Responsabilidad patrimonial de la administración

Autor:Pedro Rodríguez López
Cargo del Autor:Doctor en Derecho. Jefe del Área Jurídica del Organismo Autónomo comisionado para el Mercado de Tabaco.
RESUMEN

1. Responsabilidad civil derivada de ilícito penal. 1.1. Planteamiento general. 1.2. Responsabilidad por hechos propios. 1.3. Responsabilidad por hecho de terceros en el código penal. 1.4. Del cumplimiento de la responsabilidad civil derivada de ilícito penal. 2. Responsabilidad civil derivada de ilícito civil. Responsabilidad civil por hecho propio. 2.1. Acción u omisión. La antijuridicidad de... (ver resumen completo)

 
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  1. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN

    La Administración, en su actuar, puede generar daños que debe asumir. Esto ocurre también cuando actúa respecto de su propio patrimonio o cuando incide en el patrimonio de otra Administración. Por eso resulta esencial analizar el tema de la responsabilidad patrimonial de la Administración para cerrar nuestro sistema.

    Pensemos, por ejemplo, en supuestos de inmovilización de mercancía (tabaco), que produce un daño al titular del mismo, sobre todo si dicha mercancía acaba estropeándose. Es, por ello, necesario entrar a analizar la responsabilidad de la Administración. Ahora bien, también se ha pretendido establecer la responsabilidad de la Administración como consecuencia de muertes donde uno de los factores desencadenantes es el tabaquismo; a ello dedicaremos también unos momentos.

    En este sentido, desde que se constituyó en España la primera fábrica de tabacos en 1620 en Sevilla y hasta 1998, la explotación y comercialización del tabaco ha sido gestionada directamente por la Administración pública. En 1636, las Cortes Españolas establecieron el monopolio de la producción y venta del tabaco en los Reinos de Castilla y León. El 30 de junio de 1887 se creó la Compañía Arrendataria de Tabacos (CAT) como sociedad anónima de crédito para la gestión de las rentas de Tabacos y Timbre, compañía estatal que explotó las rentas del tabaco hasta que en 1945 se creó Tabacalera (Ley de bases de 18 de marzo de 1944 la calificó como un servicio público patrimonializado, cuya explotación se realizará por la empresa adjudicataria del concurso con la colaboración e intervención del Estado con subordinación al interés público) atribuyéndosele la administración y explotación del monopolio, renovado en 1970 por otro período de veinte años, por la Ley de 30 de marzo de 1971, realizándose la venta al público mediante expendedurías ("estancos") controladas por un Patronato dependiente del Ministerio de Hacienda, quién determinaba los precios y cobraba la denominada "renta de tabacos", absorbida luego por el IVA1480.

    La responsabilidad de la Administración proclamada en la CE se proyecta en un doble sentido: como mandato a los poderes públicos en el Estado de Derecho y como institución garante de la reparación de los daños que los particulares puedan sufrir como consecuencia de los servicios públicos. En el art. 9.3 de la CE se garantiza la responsabilidad de los poderes públicos; y en el art. 106.2 se garantiza la institución de la responsabilidad patrimonial, de acuerdo con los términos que establezca una ley ordinaria. Del art. 9.3 de la CE surge el mandato a los poderes públicos para que éstos actúen como corresponde en un Estado de Derecho y compensen las fisuras que su actuación pudiese originar. El Estado previsor ha de ser capaz de avanzarse y de prever las consecuencias de la evolución de la sociedad y de sus riesgos1481.

    La generalización en la consideración del principio de socialización del riesgo ha exigido una inevitable superación del modelo subjetivista basado en la culpa establecido en el Derecho Civil, incorporando otras fórmulas jurídicas como el aseguramiento obligatorio1482. Ese camino es acogido por el legislador para establecer una responsabilidad objetiva de la Administración por su actuación dentro del marco que le es propio.

    Tal vez la razón de este establecimiento de responsabilidad la podemos encontrar en que la Administración asume una posición constitucional y jurídica distinta a los particulares, dada la naturaleza de sus funciones, al actuar en ejecución de mandatos imperativos que le dirige el legislador1483.

    Además, es importante tener presente que en un Estado Social de Derecho no es admisible que las Administraciones Públicas recurran automáticamente a la jurisdicción a la hora de indemnizar a las víctimas, abusando de su posición y demorando injustificadamente las indemnizaciones debidas1484.

    1.1. Administración y responsabilidad

    Es claro que la Administración, como cualquier otro ente físico o jurídico, en su incidencia en la realidad, genera unos efectos, a veces queridos, a veces no queridos, que conllevan, en algunas ocasiones, una lesión en los derechos o en la propia integridad del administrado1485.

