La responsabilidad disciplinaria del personal laboral de las Administraciones Públicas

Autor:Nuria P. García Piñeiro
Cargo:Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Facultad de Derecho. Universidad Complutense de Madrid.
Páginas:343-359
RESUMEN

El estudio se centra en el análisis de la responsabilidad disciplinaria del personal laboral de las Administraciones Públicas tras la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril. La citada responsabilidad se regula por lo dispuesto en el capítulo VII del EBEP y en la legislación laboral, tanto en la Ley del Estatuto de los Trabajadores como en los convenios colectivos negociados por las distintas Administraciones Públicas. La responsabilidad disciplinaria deriva del incumplimiento de los deberes propios del empleado público y es exigida por la propia Administración a la que el empleado está adscrito mediante un procedimiento que puede culminar en una sanción. El artículo se centra en el análisis legal y convencional –en su caso– de los principios de la potestad disciplinaria, de las faltas y sanciones disciplinarias, del procedimiento disciplinario y medidas provisionales y, de la prescripción de las faltas y sanciones.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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1. La potestad disciplinaria de las administraciones públicas

Dentro de la potestades de las Administraciones Públicas destaca la potestad sancionadora, debiendo enmarcarse la potestad disciplinaria1prevista en el Título VII de la Ley 7/2007, de 12 de abril, Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP) en ese contexto más amplio2. Tal y como se verá en las páginas que siguen, los empleados públicos podrán ser sancionados, esto es, incurren en responsabilidad disciplinaria, por la realización de actos o conductas que impliquen incumplimientos de sus deberes, de acuerdo con la graduación de faltas y sanciones establecidas normativamente o, en el caso del personal laboral, en los convenios colectivos. El Título VII del EBEP (arts. 93 a 98) regula la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio en el ejercicio de sus funciones y cargos. En efecto, tal y como dispone el art. 94 EBEP, las Administraciones Públicas «corregirán disciplinariamente las infracciones del personal a su servicio ... en el ejercicio de sus funciones y cargos, ...». La expresión normativa utilizada de «corregirán disciplinariamente» ha llevado a la doctrina a entender que en el nuevo Estatuto se consagra una auténtica obligación de aplicar el régimen disciplinario al personal laboral a su servicio, dejando de ser una mera facultad de la Administración Pública de imponer sanciones a través de un procedimiento administrativo3.

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El régimen disciplinario del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas está previsto en los arts. 93 a 98 del EBEP y, en lo no previsto en el citado Estatuto debe estarse a lo dispuesto en la legislación laboral (art. 93.4 EBEP). Adviértase que el art. 7 de la Resolución de 21 de junio de 2007, de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se publican las Instrucciones, de 5 de junio de 2007, para la aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos establece el sistema de fuentes aplicable al personal laboral, ordenando que se rige «además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos del EBEP que así lo dispongan». Siendo de directa aplicación para el personal laboral, las normas del EBEP relativas al régimen disciplinario (93-98). Al respecto la citada Instrucción afirma que «el régimen disciplinario del título VII el EBEP se aplica íntegramente al personal laboral. En lo no previsto en dicho título se aplicará la legislación laboral».

Tal y como señala el profesor MONTOYA MELGAR el empresario ostenta un haz de poderes destinados a la organización general de la empresa, entre ellos, el poder disciplinario dirigido a reprimir las conductas laboralmente ilícitas del personal de la empresa. Añadiendo que «en el ámbito laboral, la atribución de estos poderes es consecuencia inmediata de la celebración de un contrato de trabajo, y un efecto mediato de la voluntad de la Ley, que ha querido poner en las manos del empresario la organización y disciplina del trabajo en la empresa»4. El régimen disciplinario común previsto en el ordenamiento laboral en los arts. 58 y ss. del ET, cobra una dimensión especial cuando el empleador es una administración pública, pasando a regularse tal responsabilidad disciplinaria por la normativa prevista en el EBEP, que unifica la materia para todo tipo de empleado público. Los empleados públicos -como paradigma de ciudadanos que tienen con la Administración una especial relación de sujeción5- están sometidos a la potestad disciplinaria de la Administración, al penalizarse las infracciones en la relación de servicio -relación de sujeción especial- que une al empleado público con la Administración. Al efecto, el art. 93 EBEP establece que «los funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en el Título VII del EBEP y en las normas que las Leyes de Función Pública dicten en desarrollo de este Estatuto».

