La responsabilidad de los médico-empleados públicos
| Autor | José Ramón Giménez Cabezón |
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LA RESPONSABILIDAD DE LOS MEDICOS-EMPLEADOS PUBLICOS
1.1. Introducción
Obviamente los médicos al servicio de las distintas Administraciones Públicas pueden incurrir también en diversas clases de responsabilidad en el ejercicio de sus funciones o en su ámbito de actuación.
Estas diversas responsabilidades son en esencia las mismas en que pueden incurrir un médico privado, si bien en algún caso o clase de ellas particularizadas o singularizadas por la existencia de la relación de función pública o estatutaria en que estén inmersos los facultativos.
Al objeto de evitar reiteraciones con lo ya examinado en otros apartados de esta obra y respecto de los diversos tipos de responsabilidad concurrentes, podemos significar ya de entrada lo que sigue:
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En cuanto estos facultativos estén colegiados, les será de aplicación la potestad disciplinaria de su colegio profesional, ya objeto de tratamiento en los capítulos 2.º.1 y 5.º.3 del Título III, relativo al ordenamiento jurídico de la medicina privada, a los que hemos de remitirnos.
Respecto de dicha colegiación, viene siendo obligada en el ámbito del ejercicio de la profesión médica para Entes Públicos, lo que suele reconocer la jurisprudencia, que incluso ha insistido en dicha colegiación respecto de quienes ejercitan funciones de inspección médica o sanitaria. Como es sabido, respecto de otros profesionales al servicio de las Administraciones Públicas, dicha colegiación no es exigible, si bien tal excepción se recoge en la legislación correspondiente (así artículo 439.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, respecto de los Letrados al servicio de Entes Públicos).
Algún sector doctrinal discute esta obligación de colegiación en general respecto de quienes prestan servicios para las Administraciones Públicas, si bien en la práctica tal colegiación se exige y cumple respecto de los médicos.
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En cuanto empleados públicos están sometidos a la potestad disciplinaria de la Administración correspondiente, ya tratada asimismo respecto de estos médicos en el capítulo 2.º.4 y en el capítulo 3.º.4 del presente Título, según su relación sea estatutaria o laboral. A dichos capítulos pues hemos de remitirnos en cuanto a esta materia.
Especial incidencia puede tener la compatibilidad entre las vías disciplinaria y colegial por el ejercicio de las funciones de estos profesionales. Entendemos prudencialmente que en principio por los mismos hechos no cabrá sanción simultánea en ambas vías, salvo que estemos ante diferentes títulos de imputación, en cuyo caso la jurisprudencia penal y en materia disciplinaria viene admitiendo la compatibilidad de sanciones, que también podría por la misma razón predicarse en este campo.
Dicho lo anterior pasaremos a continuación a delimitar la responsabilidad civil y penal de esta clase de médicos.
1.2. Responsabilidad civil
Es exigible en general en los mismos términos que respecto de los médicos privados.
Así actualmente el artículo 146.1 de la LRJAP y PAC establece que la responsabilidad civil (y penal) del personal al servicio de las Administraciones Públicas se exigirá de acuerdo con la legislación correspondiente, que no es otra en la materia que el Código Civil, de forma principal.
Así pues a los médicos-empleados públicos les es exigible por los particulares la responsabilidad civil regulada en dicho Código, pudiendo añadirse que responderán tanto por responsabilidad contractual (arts. 1.101 y siguientes), como por responsabilidad extracontractual del artículo 1.902 y siguientes del mismo.
Si se entiende que en el supuesto concreto existe vínculo contractual entre la Administración y el particular, la responsabilidad será contractual, mientras que si no se aprecia tal vínculo la responsabilidad será extracontractual.
En ambos casos se exige la concurrencia de culpa o negligencia de la misma forma que respecto del médico privado.
Conforme al artículo 1.903 del Código Civil, la responsabilidad es exigible no sólo por los actos u omisiones propias, sino por los de aquellas personas por las que se debe responder, entre las que se encuentran los empleados o dependientes, de tal forma que los centros sanitarios empleadores de médicos tienen responsabilidad civil por su actuación, responsabilidad que la jurisprudencia y doctrina consideran solidaria, es decir exigible en los mismos términos que al médico actuante, por quien se responde en su actuación.
Finalmente el artículo 1.904 del citado Código permite exigir del dependiente el pago del daño realizado a un tercero por el centro o empresa (es lo que se denomina acción de repetición).