    GARCÍA DE ENTERRÍA1486 ha señalado que durante mucho tiempo, los administrativistas se han esforzado en encontrar un fundamento válido para justificar la consecuencia de la responsabilidad de la Administración. Esta afanosa búsqueda estaba determinada, en buena parte, por dos deficiencias de origen: una fundamental, el carácter puramente empírico con que se presentaba en el Derecho común la teoría de la responsabilidad civil; otra, la juventud misma del Derecho público y la imperfección de muchos de sus primeros mecanismos técnicos. El resultado fue una proliferación de teorías sobre la responsabilidad administrativa. Este planteamiento del problema puede considerarse hoy como definitivamente superado. El citado autor considera que en nuestros días se ha llegado a la tesis común según la cual la razón que justifica una responsabilidad de la Administración no es distinta de la que justifica la posibilidad de aplicar la misma institución a las personas privadas1487.

    Como sabemos, la estructura básica del Derecho Administrativo descansa sobre dos principios capitales (la teoría del contencioso-administrativo contra las decisiones de la Administración y la de la responsabilidad patrimonial de ésta por los daños que en su actividad puedan resultar para los particulares), principios que constituyen la contrapartida necesaria de los privilegios del poder público1488.

    Las Administraciones públicas, al actuar en la realización de los fines que tienen encomendados, pueden producir, al lado de los efectos propios de la potestad que ejerzan, otros que, por no derivarse directamente de ella, pueden calificarse de efectos anormales. El supuesto típico de eficacia anormal respecto de la Administración pública lo constituye la responsabilidad patrimonial1489, siendo la responsabilidad la posición del sujeto a cargo del cual la Ley pone la consecuencia de un hecho lesivo de un interés protegido1490.

    La evolución1491 de la responsabilidad de la Administración parte de la posición de irresponsabilidad de ésta. "Lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin compensación"1492 frase que LAFERRIERE pronunció a finales del siglo XIX, y que ha sido utilizada en numerosas ocasiones como clara expresión de la vieja, pero muy arraigada doctrina del ius eminens. Soberanía y responsabilidad fueron considerados términos contrapuestos. La vieja formulación anglosajona "the king can do not wrong" ha tenido plena vigencia hasta principios del siglo XX1493.

    En España, el Consejo de Estado partía de un argumento rotundo, el Estado, como sucesor de la Corona, no podía ser demandado ante sus propios Tribunales, y, asimismo, el Estado, como sucesor de la citada Corona, no podía dañar a nadie1494.

    La aplicación al Estado de la teoría de la responsabilidad tropezó, como vemos, en sus inicios, con obstáculos que parecían insalvables y, para llegar a la situación actual, ha sido necesario superar viejos dogmas1495.

    Son bien conocidas las fases de evolución de la garantía patrimonial de los particulares frente a los daños extracontractuales causados por el poder público, que serán analizadas con detenimiento en el siguiente punto y que, a grandes trazos, van desde una primera etapa de absoluta irresponsabilidad administrativa, pasando por una segunda fase de imputación exclusiva de daños a los agentes públicos culpables, para admitirse en un tercer momento un principio general de responsabilidad de la Administración, limitado, sin embargo, a los daños causados por acciones ilegales y culpables de sus autoridades y funcionarios. La cuarta y última etapa se caracterizaría por la extensión del mencionado principio general de resarcimiento, tanto a los llamados daños anónimos, como a los provocados por actuaciones administrativas lícitas o no culpables1496.

    1.2. La Constitución. La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

    La CE de 1978 eleva a rango constitucional el derecho de indemnidad patrimonial de los particulares en su art. 106.21497. En este sentido, MIR PUIG-PELAT1498 señala que "la propia concepción constitucional de la Administración Pública española se vincula de forma esencial al sometimiento a responsabilidad extracontractual por los daños que su actuación pueda ocasionar".

    La CE se refiere a este tema en el art. 106, artículo que tenemos que leer con calma y con tranquilidad porque no está claro que se haya constitucionalizado "in toto" el régimen de 1950 ni mucho menos. En concreto dice el art. 106, párrafo 2, los particulares en los términos establecidos por la ley tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de los bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Y hay que llamar la atención, y no poco, sobre la literalidad de la parte final del número 2 del art. 106 donde se dice que efectivamente existe el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran los ciudadanos en sus bienes y derechos, salvo los supuestos de fuerza mayor, como es obvio; pero fíjense bien que se dice siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. ¿Por qué no se dice funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos? Pues porque en un Estado social y democrático de Derecho incluir en la responsabilidad de la Administración pública los supuestos de funcionamiento normal de un servicio público puede ocasionar graves problemas interpretativos1499.

    Más recientemente, el Título X de la LRJAPPAC mantendrá las líneas básicas de la LPA, incluyendo ciertas aportaciones que había hecho la doctrina y la jurisprudencia1500.

    Entre las novedades que incorpora la nueva LRJAPPAC destacan...

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