éste, y en el caso de que la anotación se refiera a algún incumplimiento de las advertencias u observaciones previamente anotadas en dicho libro por las personas facultadas para ello, así como en el supuesto que proceda a la paralización de actividades por haber apreciado la existencia de un riesgo grave e inminente, deberá remitirse una copia a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el plazo de veinticuatro horas. En todo caso, deberá especificarse si la anotación efectuada supone una reiteración de una advertencia u observación anterior o si, por el contrario, se trata de una nueva observación.

La obligación de vigilar el cumplimiento de los requisitos de seguridad y salud y del plan de seguridad y salud, aunque no figure expresamente entre las obligaciones del art. 9 del Real Decreto 1627/1997, resulta determinante por el art. 13 sobre la significación del libro de incidencias, el art. 14 por la obligación de advertir a los contratistas de los incumplimientos preventivos observados y ordenar la paralización de trabajos en situaciones dePage 315 riesgo grave e inminente, de forma compartida con las mismas e idénticas obligaciones que también tienen los restantes integrantes de la dirección facultativa.

- Ordenar la paralización de trabajos cuando observe una situación de riesgo grave e inminente para los trabajadores. En este caso, es obligatorio que se comunique a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, al contratista, a los subcontratistas afectados por la paralización y a los representantes legales de los trabajadores.

Con respecto a esta secuencia propia de las obligaciones que tienen los coordinadores de seguridad y salud en la fase de ejecución, el TRLISOS, en el art. 12.24, ha tipificado los siguientes incumplimientos como infracciones graves de los promotores: d) no cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud las obligaciones establecidas en el artículo 9 del Real Decreto 1627/1997 como consecuencia de su falta de presencia, dedicación o actividad en la obra. e) no cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud las obligaciones, distintas de las citadas en los párrafos anteriores, establecidas en la normativa de prevención de riesgos laborales cuando tales incumplimientos tengan o puedan tener repercusión grave en relación con la seguridad y salud en la obra. En caso de que los incumplimientos del coordinador se proyecten a actividades reglamentariamente consideradas especialmente peligrosas o con riesgos especiales, la infracción será calificada como muy grave, según el art. 13.8.a del TRLISOS.

Por el contenido del precepto resulta fácilmente afectado como infracción el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que se han proyectado sobre el coordinador, si bien lo que llama más la atención es la alusión que se hace a los efectos de incumplimiento, cuando las obligaciones que tienen los coordinadores no son cumplidas por la falta de presencia, dedicación o actividad en la obra, lo que implicaría en sentido contrario, que si esas circunstancias no se dieran y que el incumplimiento de obligaciones se debiera a otras razones, como puede ser la falta de pericia o conocimiento del coordinador, no se estaría dentro del señalado tipo, aunque podría entonces estar incluido en el punto e, cuando el incumplimiento de esas obligaciones tenga o pueda tener repercusiones graves en relación a la seguridad en la obra. Surge el interrogante de cuál ha sido la razón de la inclusión del punto d, sino fuera otro que señalar en el precepto definidor de la infracción, la obligación que tienen los coordinadores en estar presentes en la obra habitualmente y la dedicación intensiva a la misma, aspecto que no está reflejado en la norma obligacional, relacionados los incumplimientos de seguridad que se están comprobando por el inspector durante un visita con la falta de actividad o presencia del coordinador en la obra, salvo que se constate en las diligencias y anotaciones efectuadas en el libro de incidencias, el reflejo de los incumplimientos apreciados por el coordinador para su subsanación por el contratista.

También merecen analizarse las responsabilidades relacionadas con el libro de incidencias en cuanto a las siguientes situaciones: el coordinador no efectúa diligencias en el libro de incidencias a pesar de que se comprueban incumplimientos significativos; en este caso sería una conducta enmarcada en la falta de dedicación o actividad en la obra; el libro de incidencias no se encuentra en la obra, en esta situación se podría tipificar como leve, siempre que posteriormente se pueda comprobar su existencia y su normal utilización; el libro de incidencias no existe, sería una conducta afectada por el párrafo e) del apartado 24 del art. 12; no se remiten a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social las diligencias emitidas en el libro cuando así proceda, sería también una conducta afectada por el párrafo e) del apartado 24.

