Responsabilidad de los funcionarios frente a la Administracion por los daños y perjuicios causados a los particulares. La acción de regreso

Autor:Ana Isabel Fortes González
Páginas:179-298
 
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1. La cobertura por la administración de los daños y perjuicios causados por sus funcionarios
1.1. Justificación

Como hemos visto en la breve evolución histórica de nuestro sistema de responsabilidad, y con el precedente de la Ley Municipal de 1935, la Ley de Régimen Local de 16 de diciembre de 1950 vino a introducir en nuestro Derecho el principio general de la responsabilidad civil administrativa a la esfera de la Administración Local en su art. 405, cuando señalaba que las Entidades Locales responderán civilmente, en forma directa o subsidiaria, de los perjuicios y daños que al derecho de los particulares irrogue la actuación de sus órganos de gobierno o la de sus funcionarios o agentes, en la esfera de sus atribuciones respectivas. Ello significa que, si hasta ese momento, la responsabilidad civil legalmente admitida había sido la personal de los funcionarios o agentes de la Administración, a partir de lo dispuesto en el artículo 405 de la Ley de Régimen Local, serán las Entidades Locales las que cubran en distinta medida (de forma directa o subsidiaria, según se especificaba en el siguiente artículo) la responsabilidad que genere la actuación de sus órganos, funcionarios o agentes368.

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Esta cobertura por la Administración está concebida no como una garantía del funcionario, sino como una garantía del administrado.

En ese momento, y teniendo en cuenta el Derecho comparado, la prioridad para la doctrina administrativista española, era la consecución a nivel legislativo del principio de responsabilidad de la Administración369pues, si bien es cierto que la cobertura de la Administración era directa «cuando los daños se hubieran producido con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos o del ejercicio de las atribuciones de la Entidad Local, sin culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus autoridades, funcionarios o agentes» (art. 406.2 de la Ley de Régimen Local), no obstante, la Administración respondía de forma subsidiaria «cuando los daños hayan sido causados por culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus autoridades, funcionarios o agentes en el ejercicio de su cargo» (art. 409 de la Ley de Régimen Local).

Sin embargo, esta cobertura por la Administración que se consolidó a nivel general, y ya de forma directa en todo caso, en el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, no significaba la exoneración de las autoridades, funcionarios o agentes personalmente responsables, pues, además de la responsabilidad civil en que hubiese incurrido el funcionario o agente de la Administración y que el perjudicado podía solicitar ante los tribunales ordinarios, con arreglo a los trámites establecidos en la Ley de 5 de abril de 1904, tanto el artículo 410.1 de la Ley de Régimen Local, como el artículo 121 in fine de la Ley de Expropiación Forzosa, contemplaban la posibilidad de que la Administración pudiera ejercer una acción de regreso contra el personal responsable, si los daños irrogados a los particulares hubieren sido indemnizados por ella. Dicha responsabilidad, concretaba el Reglamento de Expropiación Forzosa en su artículo 135, se exigirá unilateralmente por la Administración a través de un expediente en el que se daría audiencia al interesado y se aportarían cuantas pruebas condujeran a la ponderación de la responsabilidad del funcionario.

La acción de regreso se preveía también en el artículo 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, aunque subsistía la posibilidad de una acción directa del particular perjudicado frente al funcionario culpable (art. 43 Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado)370.

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Para García de Enterría la acción de regreso explicaba en último extremo todo el sistema legal español de responsabilidad patrimonial de la Administración como sistema basado esencialmente en la garantía del ciudadano. Esa idea central es la que, para el autor, «ha llevado a abandonar el sistema de responsabilidad puramente subsidiaria cuando existe un responsable directo de los daños para acoger el sistema de la responsabilidad directa de la Administración en todo caso, aunque articulando esta de forma que no se convierta en una injustificada protección del funcionario»371. Así, para Barcelona Llop, la acción de regreso que se introduce junto al sistema de responsabilidad directa y objetiva, de la Administración no es, desde luego, una pieza más del sistema, pero sí un elemento adicional a él y su debido complemento372. Por su parte, De la Vallina Velarde, califica la acción de regreso de «institución esencial» para cerrar de forma equilibrada el sistema de responsabilidad objetiva de la Administración Pública373.

La cobertura por la Administración de los daños y perjuicios ocasionados a los particulares por los funcionarios públicos, encuentra plena justificación en la garantía patrimonial de la víctima, pues como señala el Consejo de Estado en numerosos dictámenes (aunque haciendo referencia a la legislación anterior a la Ley 30/1992) se satisface mejor la garantía de los perjudicados, elevada a primer plano en el instituto de la responsabilidad de la Administración, cuando esta asume pronto, sin dilaciones innecesarias, la reparabilidad del daño que sea consecuencia del funcionamiento de sus propios servicios, aun en el caso de que la irregularidad causante del daño fuera personalmente atribuible a un funcionario a título de dolo o culpa, con la única salvedad, claro es, de los actos puramente personales del funcionario, en cuanto realizados con desconexión total del servicio; a pesar de lo cual el Alto Órgano Consultivo remarca que no podrá prescindirse de cuál sea el comportamiento del funcionario, con el designio de que la asunción de responsabilidad por la Administración no se convierta en una injustificada protección del funcionario. En el esquema del instituto de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, el artículo 42 LRJAE (y anteriormente, los arts. 121 de la LEF y 135 de su reglamento) esta-

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blece el mecanismo para que la Administración –valorando los hechos y circunstancias de cada caso– pueda ejercitar una acción de regreso frente al funcionario de modo que la asunción directa de responsabilidad no se pueda convertir indefectiblemente en una exoneración total de los funcionarios. Concurriendo culpa o negligencia grave, los mencionados preceptos autorizan a la Administración para repetir contra el funcionario culpable374.

La Ley 30/1992, en su versión de 1999 supuso, en lo que a responsabilidad de los empleados públicos por los daños y perjuicios ocasionados a los particulares se refiere, dos cambios importantes: de una parte, para los particulares perjudicados, la única vía para la exigencia de responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados por las autoridades y el personal al servicio de la Administración (al margen de la responsabilidad penal y consecuentemente de la civil ex delicto) se concreta en el ejercicio de una acción frente a la Administración Pública correspondiente –la derogación expresa de la Ley de 5 de abril de 1904, y la dicción del artículo 145.1 de la Ley 30/1992, así lo imponen sin lugar a dudas–; y por otro lado, el carácter potestativo con el que estaba configurada la acción de regreso desaparece al establecer la obligatoriedad de su exigencia de oficio por parte de la Administración en el apartado segundo del artículo 145 de la Ley 30/1992.

Por lo tanto, la Administración responde directamente de los daños ocasionados a los particulares por las autoridades y personal a su servicio, debiendo esta posteriormente resarcirse de lo que previamente ha satisfecho mediante el ejercicio de una acción de regreso, siempre que en la conducta del autor pueda apreciarse dolo, o culpa o negligencia graves.

Sin embargo, y a pesar de que, desde un punto de vista jurídico, es posible desde hace tiempo y, desde hace algunos años, obligatoria la exigencia de responsabilidad...

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