Al respecto, el profesor MONTOYA MELGAR señala que la Administración cuando actúa como empresario o empleador laboral no pierde su condición esencial de defensora del interés general, y por ello no se despoja por completo de su imperium, de manera que las relaciones con su personal laboral no dejan de ser, en algunos aspectos, relaciones de supremacía en las que el empleador ostenta un poder reforzado respecto del propio de los empresarios del sector privado6. En el mismo sentido, se ha mantenido que junto a la capacidad organizativa administrativa de las Administraciones Públicas, el fundamento de la potestad disciplinaria en el empleo público se encuentra en la consideración de que a los empleados públicos «resulta exigible, no sólo la observancia del cumplimiento de sus obli

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gaciones como tales, sino la estricta observancia de otros deberes que trascienden el marco de la relación productiva que los vincula con la Administración pública para instalarse en el contexto del interés general»7.

En coherencia con dicha afirmación, el art. 52 EBEP dispone que los empleados públicos deben llevar a cabo sus funciones y tareas con diligencia y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados por los artículos siguientes». Es más, los empleados públicos están sometidos a unos principios éticos y de conducta que deben respetar en el quehacer del día a día. Añadiendo, que «estos principios y reglas establecidos en el Capítulo VI informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos» (art. 52 inciso final).

1.1. Unificación del régimen jurídico de la responsabilidad disciplinaria del empleado público

A partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, se unifica el régimen jurídico de la responsabilidad disciplinaria del empleado público, quedando tantos los funcionarios públicos como el personal laboral sujeto al régimen disciplinario previsto en el Título VII de la citada norma y en las normas que las Leyes de Función Pública dicten en desarrollo de este Estatuto (art. 93.1 EBEP). Añadiéndose que «el régimen disciplinario del personal laboral se regirá, en lo no previsto en el presente Título, por la legislación laboral» (art. 93.4 EBEP). El régimen disciplinario del personal laboral se regula por lo dispuesto en el Capítulo VII del EBEP y, en lo no previsto en el citado Capítulo, se estará a lo dispuesto por la legislación laboral, esto es, habrá que estar a la normativa laboral común prevista en la Ley del Estatuto de los Trabajadores y a los convenios colectivos negociados por las distintas Administraciones Públicas8. Adviértase que en la actualidad sigue en vigor el Reglamento del Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración General del Estado (Real Decreto 33/1986, de 10 de enero), así como los convenios colectivos del personal laboral en todo lo que no resulten incompatibles con lo previsto en el Estatuto Básico del Empleado Público.

El Capítulo VII EBEP establece unos principios básicos en materia disciplinaria que constituyan las normas comunes de aplicación a todos los empleados públicos, ya sean funcionarios o personal laboral. El informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Publico señala que «puesto que el empleador público, esto es, la Administración, no es una empresa privada sino que tiene un estatuto constitucional diferente, puesto que su función -y, por ende, la de su personal- es en todo caso la de servir con objetividad los intereses generales y puesto que sus empleados son retribuidos con fondos públicos, forzoso es deducir algunas consecuencias de régimen jurídico aplicables por igual a todos ellos»9.

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El EBEP unifica el régimen disciplinario de los funcionarios públicos y del personal laboral, con una tendencia clara a la laboralización del régimen disciplinario tal y como sostenía la Comisión de Expertos que abogaba por un régimen ágil y eficaz. Ahora bien, téngase en cuenta que los funcionarios públicos quedan sujetos a las normas que las Leyes de Función Pública dicten en desarrollo del EBEP, mientras que el personal laboral se regirá por la legislación laboral. La tendencia a la unificación ya se inició en los convenios colectivos de las Administraciones Públicas, «siendo muy numerosos los convenios colectivos que adoptaban, como pequeños matices, el régimen disciplinario aplicable en la Administración correspondiente a los funcionarios»10.

Las normas del régimen disciplinario previstas en el EBEP se aplican con carácter general para todos los empleados públicos, compartiendo funcionarios públicos y personal laboral reglas comunes en materia de principios, faltas, sanciones, prescripción, procedimiento disciplinario y medidas provisionales. Si bien es cierto que dicha homogeneidad desaparece, tal y como se verá posteriormente, en los supuestos que el EBEP remite bien a la negociación colectiva bien a las leyes de Función Pública.