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3.2. Responsabilidades por incumplimientos de las obligaciones de cooperación entre empresas que trabajan en la obra

Todas las empresas que participan en la obra, -con independencia de su condición de titular del centro de trabajo, contratista, subcontratistas o de trabajadores autónomos-, están obligadas a cooperar para un desarrollo eficaz de la coordinación de actividades que se ha de realizar. Para poder llevar adecuadamente las obligaciones de cooperación resulta imprescindible disponer por todas las empresas concurrentes y trabajadores autónomos de información de los riesgos que derivan de las restantes actividades empresariales a los efectos de evaluar los riesgos propios, teniendo presente los que pueden derivar de los trabajos de las demás. Como ya se ha indicado, para conocer el alcance obligacional de la cooperación en las obras de construcción, hay que diferenciar entre obras con proyecto de ejecución y obras que por su naturaleza y características no les resulta obligatorio dicho proyecto.

En relación con las primeras, el contenido de las obligaciones de información sobre las que se proyecta las obligaciones de cooperación hay que partir de la significación que tiene el estudio de seguridad y salud como el documento elaborado por encargo del titular del centro de trabajo que es el promotor, para informar de forma unitaria de los riesgos que van a estar presentes en todas las fases y especialidades de la obras, y las medidas aplicables para combatir aquellos riesgos, siendo la información que todas las empresas contratistas han de disponer para elaborar su propio plan de seguridad y salud, y al que deben ajustarse desde el plano preventivo las empresas subcontratistas y trabajadores autónomos pertenecientes a los trabajos propios de la correspondiente contrata.

En la elaboración del plan de seguridad y salud se deben contemplar los riesgos que la concurrencia e interacción de actividades de las diferentes subcontratistas puedan presentar durante el ejercicio de la obra, y los que puedan proceder de riesgos procedentes de actividades de otras empresas contratistas cuando así concurran31. En el caso de que en la obra participen más de una empresa contratista, cada una deberá elaborar su propio plan que además de servir de instrumento de información hacia todas las empresas que concurren en la obra, siendo la base informativa de los riesgos a conocer por los trabajadores, delegados de prevención, y así como para el desarrollo de las funciones de coordinación. Esa función ilustrativa común y coordinada que representa la información que contiene los planes de seguridad y salud deberá estar garantizada al ser aprobados todos ellos por la misma persona, que será el coordinador de seguridad y salud designado para cada obra, sirviendo a su vez por sus propios contenidos para facilitar la coordinación entre las empresas concurrentes.

El cumplimiento de las obligaciones de cooperación se deberá efectuar mediante el intercambio de la información que contienen los planes de seguridad y salud entre las diferentes empresas contratistas, y a su vez de cada contratista con los subcontratistas y trabajadores autónomos que pertenezcan a esa cadena de subcontratación. Esta información deberá ser completada con la correspondiente a los accidentes que se produzcan en la obra, al ser ésta también información que ha de aportarse dentro de la establecida en el art. 4 del Real Decreto 171/2004 y no tiene un reflejo equivalente en el Real Decre-to 1627/1997.

En las obras en que no resulte preceptivo elaborar un proyecto de ejecución, todas lasPage 317 empresas que concurran estar obligadas a informarse recíprocamente de los riesgos respectivos y demás aspectos contenidos en el artículo 4 del Real Decreto 171/2004, obligaciones que constituyen el «deber de cooperación» como elemento imprescindible para lograr una adecuada coordinación entre las empresas y los trabajadores autónomos que allí trabajen. En este tipo de obras sin estudio de seguridad y salud, cada empresa tanto contratista como subcontratista deben identificar los riesgos que se derivan de su actividad, y fundamentalmente los trabajos determinados como actividades especialmente peligrosas del anexo II del Real Decreto 1627/1997, evaluándose los riesgos y estableciendo las medidas preventivas y de protección que han de aplicarse32 con el mismo efecto que un plan de seguridad y salud. El contenido de la información que previamente cada empresa ha de proporcionar a las demás será por escrito cuando genere riesgos calificados como graves o muy graves, información que será completada con la de los accidentes de trabajo que en cada una de las empresas se hayan producido.

