La responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas
| Autor | Francisco Javier de Ahumada Ramos |
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RECONOCIMIENTO Y SIGNIFICADO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
La afirmación de un principio general de responsabilidad de la Administración por los daños causados en el patrimonio de los particulares por su total actividad no se produce entre nosotros hasta la aparición de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF), de 16 de diciembre de 1954. Con anterioridad, la responsabilidad del Estado únicamente se admitía para los supuestos de daños causados en actuaciones sometidas al Derecho privado (aplicándose las reglas del Código Civil -artículos 1902 y 1.903, apartado 5.º-, conforme a las cuales sólo se podía exigir responsabilidad si el daño se había causado interviniendo culpa o negligencia por parte del personal dependiente de la Administración) o en los casos previstos en leyes especiales con referencia a determinados daños. En los demás casos, o no se reconocía la responsabilidad del Estado o si se declaraba alguna responsabilidad era solamente la responsabilidad del funcionario a quien fuera imputable la actuación material de la que derivase el daño.
La Ley de Expropiación Forzosa cambió radicalmente el panorama anterior, pues no sólo generalizó el principio de responsabilidad patrimonial, de modo que fuera aplicable a todos los actos realizados por la Administración (también, por tanto, a las actuaciones reguladas por el Derecho Administrativo), sino que, respecto de estas últimas, vino a establecer un régimen de responsabilidad objetiva que, en el panorama internacional, se ha mostrado como uno de los más beneficiosos para los ciudadanos.
La fórmula empleada por el artículo 121.1 LEF dispuso lo siguiente:
Dará también lugar a indemnización... toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda pedir de sus funcionarios con tal motivo
.
Siendo muy favorable para los ciudadanos, el régimen de responsabilidad previsto en la LEF tenía, sin embargo, un defecto, y era que únicamente admitía la responsabilidad con referencia a los daños patrimoniales, dejando sin posibilidad de resarcimiento los daños morales.
Este defecto fue subsanado poco tiempo después, con la aprobación de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE), de 26 de julio de 1957. Esta Ley continuó distinguiendo entre los dos regímenes de responsabilidad, según que la Administración actuase sometida al Derecho administrativo o al Derecho privado, pero amplió la cobertura también a los daños morales . Así lo puso de relieve tanto la generalidad de la doctrina como la jurisprudencia.
El artículo 40, fijó la siguiente fórmula:
Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa
; completada por el artículo 41:
Cuando el Estado actúe en relaciones de derecho privado, responderá directamente de los daños y perjuicios causados por sus autoridades, funcionarios o agentes, considerándose la actuación de los mismos como actos propios de la Administración. La responsabilidad, en este caso, habrá de exigirse ante los Tribunales ordinarios
.
En la actualidad, el principio general de responsabilidad patrimonial de la Administración ha sido elevado a rango constitucional por los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución de 1978, y encuentra su regulación básica en la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), con las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
Conforme dispone el artículo 149.1.18 CE al Estado le corresponde fijar el "sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas", por lo que el régimen previsto en la LRJ-PAC es aplicable tanto a la Administración General del Estado, a la Administración de las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales como a las Entidades que integran la Administración institucional dependiente o vinculada a las anteriores.
El artículo 9.3 de la Constitución declara que « La Constitución garantiza... la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos » .
Por su parte, el artículo 106.2 CE especifica dicho principio por lo que se refiere a las Administraciones públicas, estableciendo que
Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados...
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