Con anterioridad al EBEP, en materia de responsabilidad disciplinaria existía una «absurda duplicidad de regulación»11. En la actualidad se somete a los empleados públicos al mismo régimen disciplinario pero se mantiene el diferente control jurisdiccional de manera que la impugnación de los sanciones impuestas a los funcionarios son competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, mientras que la impugnación de las sanciones impuestas al personal laboral son competencia del orden jurisdiccional social12. Al respecto, y de manera muy gráfica, la Exposición de Motivos del EBEP dispone que «por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta. Estas reglas se incluyen en el Estatuto con finalidad pedagógica y orientadora, pero también como límite de las actividades lícitas, cuya infracción puede tener consecuencias disciplinarias. Pues la condición de empleado público no sólo comporta derechos, sino también una especial responsabilidad y obligaciones específicas para con los ciudadanos, la propia Administración y las necesidades del servicio. Éste, el servicio público, se asienta sobre un conjunto de valores propios, sobre una específica cultura de lo público que, lejos de ser incompatible con las demandas de mayor eficiencia y productividad, es preciso mantener y tutelar, hoy como ayer».

El personal laboral de las Administraciones Públicas incurre en responsabilidad disciplinaria cuando comete actos o conductas que suponen un incumplimiento de sus deberes, y que están tipificados como faltas disciplinarias. El EBEP extiende la responsabilidad disciplinaria, en los mismos términos que los arts. 12 y 13 del RD 33/1986, a los inductores y a los encubridores. En efecto, de conformidad con el art. 93 EBEP es responsable disciplinariamente no sólo el sujeto infractor sino también el inductor y el encubridor, en este último caso, siempre y cuando «se derive daño grave para la Administración o los ciudadanos».

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El art. 93.2 EBEP dispone que el personal laboral que indujera a otros a la realización de actos o conductas constitutivos de falta disciplinaria incurrirán en la misma responsabilidad que éstos; y el art. 93.3 EBEP establece que incurrirá en responsabilidad el personal laboral que encubriera las faltas consumadas muy graves o graves, cuando de dichos actos se derive daño grave para la Administración o los ciudadanos.

De lo dicho se deduce que la responsabilidad disciplinaria es posible imponerla tanto a los autores materiales como a los inductores o a los encubridores. Entendiendo por encubridores a los sujetos que ocultan la comisión de una falta. Al respecto la doctrina ha defendido que el EBEP no consagra una responsabilidad puramente subjetiva ya que para la determinación de la misma no se requiere sólo la intencionalidad en la actuación del sujeto, sino que la responsabilidad disciplinaria surge incluso cuando el resultado se produce por simple inobservancia, tal y como dispone el art. 130.1 LRJAPyPAC. Téngase en cuenta que pese a que la DA 8ª de la LRJAPy- PAC dispone que «los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual se regirán por su normativa específica, no siéndoles de aplicación la presente Ley», este precepto resulta aplicable por aplicación de los criterios generales en materia sancionadora, aplicables con carácter supletorio13.

El inciso final del art. 94.1 EBEP dispone que las Administraciones Públicas «corregirán disciplinariamente las infracciones del personal a su servicio ... en el ejercicio de sus funciones y cargos, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera derivarse de tales infracciones», lo que significa reconocer la compatibilidad de la responsabilidad disciplinaria, con la penal y la patrimonial. Del citado precepto Montoya Melgar deduce que en materia de régimen disciplinario no resulta de aplicación el principio non bis in idem que impide que una infracción sea sancionada simultáneamente en vía administrativa-disciplinaria y en vía jurisdiccional penal14. En otras palabras, el principio consiste en la prohibición de imponer dos o más sanciones por un mismo hecho, siempre que se aprecie identidad de sujeto, de hecho y de fundamento. La exclusión del principio non bis in idem sólo es posible en aquellos supuestos en los que el fundamento de la sanción disciplinaria es distinto del previsto en el ámbito penal. Lo que ocurrirá en la mayoría de las ocasiones ya que el fundamento de la potestad disciplinaria obedecerá, con carácter general, a la tutela del buen funcionamiento interno de la organización administrativa, de las relaciones de jerarquía al buen funcionamiento de los servicios públicos.