Los incumplimientos sancionables que se pueden dar de estas obligaciones estarán presentes cuando los contratistas incumplan las obligaciones de informarse entre sí, o cuando los mismos no aporten la información a los subcontratistas y trabajadores autónomos, siendo responsables en los términos que señalan los arts. 12.13 y 13.7 del TRISOS, como infracciones graves o muy graves respectivamente. La determinación para la gravedad de la infracción estará dependiente de la peligrosidad de las actividades que desarrolla la empresa responsable del incumplimiento, utilizándose para ello la relación de actividades especialmente peligrosas que ha establecido el anexo II, del Real Decreto 1627/1997.

3.3. Responsabilidades de las empresas por incumplimientos de las obligaciones de coordinación

Al igual que lo establecido para las obligaciones de cooperación y por el mismo precepto 24.1 de la LPRL, las empresas que concurran en un mismo centro de trabajo han de coordinarse para evitar riesgos. Si importante resulta para la seguridad y salud la coordinación de actividades en todo centro de trabajo de cualquier sector económico, lo es más en una obra de construcción por la presencia de una pluralidad de factores tales como: naturaleza temporal del centro de trabajo para todas las empresas que intervienen; presencia simultánea de una pluralidad de empresas que comparten la obra como propio centro de trabajo; diversidad de factores de riesgo derivados de las distintas actividades que se desarrollan en la obra por cada una de las empresas, y que son desconocidos entre sí; existencia de una o varias empresas contratistas que actúan de forma independiente contratadas cada una de ellas por el promotor de la obra, que a su vez subcontratan trabajos con otras empresas y trabajadores autónomos.

Las empresas y trabajadores autónomos que concurran en la obra deben cumplir las instrucciones y directrices de coordinación marcadas, establecidas por el coordinador o por las propias empresas si bien con la supervisión y aceptación de aquel. Resulta necesario adaptar los ritmos de trabajo de cada empresa a fin de evitar riesgos que pueden derivar de la simultaneidad de determinadas actividades, labor que debe ser realizada desde la posición de responsabilidad que ocupa por su integración en la dirección facultativa, en cumplimiento de las obligaciones establecidas en el art. 9 del Real Decreto 1627/97. Para la realización de este cometido es útil disponer de un plan-calendario de trabajo de la obra, en el cual deben de estar identificadas las diferentes tareas y fases constructivas proyectadas en el tiempo y las que resul-Page 318tan coincidentes. Cuando no sea preceptivo el nombramiento de un coordinador de seguridad y salud, por ser obras en las cuales sólo participan trabajadores de una única empresa (muy rara vez ocurrirá), las actuaciones de coordinación las realizará la dirección facultativa.

Como medidas para lograr esos objetivos, además de la necesaria presencia en la obra del coordinador para conocer en cada momento cómo se encuentra la obra, y efectuar indicaciones e instrucciones directas a los responsables de la ejecución de los trabajos para su cumplimiento, las empresas y los trabajadores autónomos deberán asistir a reuniones de coordinación convocadas, con la presencia de representantes de los trabajadores cuando se haya efectuado su designación, en aplicación de lo señalado en el art. 16.2 del Real Decreto 1627/97. Estas reuniones son compatibles con otro tipo de comunicaciones e indicaciones que pueda realizar el coordinador de seguridad y salud, y su reflejo en el libro de incidencias cuando no hayan sido atendidas las instrucciones impartidas.

El incumplimiento de las medidas de coordinación específicamente establecidas, así como la falta de coordinación en actividades, es responsabilidad de las empresas que incumplen, al no cumplir la obligación de coordinación establecida en el art. 24.1 de la LPRL, sin perjuicio de las que pueden derivar del incumplimiento de las obligaciones del coordinador de seguridad y salud cuando no se han establecido las medidas de coordinación que resultaran necesarias y eficaces. Esas conductas mantenidas por las empresas constituyen infracciones graves o muy graves, dependiendo de la peligrosidad de la actividad de que se trate, según lo que establecen los arts. 12.13 y 13.7 del TRISOS. En ese sentido, las empresas que trabajan en la obra tienen la obligación de aplicar los principios de acción preventiva y de coordinación al desarrollar las actividades indicadas en el art. 10 del Real Decreto 1627/97, que en su letra j, señala: «las interacciones e incompatibilidades con cualquier otro tipo de trabajo o actividad que se realice en la obra o cerca de la obra». También por este tipo de incumplimiento pueden ser sujetos responsables los trabajadores autónomos, siendo ésta la única infracción preventiva que se proyecta también a este colectivo de trabajadores.

