Responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el IVMDH: ¿cabe exigir responsabilidad al legislador foral?

AutorAntonio Vázquez del Rey Villanueva
Páginas217-225

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I Antecedentes

La STJUE de 24 de febrero de 2014, asunto Transportes Jordi Besora, C-82/12, publicada en el Boletín Oficial de la Unión Europea el 14 de abril de 2014, declaró

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la incompatibilidad del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (IVMDH) con el Derecho de la Unión Europea.

El IVMDH fue creado por el artículo 9 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, entrando en vigor el 1 de enero de 2002. Era un tributo de naturaleza indirecta que gravaba en fase única las ventas minoristas de los hidrocarburos comprendidos en su ámbito objetivo. La recaudación estaba íntegramente cedida a las CCAA, como forma de financiar los gastos de naturaleza sanitaria y la realización de actuaciones medioambientales, de competencia autonómica. Fue derogado por la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2012, con efectos a partir del 1 de enero de 2013 y posteriormente la STJUE de 24 de febrero de 2014, Transportes Jordi Besora, asunto C-82/12, publicada el 14 de abril de 2014, declaró la incompatibilidad del impuesto con el Derecho de la Unión Europea, más concretamente, con el artículo 3.2 de la Directiva 92/12/CEE, del Consejo, de 25 de febrero de 1992.

Evidentemente, la virtualidad de la sentencia no se proyecta sobre situaciones generadas con posterioridad a su publicación, puesto que el impuesto ya había sido derogado, pero sí con carácter retroactivo, abriendo la posibilidad de recuperar las cantidades previamente desembolsadas por los consumidores. Desde esta perspectiva no solo se abre la posibilidad de solicitar devolución de ingresos indebidos, sino también la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados por el legislador, de particular interés en aquellos casos en los que media firmeza, cosa juzgada o prescripción.

El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial el Estado legislador por vulneración del Derecho de la Unión Europea ha sido objeto de un largo y tortuoso camino en el que han tenido una participación destacada el Tribunal Supremo y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sin extendernos demasiado, en el ámbito de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia, a partir de la STJUE de 19 de noviembre de 1991, Francovich y Bonifaci, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, estableció el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario y posteriormente, la STJUE de 5 de marzo de 1996, Brasserie du Pêcheur y Factortame, asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93, vendría a airmar expresamente la aplicación del referido principio cuando el incumplimiento es atribuido al legislador nacional. Dentro del ámbito interno, la STS de 29 de febrero de 2000 (RJ 2000\2730) reconoció la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en los casos de leyes declaradas inconstitucionales. A raíz de la STJUE de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos, asunto C-118/08, el Tribunal Supremo consideró que, en virtud del principio de equivalencia, su doctrina sobre responsabilidad patrimonial del Estado legislador en supuestos de inconstitucionalidad resultaba extensible a las vulneraciones del Derecho de la Unión Europea [cfr. SSTS de 23 de diciembre de 2010 (RJ 2010\8402) y 11 de junio de 2013 (RJ 2013\4885)].

El reconocimiento de la procedencia de la indemnización está supeditado a una serie de requisitos que ya aparecían apuntados en la STJUE de 19 de noviembre

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de 1991, Francovich y Bonifaci. Dichos requisitos dependen, ante todo, de la naturaleza de la violación del Derecho comunitario que origina el perjuicio y, en este sentido, cuando el Estado incumple sus obligaciones de adoptar todas las medidas necesarias para conseguir el resulta prescrito por una Directiva, la plena eicacia de la misma impone un derecho de indemnización siempre y cuando concurran tres requisitos: el resultado prescrito por la Directiva implique la atribución de derechos a favor de los particulares, el contenido de estos derechos puede ser identificado basándose en las disposiciones de la directiva y la existencia de una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas. Posteriormente la STJUE de 5 de marzo de 1996, Brasserie du Pêcheur y Factortame, vino a precisar que los particulares tienen derecho a una indemnización cuando “la norma de Derecho comunitario violada tenga por objeto conferirles derechos, la violación esté suicientemente caracterizada y exista una relación de causalidad directa entre esta violación y el perjuicio sufrido por los particulares”. De los tres requisitos, el que más dificultades de concreción plantea es el segundo. La razón estriba en que el TJUE distingue entre aquellos casos en los que el Estado miembro goza de un margen de apreciación más o menos amplio y aquellos otros en que se le impone una obligación para cuyo cumplimiento no goza de ninguna discrecionalidad.

Pues bien, a raíz de la STJUE de 24 de febrero de 2014, asunto Transportes Jordi Besora, el Tribunal Supremo consideró, a través de sus SSTS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 4ª) núm. 350/2016, de 18 de febrero (RJ 2016\1172) y núm. 351/2016, de 18 de febrero (RJ 2016\679) y 24 de febrero de 2016 (RJ 2016\2181), que en el caso del IVMDH se había producido una violación suicientemente caracterizada del artículo 3.2 de la Directiva 92/12 y que existía una relación de causalidad entre la infracción del derecho comunitario y el daño, con lo que, en deinitiva, concurrían los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por vulneración del Derecho de la Unión Europea.

Dentro de las coordenadas referidas surge la cuestión relativa al sujeto ante el que cabe interponer la acción de responsabilidad patrimonial, si debe ser ante todos los poderes públicos que han participado en la regulación del impuesto o si, por el...

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