Responsabilidad patrimonial de la administración

Autor:Pedro Rodríguez López
Cargo del Autor:Doctor en Derecho
Páginas:467-568
RESUMEN

1. Planteamiento de la cuestión - 1.1. Administración y responsabilidad - 1.2. Evolución histórica - 1.2.1. Los precedentes - 1.2.2. El código civil - 1.2.3. Ii república - 1.2.4. Los precedentes inmediatos - 1.2.5. La constitución. La ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común - 2. Características del sistema - 3. Presupuestos o... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Planteamiento de la cuestión

La Administración de un Estado Social y Democrático de Derecho como el nuestro participa, de forma reiterada en todos los fenómenos de la vida social. Es la Administración, tal como hemos visto, la competente para asumir la atención de los niños desamparados, y la que debe ejecutar las medidas impuestas por el Juez; asimismo es, en muchas ocasiones, la titular de los Centros docentes donde los menores cursan sus estudios. Por ellos resulta imprescindible analizar esta vertiente.

La generalización en la consideración del principio de socialización del riesgo ha exigido una inevitable superación del modelo subjetivista basado en la culpa establecido en el Derecho Civil, incorporando otras fórmulas jurídicas como el aseguramiento obligatorio469. Ese camino es acogido por el legislador para establecer una responsabilidad objetiva de la Administración por su actuación dentro del marco que le es propio.

Tal vez la razón de este establecimiento de responsabilidad la podemos encontrar en que la Administración asume una posición constitucional y jurídica distinta a los particulares, dada la naturaleza de sus funciones, al actuar en ejecución de mandatos imperativos que le dirige el legislador470.

Además, es importante tener presente que en un Estado Social de Derecho no es admisible que las Administraciones Públicas recurran automáticamente a la jurisdicción a la hora de indemnizar a las víctimas, abusando Page 468de su posición y demorando injustificadamente las indemnizaciones debidas471.

1.1. Administración y responsabilidad

Es claro que la Administración, como cualquier otro ente físico o jurídico, en su incidencia en la realidad, genera unos efectos, a veces queridos, a veces no queridos, que conllevan, en algunas ocasiones, una lesión en los derechos o en la propia integridad del administrado.

GARCÍA DE ENTERRÍA472ha señalado que durante mucho tiempo, los administrativistas se han esforzado en encontrar un fundamento válido para justificar la consecuencia de la responsabilidad de la Administración. Esta afanosa búsqueda estaba determinada, en buena parte, por dos deficiencias de origen: una fundamental, el carácter puramente empírico con que se presentaba en el Derecho común la teoría de la responsabilidad civil; otra, la juventud misma del Derecho público y la imperfección de muchos de sus primeros mecanismos técnicos. El resultado fue una proliferación de teorías sobre la responsabilidad administrativa. Este planteamiento del problema puede considerarse hoy como definitivamente superado. El citado autor considera que en nuestros días se ha llegado a la tesis común según la cual la razón que justifica una responsabilidad de la Administración no es distinta de la que justifica la posibilidad de aplicar la misma institución a las personas privadas473.

Como sabemos, la estructura básica del Derecho Administrativo descansa sobre dos principios capitales (la teoría del contencioso-administrativo contra las decisiones de la Administración y la de la responsabilidad patrimonial de ésta por los daños que en su actividad puedan resultar para los particulares), principios que constituyen la contrapartida necesaria de los privilegios del poder público474.

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Es claro que las Administraciones públicas, al actuar en la realización de los fines que tienen encomendados, pueden producir, al lado de los efectos propios de la potestad que ejerzan, otros que, por no derivarse directamente de ella, pueden calificarse de efectos anormales. El supuesto típico de eficacia anormal respecto de la Administración pública lo constituye la responsabilidad patrimonial475, siendo la responsabilidad la posición del sujeto a cargo del cual la Ley pone la consecuencia de un hecho lesivo de un interés protegido476.

La evolución477de la responsabilidad de la Administración parte de la posición de irresponsabilidad de ésta. «Lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin compens ación»478frase que LAFERRIERE pronunció a finales del siglo XIX, y que ha sido utilizada en numerosas ocasiones como clara expresión de la vieja, pero muy arraigada doctrina del ius eminens. Soberanía y responsabilidad fueron considerados términos contrapuestos. La vieja formulación anglosajona «the king can do not wrong» ha tenido plena vigencia hasta princi pios del siglo XX479.