Cuando las empresas que incumplen la obligación de coordinación fueran subcontratistas de una misma empresa contratista, responderá también de forma solidaria la contratista común, en su condición de empresario principal, de conformidad con el art. 24.3 de la LPRL y 42.3 del TRISOS. Cuando no se han adoptado medidas de coordinación ante riesgos derivados de actividades de empresas subcontratistas de diferentes contratistas, de igual modo responderán también las empresas afectadas y sus respectivas contratistas de forma solidaria. Surge la cuestión cuando el incumplimiento de las medidas de coordinación establecidas tiene lugar por una empresa contratista y una subcontratista del mismo contratista. En este caso cada una de ellas tendrá su correspondiente responsabilidad directa, sin que la empresa contratista deba de soportar dos sanciones por el mismo hecho, la que corresponde a la obligación propia incumplida y la que se proyectaría en concepto de responsabilidad solidaria por incumplimiento de la subcontratista. Por el contrario, si la falta de coordinación se produjera entre una contratista y una subcontratista de otro contratista, serían responsables las dos empresas que no se coordinan, y solidariamente el contratista de la subcontratista.

3.4. Responsabilidades de las empresas por incumplimientos de la obligación de recurso preventivo en la obra

También la presencia del recurso preventivo constituye una medida de coordinaciónPage 319 que podrá ser requerida por el coordinador de seguridad y salud, además de las situaciones en que resulta obligatoria por la propia normativa33. Esta figura fue incorporada a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales a través del artículo 32 bis, en la modificación abordada por la Ley 54/2003, para solventar las situaciones de carencia de medidas preventivas y realización de actividades incompatibles desde el prisma de la seguridad y salud que se producían, favorecidas por la ausencia de personas que ejercieran una labor de vigilancia de los trabajos en las obras, cubriendo el vacío que existía al no haber ningún precepto obligacional que estableciera que alguna persona del ámbito preventivo de la obra permanezca físicamente y de manera permanente en la misma.

De forma específica, para obras de construcción, la disposición adicional 14 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, señala que el recurso preventivo se aplicará por cada empresa contratista cuando estén presentes riesgos especiales para vigilancia del cumplimiento de las medidas establecidas en el plan de seguridad y salud, así como para comprobar su eficacia, todo ello sin perjuicio de las obligaciones del coordinador de seguridad y salud34.

Pueden ser recursos preventivos según el art. 32 bis de la LPRL: uno o varios trabajadores designados de la empresa; uno o varios miembros del servicio de prevención propio de la empresa; uno o varios miembros de los servicios de prevención ajenos concertados por la empresa; por uno o varios trabajadores asignados para esta función por la empresa que sin formar parte del servicio de prevención propio ni ser trabajadores designados, reúnan los conocimientos, cualificación profesional y experiencia necesarios en las actividades o procesos, con la formación preventiva, como mínimo del nivel básico.

El trabajador asignado constituye una figura híbrida en colisión con la figura del trabajador designado para tareas preventivas establecida en el art. 30.1 de la LPRL y que forma parte de la organización preventiva de la empresa, lo que se convierte al denominado «trabajador asignado» en un trabajador designado de segunda categoría pero que no por ello debe perder esta condición de cara a las garantías que establece el artículo 68 del Estatuto de los Trabajadores, esenciales para que estos trabajadores, cualquiera que sea la denominación puedan realizar su función con eficacia y protegidos ante decisiones arbitrarias de la empresa. Dentro de la relación de infracciones en esta materia, resultaría adecuada la tipificación de comportamientos porPage 320 las empresas que no obedezcan las instrucciones del recurso preventivo, así como la posibilidad de proceder por parte de éste a ordenar la paralización de trabajos.

