Responsabilidad patrimonial de la Administración en el ámbito sanitario
| Autor | Jesús Bobo Ruiz |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada |
| Páginas | 599-626 |
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No cabe imaginar en nuestro entorno social la prestación sanitaria sin la intervención de los poderes públicos, haciéndose pues, imprescindiblePage 600 en una obra de estas características, detenerse en las especialidades sustantivas, procedimentales y procesales derivadas de esta suerte de interpositio de lo público. Pese a su interés, incluso práctico, excede del propósito de este capítulo el detenernos en la fundamentación de la responsabilidad de las administraciones públicas, o quizás con mayor precisión como hace Muñoz Machado, siguiendo a Eisenmann, en el fundamento como principio o máxima y en la función, como medio, de la responsabilidad de la Administración. En este marco el ordenamiento jurídico español, nos dice, tiene el sentido de una responsabilidad-aseguramiento1. Martín Rebollo, afirma: “La responsabilidad es, pues, garantía (repara primariamente un perjuicio), peroPage 601 también elemento de control (ayuda a evitar daños futuros). Puede ser un seguro (de cobertura de ciertos riesgos relevantes) y, a veces también, el precio de unas políticas y de unas actuaciones administrativas (en términos expropiatorios o cuasiexpropiatorios)”2.
Esta participación pública implica un arrastre hacia el Derecho Administrativo que trae, entre otras incomodidades, la presencia de una auténtica “constelación” de órganos y personas jurídico-públicas dotadas de su peculiar régimen jurídico3. Pese a ello, en cierta medida es posible reordenar de manera sistemática los problemas comunes que aquí interesan sin descender al abismo que suponen los diecisiete regímenes autonómicos, y ello por la virtud santificadora del artículo 149.1.18º de la Constitución que fija como competencia exclusiva del Estado “el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas”, al igual que“las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” y afortunadamente, “el procedimiento administrativo común.”
En este contexto, además del encuadre constitucional, el principal marco normativo lo delimitan la Ley 30/1992, de 26 de noviembre Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo común (LRJPAC), muy particularmente su redacción 4/1999, de 13 de enero, artículos 139 a 146 y su D.Ad. 12 y el Real Decreto 429/1993, de 26 de Marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, que la desarrolla en este punto. Además en materia organizativa, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS) y las correspondientes leyes autonómicas, así como la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la Autonomía del paciente y de Derechos y obligaciones en materia de Información y documentación clínica.
Junto a ello configura nuestro peculiar régimen jurídico la Ley Orgánica 6/1985, de1 del Poder Judicial (LOPJ), con la reforma LO 19/2003, de 23 de diciembre, principalmente el artículo 9, y la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), y las distintas leyes relativas a los consejos consultivos autonómicos.
En este marco, primeramente abordaremos muy sintéticamente las particularidades de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, para afrontar tras ello la delimitación de los sujetos intervinientes, en la medida en que la prestación sanitaria pública se desarrolla en ocasiones mediante la intervención de actores que no son siempre públicos, lo que dificulta discernir el régimen aplicable, tanto procedimental y procesal como incluso,Page 602 sustantivo y de imputación4. Seguidamente se destacarán las reglas sustantivas más relevantes en materia sanitaria para sintetizar posteriormente el procedimiento administrativo.
No es la naturaleza pública o privada del régimen jurídico aplicable una cuestión intranscendente, pues la característica esencial de la responsabilidad de los poderes públicos es el ser objetiva frente al modelo civil (1902 Cc), el procedimiento es distinto y el orden jurisdiccional otro. En efecto, el artículo 106.2 CE determina que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos” frente al viejo Código que proclama que quien “por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado”5. De esta suerte los conceptos servicio público, poderes públicos y fuerza mayor devienen en llave para la correcta comprensión del sistema de responsabilidad jurídico pública.
En términos generales los requisitos para afirmar la responsabilidad patrimonial extracontractual de las Administraciones públicas son (arts.139 y 141 LRJAP y PAC)6:
— Lesión caracterizada por suponer un daño antijurídico, efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
— Relación causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y la lesión.
— No concurrencia de fuerza mayor.
— No concurrencia de circunstancias imprevisibles o inevitables según el estado de la ciencia y técnica.
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Se configura así una responsabilidad directa de la Administración, y con las precisiones que luego se harán, objetiva.
Se trata pues de un régimen, al menos formalmente, distinto del civil, y que se aparta también del procedimiento común en el ámbito del Derecho administrativo, aunque fijado también por la LRJPAC (Ley 30/1992, de 26 de noviembre sobre Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento administrativo común). Procedimentalmente es precisa una previa reclamación en vía administrativa que regula el Real Decreto 429/1993, de 26 de Marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, interviniendo el Consejo de Estado o los respectivos consejos consultivos de las Comunidades autónomas. E incluso documentalmente es singular en el procedimiento administrativo, como destaca Mesaguer por un particularísimo documento como es la historia clínica7.
La participación de los poderes públicos en la prestación sanitaria puede producirse con diverso grado de intensidad, y con distinta posición jurídica siendo la propia Administración quien preste el servicio, o quien sin hacerlo genere posiciones muy diversas, distintas incluso atendiendo al destinatario del servicio: los ciudadanos en general o los funcionarios o personal a su servicio. Desde esta perspectiva atendemos primero a la participación de las mutualidades de funcionarios, para detenernos tras ello en las compañías de seguros y por último a la prestación del servicio por la propia Administración o por medio de una persona que realice la prestación por cuenta de aquella.
La delimitación orgánica viene fijada por el artículo 50 de la LGS:
“1. En cada Comunidad Autónoma se constituirá un Servicio de Salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias, que estará gestionado, como se establece en los artículosPage 604 siguientes, bajo la responsabilidad de la correspondiente Comunidad Autónoma.
2. No obstante el carácter integrado del Servicio, cada Administración Territorial podrá mantener la titularidad de los centros y establecimientos dependientes de la misma, a la entrada en vigor de la presente Ley, aunque, en todo caso, con adscripción funcional al Servicio de Salud de cada Comunidad Autónoma”.
Con una clara finalidad amplificadora a efectos de responsabilidad, la D.Ad. 12ª de la LRJPAC, en su redacción de Ley 4/1999, dice que:
“La responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso”.
Sin embargo, los regímenes aplicables son diversos y requieren detenernos en ellos.
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