En España, el Consejo de Estado partía de un argumento rotundo, el Estado, como sucesor de la Corona, no podía ser demandado ante sus propios Tribunales, y, asimismo, el Estado, como sucesor de la citada Corona, no podía dañar a nadie480.

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La aplicación al Estado de la teoría de la responsabilidad tropezó, como vemos, en sus inicios, con obstáculos que parecían insalvables y, para llegar a la situación actual, ha sido necesario superar viejos dogmas481.

Son bien conocidas las fases de evolución de la garantía patrimonial de los particulares frente a los daños extracontractuales causados por el poder público, que serán analizadas con detenimiento en el siguiente punto y que, a grandes trazos, van desde una primera etapa de absoluta irresponsabilidad administrativa, pasando por una segunda fase de imputación exclusiva de daños a los agentes públicos culpables, para admitirse en un tercer momento un principio general de responsabilidad de la Administración, limitado, sin embargo, a los daños causados por acciones ilegales y culpables de sus autoridades y funcionarios. La cuarta y última etapa se caracterizaría por la extensión del mencionado principio general de resarcimiento, tanto a los llamados daños anónimos, como a los provocados por actuaciones administrativas lícitas o no culpables482.

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1.2. Evolución histórica

De enorme interés resulta la evolución histórica de la responsabilidad de la Administración, pues dicha evolución nos permitirá identificar los puntos fundamentales de la responsabilidad patrimonial de la Administración en la actualidad dado que estos puntos no son sino consecuencia de la evolución misma de la responsabilidad de la Administración.

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1.2.1. Los precedentes

Existen, a lo largo del siglo XIX, textos concretos, incluso tempranos, que reconocen la responsabilidad del Estado por los daños producidos a los ciudadanos. La Ley de 9 de abril de 1842 declara, en efecto, la obligación de la nación de «indemnizar los daños materiales causados así en el ataque, como en la defensa de las plazas, pueblos, edificios, etc.», en el curso de la primera guerra carlista483.

La primera Ley General de Expropiación Forzosa fue la fechada en 17 de julio de 1836484. Vigente el Estatuto Real de 1834485, esta Ley fue una de las que pretendieron dar curso a la garantía de los derechos individuales que faltaba, intencionadamente, por la raíz conservadora y realista del Estatuto, en el texto constitucional486.

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Como consecuencia del origen marcadamente privado de la responsabilidad, tradicionalmente se distinguió entre los supuestos de indemnización que tienen su origen en actividad lícita de aquellos otros que derivan de actos ilícitos, reservándose la noción de responsabilidad para estos últimos487. La responsabilidad se limitaba a los supuestos en que la obligación de indemnizar nacía como consecuencia del daño producido a causa de actos ilícitos, esto es, sólo se refería a los supuestos en que el daño ha sido producido por la ejecución de actos ilegales o porque el servicio público ha funcionado de modo irregular o anormal, esto es, por impericia, error, negligencia o dolo de las autoridades, funcionarios o agentes488.

Por todo lo señalado, nuestro ordenamiento llegó a ser una flagrante excepción en el Derecho comparado, dentro del cual se extendió uniformemente el principio de responsabilidad de la Administración desde finales del siglo XIX hasta llegar a hacer del mismo una de las piezas maestras de la construcción positiva del Estado de Derecho489.

1.2.2. El Código Civil

El CC490, en su artículo 1.902, consagraba el principio general de que toda persona responde de los daños que «por acción u omisión cause a otro interviniendo culpa o negligencia», y el artículo siguiente sentaba que esta responsabilidad «es exigible, no sólo por los actos u omi siones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe res ponder», refiriéndose el último párrafo al Estado, al establecer su responsabilidad «cuando obra por media ción de un agente especial, pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practica da, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior».

Si no procediere este requisito, los jueces ampararán y, en su caso, reintegrarán en la posesión al expropiado». Es en desarrollo de este precepto constitucional como se dicta la Ley de Expropiación forzosa de 10 de enero de 1879 («la expropiación forzosa por...

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