La posibilidad que brinda la normativa de dejar funciones de vigilancia preventiva a la responsabilidad de un trabajador sin una autoridad específica en la obra, susceptible a presiones de todo orden, con formación preventiva escasa como la que supone un nivel básico35 constituye un parche normativo que se dirige una vez más a cumplimientos formales con limitada eficacia real.

Con respecto a la figura del recurso preventivo, el art. 12 apartado 15.b TRLISOS establece como infracción grave, la falta de presencia de los recursos preventivos cuando sea preceptivo, o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia. La responsabilidad de esta infracción será, en una obra en construcción, de la empresa contratista que tiene la obligación sobre la existencia del recurso preventivo. Sin perjuicio de que la responsabilidad sea de la empresa contratista, en su condición de empresa principal, no necesariamente resulta obligatorio que el recurso preventivo sea de un trabajador de la misma, siendo posible que el recurso sea de un trabajador de una empresa subcontratista que trabaje en la obra, si tiene condiciones para ello. Esta carencia de recurso preventivo puede ser también infracción muy grave cuando se produzca entre actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales, según lo establece el art. 13.8. b del TRLIOS.

Según el señalado precepto tipificador, no sólo constituye infracción la falta de presencia, sino también cuando se compruebe por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que no cumple adecuadamente su cometido, al apreciarse en su actuación incumplimientos preventivos, o falta de aplicación de las instrucciones dadas para la coordinación.

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[1] Ver Anuario de Estadísticas Sociales y Laborales del año 2007, publicado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

[2] El profesor JESÚS MERCADER URGUINA analiza la hipertrofia del ordenamiento y los efectos que produce. «Derecho del Trabajo, nuevas tecnologías y sociedad de la información». Lex Nova, Valladolid 2002, pags. 228 a 233.

[3] Art. 40.1 LPRL: «El incumplimiento por los empresarios de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales dará lugar a responsabilidades administrativas, así como, en su caso, a responsabilidades penales y a las civiles por los daños y perjuicios que pueden derivarse de dicho incumplimiento».

[4] Como aspecto complementario para garantizar el cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos en el art. 24.3 de la LPRL, señala la obligación del contratista de vigilar el cumplimiento de la normativa de riesgos laborales por parte de las empresas subcontratistas con las que haya contratado trabajos de la misma actividad, durante los trabajos desarrollados en el centro de trabajo de esa contratista, siendo responsable solidariamente de esos incumplimientos por determinación del art. 42.3 del TRISOS.

[5] Art.13.14 del TRLISOS.

[6] Disposición adicional primera de la Ley 36/2006, por la que se modifica el TRLISOS adicionado nuevos apartados a los preceptos sancionadores.

[7] Resultan aplicables los arts. 316, 317 y 318 del Código Penal como responsables de delitos contra la seguridad en el trabajo, así como los delitos o falta por homicidio imprudente o lesiones por imprudencia (arts. 142.1, 152 y 621.2 y 3).

[8] Las responsabilidades civiles pueden ser de naturaleza contractual (art. 1101 Código Civil), extracontractual (art.1902 CC) y la responsabilidad civil derivada de ilícito penal (art 116.1 CP).

[9] Sobre ese aspecto cabe señalar la situación que ha existido respecto a las obligaciones del promotor establecidas por el RD1627/97, disposición que aunque entró en vigor el 26 de diciembre del 1997, las responsabilidades que derivan de los incumplimientos de esas obligaciones no fueron tipificadas hasta la Ley 50/ 1998, de 30 de diciembre, exceptuados hasta este momento de responsabilidad administrativa.

[10] Las cuantías de las sanciones han sido actualizadas por el RD 306/2007, de 2 de marzo, estableciéndose las siguientes: infracciones leves: de 40 a 2.045 euros; infracciones graves: de 2.046 a 40.985 euros; infracciones muy graves: de 40.986 a 819.780 euros.

[11] Es admisible que el incumplimiento pueda ser a normas reglamentarias, admitidas por el Tribunal Constitucional (STC 83/1984) mediante el reconocimiento de la colaboración reglamentaria a través de la cual se pueden reflejar obligaciones cuyo incumplimiento será sancionable, cuando estos reglamentos supongan desarrollos de obligaciones legales con habilitación expresa, y que en la ley que dé cobertura a la norma reglamentaria queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica (STC 305/1993).

