La responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas

AutorJaime Santos Briz
Cargo del AutorDoctor en Derecho. Magistrado de la Sala Primera del Tribunal Supremo
§ 1 La responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas
I Fuentes legales

La normativa vigente en esta materia habla en plural de «Administraciones Públicas», frente a la anterior que se refería preferentemente a la responsabilidad civil de la Administración del Estado. En un caso y otro estas entidades, dada su naturaleza de personas jurídicas no individuales han de actuar siempre a través de sus órganos representativos o de sus dependientes y auxiliares. En una primera época, al igual que para los particulares, la Administración respondía únicamente cuando en las personas físicas, a través de las que actuaba, intervenía culpa o negligencia. Es el sistema que seguía el texto originario del art. 1903 del Código Civil, con la restricción de que el Estado sólo respondía, según su pár. 5.º, cuando obraba por mediación de un agente especial, pero no cuando el daño hubiese sido causado en el desempeño del cargo, y así con anterioridad al régimen vigente la jurisprudencia del Tribunal Supremo declaró reiteradamente que el Estado no era responsable de los daños que resulten a los particulares a consecuencia de los actos ejecutados por los empleados en el desempeño de las funciones propias de su cargo, pues -se decía- no cabe suponer culpa o negligencia por parte de aquél en la organización de los servicios públicos o en la designación de sus agentes (sentencias del siglo XIX y principios del XX).

En nuestros días se consideró que el anterior pár. 5.º del artículo 1903 era una norma anacrónica (sentencia de 29 septiembre 1988 y otras), ante la ya vigente legislación que permite exigir responsabilidad al Estado y corporaciones o entidades públicas por toda lesión que sufran los particulares en sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Principio que se desarrolla en las leyes de expropiación forzosa de 16 diciembre 1954 (art. 121), en la Ley reguladora de las Bases de Administración Local, de 2 abril 1985 (art. 54), y en la Constitución de 1978 (arts. 9.3 y 105.2), aparte de las de régimen jurídico de la Administración del Estado de 1957, la vigente de 26 noviembre 1992, las que la han modificado hasta la Ley 4/1999, y las reguladoras de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 y la vigente en esta materia 26/1998, de 13 julio, a las cuales me referiré más ampliamente después.

Anterior a esa normativa, la Ley 1/1991, de 7 enero, ha suprimido el citado pár. 5.º del art. 1903 del Código Civil.

En la evolución de la legislación en cuanto a la responsabilidad civil de la Administración, es de destacar el art. 106 de la Constitución, a cuyo tenor:

1. Los Tribunales controlan la actividad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

2. Los particulares, en los términos establecidos en la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos

.

Prescindiendo del control que ejercen los Tribunales a tenor del citado ap. 1, se observa que el sistema seguido para resarcimiento a los particulares en el ap. 2 se distancia del criterio subjetivo y sigue el principio de responsabilidad objetiva, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, sin distinciones, y, por tanto, lo mismo en caso de ejercicio normal del respectivo servicio, como si se trata de ejercicio anormal del mismo.

La base respecto de la norma rectora de la actuación administrativa se describe en el art. 103 de la Constitución, según el cual: «1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Los Órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley».

Para el régimen local, la Ley de 16 diciembre 1950 (art. 415) y la vigente de Bases de Régimen Local de 2 abril 1985, sancionan la responsabilidad directa de las Entidades Locales por los daños y perjuicios causados a los particulares como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos que dispone la legislación general sobre responsabilidad administrativa (art. 54).

Consolidación del sistema con anterioridad a la Ley citada de 1985 supuso la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 julio 1957, que en su art. 40 estableció la responsabilidad de la Administración por las lesiones que causen daños efectivos, evaluables económicamente e individualizados a una persona o grupo de personas, producidos cuando la Administración actúa como tal, es decir, a consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa.

Se deduce ya de lo expuesto que la responsabilidad de las Administraciones Públicas exige como requisitos que conforman la vigente normativa: un daño o perjuicio, evaluado económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; que el daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal, y ausencia de fuerza mayor.

El Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, de 28 noviembre 1986, establece en su art. 224. 1. Que «cuando la entidad local explote una industria o empresa como persona jurídica de Derecho privado, le serán aplicables las disposiciones del Código Civil sobre responsabilidad por daños y perjuicios. 2. En tales casos asumirá respecto de los pactos ejecutados por los empleados en dicha explotación la calidad de dueño y patrono de la empresa a efectos de la responsabilidad que pudiera contraer por hechos ilícitos de esos agentes constitutivos de daños a las personas, a los bienes o a los derechos de terceros. 3. Los perjudicados habrán de interponer la reclamación a que se refiere el art. 212 de este Reglamento con carácter previo a la formulación de la correspondiente demanda judicial. 4. Contra el acuerdo o resolución que recaiga procederá la acción correspondiente ante los Tribunales en juicio ordinario».

El precepto transcrito habrá de cumplirse, dados sus amplios términos, en los supuestos de reclamación de responsabilidad civil derivada de actos ilícitos contra entidades locales, sin que sea preciso que concurra el requisito de actuación culposa o negligente.

El régimen jurídico que se deduce de lo anteriormente expuesto ha sido en parte modificado por la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y su Reglamento en materia de responsabilidad patrimonial, de 26 marzo 1993. También se han publicado normas que modifican en algún punto ese régimen jurídico, como haré notar. Así la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, que reformó el art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio 1985; la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y la Ley 4/1999 que modificó los arts. 145 y 146 de la Ley 30/1992, en la forma que después expondré. Además, hay que tener en cuenta la múltiple y compleja realidad que suponen las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades Locales, derivada de lo dispuesto en la Constitución (art. 149. 1. 18.ª).

En cuanto ahora interesa, me limito a las disposiciones de la Ley de 1992 y Reglamento de 1993 y las que las han modificado, sin perjuicio de dedicar un apartado al ejercicio de la función jurisdiccional y a la competencia para resolver los litigios sobre reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración o sus Autoridades y funcionarios.

II Alcance de esta responsabilidad en la vigente legislación

La responsabilidad patrimonial de que se trata abarca, de acuerdo con los precedentes inmediatos, todas las lesiones que los particulares sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, de acuerdo con los valores predominantes en el mercado, estableciendo además la posibilidad de que hasta un determinado límite pueda hacerse efectiva en el plazo de treinta días, siempre que la valoración del daño y la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento normal o anormal del servicio público sean inequívocos.

En lo que afecta al objeto de este estudio, la Ley 30/1992 deroga los puntos 3 y 5 del art. 22 de la Ley de 26 julio 1957 y los arts. 29, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42 y 43 de la misma. En sustitución de los arts. 40 y 41, sobre principios que rigen la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, el artículo 139 de la Ley 30/1992 dispone: «1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las...

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