La responsabilidad patrimonial por acto legislativo

Autor:Juan Antonio Xiol Ríos
Cargo del Autor:Presidente de la Sala Primera del Tribunal Supremo
Páginas:1032-1074
RESUMEN

I. La responsabilidad patrimonial por acto legislativo. 1. Principios generales. A) La responsabilidad patrimonial de la Administración. B) La responsabilidad patrimonial del legislador, como consecuencia de una nueva concepción de la ley. a) El papel tradicional de la ley. b) En el ámbito del Derecho comunitario. c) En el ámbito del Derecho interno. C) La imputación a la Administración General del Estado de la responsabilidad por actos del legislador. 2. Requisitos de la responsabilidad patrimonial por acto legislativo. A) Jurisdicción competente. B) Administración responsable. a) La Administración General del Estado. b) La Administración de las Comunidades... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I La responsabilidad patrimonial por acto legislativo
1. Principios generales
A) La responsabilidad patrimonial de la Administración

La Ley de Expropiación forzosa recogiendo precedentes en el ámbito del ordenamiento jurídico local, estableció con carácter general el principio de responsabilidad objetiva de las Administraciones públicas, en preceptos que hoy todavía se hallan en vigor.

La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, recogió y perfiló estos mismos principios, si bien suprimió la unidad de fueros que había introducido la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, con arreglo a la cual incluso la responsabilidad privada de la Administración sería conocida por los Tribunales de lo Contencioso.

El principio constituía una fenomenal novedad en nuestro Derecho. Como tantas otras instituciones de las leyes administrativas de la década de los cincuenta, la responsabilidad objetiva de la Administración encajaba difícilmente con la situación política, administrativa, social y económica.

La jurisprudencia reaccionó inicialmente restringiendo enormemente la aplicación del precepto que proclamaba la responsabilidad objetiva de la Administración, tratando de moderar lo que parecía abrir una fuente de reclamaciones sin fondo a las que los poderes públicos no podían atender. A falta de instrumentos más adecuados, se utilizó el requisito de la existencia de un «nexo de causalidad»Page 1033 con la actividad administrativa para considerar imputables a los particulares perjuicios que difícilmente podían considerarse ajenos al actuar «normal o anormal» de los servicios públicos. Aun cuando no se reconocía así, se interpretó restrictivamente este concepto y se limitó la valoración de la indemnización.

La jurisprudencia, sin embargo, al hilo de las construcciones doctrinales y del avance social, se ha ido decantando en las décadas posteriores por criterios de mayor amplitud, que se han reflejado, en primer lugar, en la menor importancia del nexo de causalidad en perjuicio de la determinación del carácter antijurídico o no del daño causado como índice determinante de su carácter indemnizable, que es el nuevo centro de atención. El centro de gravedad pasa, así, del nexo de causalidad al título de imputación. En segundo lugar, los criterios de valoración efectivamente aplicados se aproximan al principio de total indemnidad. Finalmente, se interpreta de modo amplio el presupuesto de la responsabilidad patrimonial del Estado -la existencia de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos- incorporando entre los agentes causantes del perjuicio a la Administración de Justicia y al Poder Legislativo.

El resultado de esta evolución es una fenomenal extensión en las últimas décadas de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Aunque el fundamento de la responsabilidad patrimonial radica en el Estado de Derecho, probablemente la causa de su enorme incremento haya que buscarla en el principio del Estado Social, en el que los poderes públicos asumen la carga de realizar prestaciones a favor de los necesitados, pues esta concepción impone una nueva consideración de la ausencia del deber de soportar los perjuicios causados a los particulares por los mismos poderes públicos a los que se impone la realización de una amplia gama de prestaciones sociales, en que se funda el título de imputación de responsabilidad1.

La Constitución, siguiendo esta línea, recoge expresamente la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y proclama también la responsabilidad del Estado por error o funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

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La última novedad, sin embargo, el reconocimiento de la responsabilidad del Estado por actos legislativos quedará reservado a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJyPAC), la cual incorpora la normativa contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, pero introduce significativas novedades en torno al título de imputación y al alcance de la indemnización y proclama expresa, aunque tímidamente, la responsabilidad del Estado legislador.

El artículo 139.3 (Principios de la responsabilidad) en efecto, reza así:

3. Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos

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La LRJ y PAC ha sido objeto de una importante modificación mediante la Ley 4/1999, de 13 enero. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas ha sido objeto de sustanciales modificaciones, cuyo denominador común es el de referirse preferentemente al título de imputación del perjuicio, estableciendo casos de exclusión de la responsabilidad, criterios para el caso de concurrencia de varias Administraciones y generalizando los principios de la responsabilidad de la Administración al ámbito de la responsabilidad civil.

B) La responsabilidad patrimonial del legislador, como consecuencia de una nueva concepción de la ley
a) El papel tradicional de la ley

En la concepción que emana de la Revolución francesa el legislador, cuyos productos son expresión de la soberanía popular, expresa la última razón del interés general mediante una disposición imperativa de carácter general. En esta concepción resulta imposible admitir que el legislador pueda causar perjuicios indemnizables, supuesto que se presume que actúa siempre en beneficio del interés general. Si impone a los ciudadanos limitaciones y deberes o cargas, se presume iuris et de iure que son necesarios en justicia para hacer efectiva dicha finalidad.

El principio de responsabilidad patrimonial del Estado legislador sólo es posible cuando el concepto de ley evoluciona desde el punto de vista de su inserción en el ordenamiento y desde el punto de vista de su contenido.

Desde el primero de los citados puntos de vista, la ley deja de ser el producto de un poder soberano, pues aparece subordinado a una norma más fuerte, que es la Constitución, e incardinada en ordenamientos supranacionales que, limitandoPag...

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