[12] En este sentido, ALEJANDRO NIETO señala que «la culpabilidad es exigible en las infracciones administrativas pero no en los mismos términos en el Derecho Penal, y a los juristas corresponde determinar cuáles son sus peculiaridades». Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos, Madrid 1994, pag. 347.

[13] A. NIETO. «Derecho Administrativo Sancionador». op. cit., pag. 360, «ante la evidente incapacidad de las personas jurídicas para ser culpables en sentido estricto, no debe deducirse su impunidad sino algo muy diferente: que no hay que exigirles tal culpabilidad».

[14] El art. 39.3 del TRLISOS, establece los criterios a tener en consideración para la graduación de las sanciones en el grado mínimo, medio y máximo, de forma que si no se aprecia en la conducta que ha mantenido el sujeto infractor presente ninguna de esas circunstancias, la sanción a imponer será la correspondiente al grado mínimo en su cuantía mínima.

[15] «En la medida en que la sanción de dicha infracción es una manifestación del ius pudiendi del Estado resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa» (STC 76/1990).

[16] CARRERO DOMÍNGUEZ C. «El régimen jurídico sancionador en prevención de riesgos laborales». La Ley. Las Rozas 2001, pag. 226

[17] En esta materia la existencia de normas técnicas acota aún más que se pueda presentar la falta de culpabilidad del sujeto obligado, señalando el Tribunal Supremo la obligación del cumplimiento de las normas que garantizan la seguridad industrial por remisiones a ellas en los reglamentos de seguridad (STS Con-Adm. 14-6-01). El cumplimento por las empresas de las exigencias que marcan las normas técnicas de normalización es presunción de cumplimiento a los requisitos de seguridad exigibles de cara a poder demostrar la conducta diligente que ha mantenido ante sus obligaciones de seguridad y salud, y el no cumplimiento de ellas jugaría los efectos contrarios por no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar el derecho a la seguridad de los trabajadores.

[18] Aunque la LOE determina que las titulaciones de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero e ingeniero técnico son habilitantes para el desempeño de las funciones de coordinación en las obras, la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, en el documento aprobado en el año 2002 sobre criterios para la aplicación de prevención de riesgos laborales en el sector de la construcción, se ha pronunciado por la conveniencia de al menos 200 horas de formación preventiva según un programa establecido.

[19] El Art. 24.1 LPRL señala: «Cuando en un mismo centro de trabajo desarrollen actividades trabajadores de dos o más empresas, éstas deberán cooperar en la aplicación de la normativa sobre prevención de riesgos laborales. A tal fin, establecerán los medios de coordinación que sean necesarios en cuanto a la protección y prevención de riesgos laborales y la información sobre los mismos a sus respectivos trabajadores, en los términos previstos en el apartado 1 del artículo 18 de esta Ley».

[20] La Guía Técnica para las obras de construcción elaborada por el INSHT establece una distinción entre los diferentes tipos de obras de construcción a los efectos de la aplicación del RD 1627/1997, siguiendo la línea marcada por los Criterios de aplicación aprobados por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, diferenciando entre las obras que han de tener proyecto de ejecución en función de la exigencia que marcan las respectivas leyes reguladoras, así como las obras sin proyecto, y dentro de éstas las que no es exigible un proyecto para su tramitación administrativa, las obras de emergencia y las de corta duración.

[21] El art. 2.1.c del RD1627/97 define al promotor: «cualquier persona física o jurídica por cuenta de la cual se realice una obra». Más detallado el art. 9 de la LOE, «cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que, individual o colectivamente, decide, impulsa, programa, financia, con recursos propios o ajenos, las obras de edificación para sí o para su posterior enajenación, entrega o cesión a terceros bajo cualquier título». En ambas no admite ninguna excepción en la figura del promotor, estando comprendida todas las personas cualquiera que sea su condición y naturaleza, tanto privada o pública, que bajo su encargo, iniciativa o deseo, se va a realizar una obra de construcción por ellos financiada, cualquiera que sea el objeto, finalidad o uso.