Es pues claro y así lo ha venido recogiendo la jurisprudencia, significadamente la de la Sala Primera o de lo Civil del Tribunal Supremo, que se puede exigir responsabilidad civil al médico-empleado público por su actuación, responsabilidad que se puede accionar de forma independiente contra el facultativo o de forma conjunta y solidaria frente a la Administración empleadora y aquel. Más dificultoso resulta la exigencia directa en vía civil de la responsabilidad sólo a la Administración empleadora, por la existencia de la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que dificultará mucho tal ejercicio por separado (o incluso conjunto), que no obstante ha venido admitiéndose tradicionalmente por la jurisprudencia sin reparos al menos hasta la entrada en vigor de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de 1992. Volveremos sobre esto más adelante.
En consecuencia con todo lo anterior la responsabilidad civil exigida a los médico-empleados públicos se rige por los parámetros contenidos en la materia en el Código Civil y su jurisprudencia interpretativa, cuyos hitos fundamentales y actuales podemos enumerar brevemente a continuación en cuanto a su aplicación a estos profesionales públicos:
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Consideración de la asistencia médica como una obligación de medios y no de resultados, debiendo reputarse la diligencia debida en función de la denominada 'lex artis ad hoc', es decir, los criterios profesionales generalizados según la actuación a practicar, matizados en su caso por las circunstancias del supuesto concreto.
Excepción a lo anterior la constituyen determinadas técnicas clínicas que se llegan a configurar por la jurisprudencia como auténticas obligaciones de resultado; es el caso significadamente de la cirugía estética en sus diversas modalidades, aún cuando tal excepción no afecta prácticamente al ámbito público en el que no se practica tal tipo de cirugía.
A este respecto cabe señalar que en el ámbito sanitario en general y especialmente en el público, se vienen elaborando lo que se denominan 'protocolos' de actuación, que determinan las pautas generales a seguir ante determinadas dolencias. Tales protocolos generan seguridad en la práctica médica y su cumplimiento eximirá en general de responsabilidad, salvo que las circunstancias del caso concreto (lex artis ad hoc) exigieran apartarse del mismo, excepción que podrá contrarrestar los excesos de la denominada 'medicina defensiva', puesta en práctica en algunos ámbitos médicos, ante la creciente complejidad e incidencia de las técnicas clínicas y la proliferación de reclamaciones sobre la materia.
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La carga de la prueba de la falta de diligencia recaerá sobre quien la alegue, aún cuando la jurisprudencia flexibiliza lo anterior, en función de la situación de las partes en el proceso y del acceso a las pruebas que permitan demostrar la diligencia empleada por el facultativo, de tal forma que en algún supuesto se llega incluso a la inversión de la carga de la prueba, si el facultativo oculta o no facilita pruebas en su poder (historia clínica, etc...). A este respecto debe tenerse presente que en el ámbito público la historia clínico-sanitaria 'estará a disposición de los enfermos' (art. 61 de la Ley General de Sanidad), lo que permite su completo acceso a ella por parte de los pacientes. Esta inversión de la carga de la prueba se viene acentuando y ampliando en la última jurisprudencia civil del Tribunal Supremo, lo que se justifica en la mejor posición probatoria del facultativo.
En todo caso no se llega aquí nunca a supuestos de responsabilidad objetiva (es decir, sin intervención de culpa o negligencia), que se generalizan o amplian en otros ámbitos (circulación vial, riesgos nucleares, etc...). Tal consecuencia es negada por la jurisprudencia, ante la configuración de la ciencia médica como ciencia no exacta, sometida a continuos cambios y evoluciones, a los que los facultativos deben adaptarse en cada momento.
Respecto de lo anterior en algunas ocasiones se han producido condenas de los centros sanitarios, públicos o privados, en el ámbito civil, por falta de medios o defectos organizativos, que exculparían la actuación de los facultativos pero no así la responsabilidad de la entidad por dichas carencias o defectos.
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Está muy extendido en la práctica el aseguramiento de esta responsabilidad civil a través de pólizas de seguro, que o bien contratan directamente los facultativos o bien se cubren por el colegio profesional correspondiente o por la propia entidad para la que prestan servicios. En este sentido las entidades públicas, desde hace no demasiados años, vienen acudiendo también al seguro mercantil para cubrir esta responsabilidad respecto de la actuación de sus centros sanitarios, profesionales, cuadros directivos, etc...
Tal aseguramiento deriva de la proliferación de reclamaciones sobre la materia y a su vez, se dice, contribuye a tal proliferación, al existir mecanismos para solventar estas reclamaciones en el ámbito del seguro mercantil de forma extrajudicial incluso.
Finalmente señalemos que la exigencia de responsabilidad en la vía civil se solapa con la responsabilidad patrimonial de la Administración en la materia. Efectivamente, si bien es cierto que la responsabilidad patrimonial no exige la prueba de la existencia de culpa o negligencia en la actuación sanitaria, exigiéndose sólo frente a la...
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