[22] Art. 3.4 del RD 1627/1997.

[23] El anexo II del RD 1627/1997 determina una relación no exhaustiva de los trabajos que implican riesgos especiales para la seguridad y la salud de los trabajadores: 1. Trabajos con riesgos especialmente graves de sepultamiento, hundimiento o caída de altura, por las particulares características de la actividad desarrollada, los procedimientos aplicados, o el entorno del puesto de trabajo. 2. Trabajos en los que la exposición a agentes químicos o biológicos suponga un riesgo de especial gravedad, o para los que la vigilancia específica de la salud de los trabajadores sea legalmente exigible. 3. Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes para los que la normativa específica obliga a la delimitación de zonas controladas o vigiladas. 4. Trabajos en la proximidad de líneas eléctricas de alta tensión. 5. Trabajos que expongan a riesgo de ahogamiento por inmersión. 6. Obras de excavación de túneles, pozos y otros trabajos que supongan movimientos de tierra subterráneos. 7. Trabajos realizados en inmersión con equipo subacuático. 8. Trabajos realizados en cajones de aire comprimido. 9. Trabajos que impliquen el uso de explosivos. 10. Trabajos que requieran montar o desmontar elementos prefabricados pesados.

[24] SÁNCHEZ DE LA ARENA, M.A. «Seguridad y salud en las obras de construcción». La Ley. Las Rozas 2001 pags. 250 y 251.

[25] El art. 7 del RD 171/2004, establece que el empresario titular deberá informar a los otros empresarios concurrentes sobre los riesgos propios del centro de trabajo que puedan afectar a las actividades por ellos desarrolladas, las medidas referidas a la prevención de tales riesgos y las medidas de emergencia que se deben aplicar. La información deberá ser suficiente y habrá de proporcionarse antes del inicio de las actividades y cuando se produzca un cambio en los riesgos propios del centro de trabajo que sea relevante a efectos preventivos. La información se facilitará por escrito cuando los riesgos propios del centro de trabajo sean calificados como graves o muy graves.

[26] Según el art. 8 del RD171/2004, recibida la información a que se refiere el artículo 4.2, el empresario titular del centro de trabajo, cuando sus trabajadores desarrollen actividades en él, dará al resto de empresarios concurrentes instrucciones para la prevención de los riesgos existentes en el centro de trabajo que puedan afectar a los trabajadores de las empresas concurrentes y sobre las medidas que deben aplicarse cuando se produzca una situación de emergencia. Las instrucciones deberán ser suficientes y adecuadas a los riesgos existentes en el centro de trabajo que puedan afectar a los trabajadores de las empresas concurrentes y a las medidas para prevenir tales riesgos. Las instrucciones habrán de proporcionarse antes del inicio de las actividades y cuando se produzca un cambio en los riesgos existentes en el centro de trabajo que puedan afectar a los trabajadores de las empresas concurrentes que sea relevante a efectos preventivos. Las instrucciones se facilitarán por escrito cuando los riesgos existentes en el centro de trabajo que puedan afectar a los trabajadores de las empresas concurrentes sean calificados como graves o muy graves.

[27] Según establece el art. 10 de la LOE, la persona que podrá ser designada por el promotor para la elaboración del proyecto deberá tener que estar en posesión de la titulación académica y profesional exigible en función de la naturaleza del proyecto, siendo titulaciones habilitantes las de: arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero, ingeniero técnico, según corresponda.

[28] En obras de edificación estarían dentro de la exigencia de proyecto, según el 2.2 de la LOE: a) construcciones nuevas en las que se produzcan de forma conjunta las siguientes situaciones: construcciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan de carácter residencial ni público de una sola planta; b) obras de ampliación, reforma o rehabilitación que no alteren la configuración arquitectónica de los edificios, de forma que no produzcan una variación esencial de la composición general exterior, volumetría, o el conjunto estructural, o cambiar los usos característicos del edificio; c) que no sean obras de intervención en edificaciones catalogadas y aquellas que no afecten a partes de elementos objetos de protección de histórico-artístico.

[29] Los requisitos que deberán disponer las personas para ser coordinadores están reflejados de la disposición adicional cuarta de la LOE, que ha establecido que son técnicos competentes para ser coordinadores de seguridad y salud, tanto durante la elaboración del proyecto como durante la ejecución de la obra, «los arquitectos, arquitectos técnicos, ingenieros o ingenieros técnicos, de acuerdo con sus competencias y especialidades», por ser «las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para desempeñar la función de coordinador de seguridad y salud en las obras de edificación durante la elaboración del proyecto y durante la ejecución de la obra».

[30] «Es la actividad que controla y ordena la ejecución de la edificación en sus aspectos técnicos, económicos y estéticos, coordinando las intervenciones de otros profesionales técnicos cuando concurran en la misma», señalando como funciones, «velar por la adecuación de la edificación en construcción al proyecto y, a tal efecto, harán las comprobaciones oportunas del mismo, e impartirán al constructor las instrucciones precisas, suministrando gráficos, planos y cuantos datos sean necesarios para interpretar y llevar a la práctica las especificaciones de aquel. En consecuencia, tendrán obligación de asistir a la obra cuantas veces fuese necesario, de acuerdo con la naturaleza y complejidad de la misma».

[31] El artículo 7.3 RD1627/1997 señala que el plan de seguridad y salud, en relación a los puestos de trabajo en la obra, es el instrumento básico de ordenación de las actividades de identificación y evaluación de los riesgos y planificación de la actividad preventiva.

[32] Criterios de aplicación aprobados por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, comentario en punto 4.3.2.

[33] Según el art. 32, bis de la LPRL, el recurso preventivo será una figura obligatoria: a) Cuando los riesgos puedan verse agravados o modificados en el desarrollo del proceso o la actividad, por la concurrencia de operaciones diversas que se desarrollan sucesiva o simultáneamente y que hagan preciso el control de la correcta aplicación de los métodos de trabajo. b) Cuando se realicen actividades o procesos que reglamentariamente sean considerados como peligrosos o con riesgos especiales. c) Cuando la necesidad de dicha presencia sea requerida por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, si las circunstancias del caso así lo exigieran debido a las condiciones de trabajo detectadas.

[34] Las formas de actuación del recurso preventivo en la construcción fueron posteriormente establecidas en el RD 604/2006, e incluidas como disposición adicional única del RD 1627/1997, señalando que: El plan de seguridad y salud determinará la forma de llevar a cabo la presencia de los recursos preventivos. Cuando, como resultado de la vigilancia se observe un deficiente cumplimiento de las actividades preventivas, las personas a las que se asigne la presencia deberán dar las instrucciones necesarias para el correcto e inmediato cumplimiento de las actividades preventivas y poner tales circunstancias en conocimiento del empresario para que éste adopte las medidas necesarias para corregir las deficiencias observadas, si éstas no hubieran sido aún subsanadas. Cuando, como resultado de la vigilancia, se observe ausencia, insuficiencia o falta de adecuación de las medidas preventivas, las personas a las que se asigne esta función deberán poner tales circunstancias en conocimiento del empresario, que procederá de manera inmediata a la adopción de las medidas necesarias para corregir las deficiencias y a la modificación del plan de seguridad y salud en los términos previstos en el artículo 7.4 del RD 1627/1997.

[35] El art. 35 del RD 39/1997 establece como funciones atribuidas al nivel básico de formación preventiva: promover comportamientos seguros y la correcta utilización de los equipos de trabajo y protección, y fomentar el interés y cooperación de los trabajadores en la acción preventiva. Promover, en particular, las actuaciones preventivas básicas, tales como el orden, la limpieza, la señalización y el mantenimiento general, y efectuar su seguimiento y control. Realizar evaluaciones elementales de riesgos y, en su caso, establecer medidas preventivas del mismo carácter compatibles con su grado de formación. Colaborar en la evaluación y el control de los riesgos generales y específicos de la empresa, efectuando visitas al efecto, atención a quejas y sugerencias, registro de datos, y cuantas funciones análogas sean necesarias. Actuar en caso de emergencia y primeros auxilios gestionando las primeras intervenciones al efecto. Cooperar con los servicios de prevención. En dicho precepto no se señala las que correspondan al trabajador «asignado».