Junto a la responsabilidad penal y disciplinaria, el personal laboral puede incurrir en responsabilidad patrimonial. Si para la exigencia de responsabilidad penal del empleado público debe estarse a lo dispuesto en los Títulos XIX, XIX bis, XX y XXI del Código Penal, la responsabilidad patrimonial se exigirá de conformidad con lo previsto en el art.145 y siguientes de la LRJAPyPAC y en los arts. 19-21 RD 429/1993, de 26 de marzo,

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por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

1.2. Principios

La regulación de un régimen disciplinario efectivo resulta imprescindible para asegurar la responsabilidad de los empleados públicos. El informe elaborado por la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público parte de la conveniencia de establecer unos mismos principios básicos para todos los empleados públicos. A su vez, denuncia los problemas que provocaban la aplicación mecánica al régimen disciplinario de los principios y reglas propias del derecho administrativo sancionador general, inspirado en el derecho penal. Esos principios estaban pensados para la tutela de fines públicos o bienes jurídicos de interés general y no para asegurar el buen funcionamiento interno de una organización y de los servicios que presta. La Comisión de Expertos sugirió que para hacer efectivo el régimen disciplinario de los funcionarios públicos era aconseja flexibilizar la legislación hasta ahora vigente y aproximarla, también en este punto, al derecho laboral15.

El fundamento de la potestad disciplinaria debe fundarse en la necesidad de asegurar el buen funcionamiento de la Administración y de los servicios que presta, sin perjuicio de otras finalidades secundarias. De ahí que los principios de la potestad sancionadora deban matizarse en el ámbito de la potestad disciplinaria de la Administración. La jurisprudencia constitucional destaca la necesidad o conveniencia de diferenciar el derecho disciplinario del derecho penal, pero ello no significa obviar todos los principios garantizadores reconocidos constitucionalmente. Entre otras, la STC de 29 de marzo de 1990 matiza los principios esenciales del derecho penal sancionador en los supuestos de responsabilidad disciplinaria16.

El art. 94.2 EBEP recoge en esencia los principios del régimen disciplinario aconsejados por la Comisión de Expertos, con la excepción del principio non bis in idem. La exclusión del citado principio obedece sin lugar a dudas a la razón expuesta con anterioridad. Respecto del citado principio, el Estatuto Básico se ha limitado a señalar que «cuando de la instrucción de un procedimiento disciplinario resulte la existencia de indicios fundados de criminalidad, se suspenderá su tramitación poniéndolo en conocimiento del Ministerio Fiscal», añadiendo que «los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a la Administración» (art. 94.3 EBEP).

De conformidad con el art. 94.2 EBEP, la potestad disciplinaria se ejercerá de acuerdo con los siguientes principios17:

- Principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, a través de la predeterminación normativa o, en el caso del personal laboral, de los convenios colectivos.

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El sometimiento de la potestad disciplinaria a los principios de legalidad y tipicidad significa que las normas jurídicas, y en su caso los convenios colectivos, deben fijar con suficiente precisión los elementos esenciales de la conducta antijurídica y los límites de las sanciones a imponer, clasificando unas y otras según su gravedad. En otras palabras, el sometimiento a los citados principios significa que el conjunto de conductas sancionables y las sanciones mismas deben estar legalmente previstas porque todo esta sometido al principio de legalidad sancionadora.

El Tribunal Constitucional ha suavizado el alcance del principio de legalidad en materia de sanciones administrativas al sostener que era necesaria la cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango legal (STC de 3 de octubre de 1983), lo que posibilita que las leyes contengan una remisión a normas reglamentarias (STC de 7 de abril de 1987). El personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas queda sujeto al régimen disciplinario previsto en el EBEP, y en su caso al previsto en los distintos convenios colectivos que resulten aplicables. Tal y como se verá a continuación, el EBEP tipifica las faltas muy graves y las correspondientes sanciones, dejando la fijación de otras faltas muy graves y las graves a los convenios colectivos que resulten de aplicación al personal laboral18. Respecto a las faltas leves, pese a la omisión del legislador, hay que entender que debe estarse igualmente a lo dispuesto en los convenios colectivos y en el resto de la legislación laboral (art. 95.4 EBEP).

Adviértase que la utilización de conceptos jurídicos indeterminados en la tipificación de las faltas sancionables, las remisiones a otras normas jurídicas y la inclusión de deberes genéricos o deontológicos supone una quiebra del principio de legalidad, además se flexibiliza el alcance del principio de tipicidad. La tipificación de las infracciones se lleva a cabo por relación al incumplimiento de los deberes básicos previstos en el Estatuto. En efecto, a partir de los deberes y obligaciones del empleado público «será posible deducir la tipificación de las conductas sancionables, en un proceso inverso al que hasta ahora ha sido necesario»19.

- Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables al presunto infractor

De conformidad con el citado principio las disposiciones sancionadoras aplicables serán las vigentes en el momento de producirse los hechos constitutivos de la infracción disciplinaria, admitiéndose únicamente el efecto retroactivo respecto de las normas que resulten más favorables para al presunto infractor. El citado principio está en armonía con lo previsto en los artículos 9.3 y 25.1 del texto constitucional donde se consagran el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables.

- Principio de proporcionalidad, aplicable tanto a la clasificación de las infracciones y sanciones como a su aplicación

El principio de proporcionalidad, entendido como la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, impregna la responsabilidad disciplinaria prevista en el EBEP tanto la tipificación de las infracciones como de las sanciones. Con respecto a las infracciones, el

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principio de proporcionalidad se extrae de lo dispuesto para la tipificación de las infracciones graves, con carácter general, en el art. 95.3 EBEP, al disponer que «las faltas graves serán establecidas por ... los convenios colectivos ... , atendiendo a las siguientes circunstancias: a) el grado en que se haya vulnerado la legalidad, b) la gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o de los ciudadanos y, c) el descrédito para la imagen pública de la Administración. Con respecto a las sanciones, el principio de proporcionalidad se infiere de lo dispuesto en el art. 96.3 EBEP, «el alcance de cada sanción se establecerá teniendo en cuenta el grado de intencionalidad, descuido o negligencia que se revele en la conducta, el daño al interés público, la reiteración o reincidencia, así como el grado de participación», siendo algunos de estos criterios los utilizados por la LRJAP y PAC para la graduación de la sanción a aplicar (en concreto, la existencia de intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia, art. 131.3).

- Principio de culpabilidad

Este principio significa, en principio, que para que la Administración Pública pueda imponer una sanción disciplinaria es necesario que el trabajador haya actuado con culpa o negligencia, siendo consciente de la antijuridicidad de la conducta, «al poder haber actuado conforme a Derecho y no haberlo hecho»20. Pese a la formulación del citado principio, y pese a no existir una previsión similar a la del art. 130.1 LRJAP y PAC («...aún a título de simple inobservancia...»), un sector de la doctrina sostiene que la configuración de los deberes de los empleados públicos y la relevancia del deber de diligencia que le es exigible, «la culpabilidad existe no sólo cuando hay dolo, culpa o negligencia grave, sino también cuando no hay intencionalidad, sino simple descuido»21. Por el contrario, otro sector, entiende que se exige «voluntariedad en la comisión de la falta ya sea por dolo, culpa o negligencia del autor excluyéndose la responsabilidad puramente objetiva»22.

- Principio de presunción de inocencia

El principio de presunción de inocencia, previsto en el marco del derecho a la tutela judicial efectiva en el art. 24.2 CE, impregna la potestad disciplinaria de la Administración, no siendo posible imponer una sanción «sin una prueba de cargo suficiente para destruir aquella presunción»23. En este aspecto es importante resaltar que el reconocimiento de este principio no impide a la Administración adoptar medidas provisionales y cautelares durante la tramitación del expediente sancionador, tal y como se verá más adelante en el art. 97 EBEP.

2. Faltas disciplinarias

El EBEP mantiene el esquema clásico de la clasificación de las infracciones en leves, graves y muy graves, esquema coherente por otra parte, con el previsto en la legislación laboral en el art. 58 ET. El personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas

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queda sujeto a la tipificación de faltas previstas en el art. 95 EBEP, y en su caso a la prevista en los distintos convenios colectivos que resulten aplicables. Adviértase que supletoriamente debe estarse a lo previsto en la legislación laboral, y en concreto, a lo dispuesto en el Estatuto de los Trabajadores. El EBEP tipifica las faltas muy graves y las correspondientes sanciones, dejando la fijación de otras faltas muy graves y las graves a los convenios colectivos que resulten de aplicación al personal laboral. Respecto a las faltas leves, pese a la omisión del legislador, hay que entender que debe estarse igualmente a lo dispuesto en los convenios colectivos, y por supuesto, en el resto de la legislación laboral (art. 95.4 EBEP).

2.1. Faltas muy graves

El Estatuto tipifica las faltas muy graves guardando cierta correlación con las infracciones de los deberes de los empleados públicos previstos en el art. 53 EBEP. El legislador no sólo tipifica las infracciones por relación al incumplimiento de los deberes básicos, sino que además impone expresamente la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos a los principios y reglas previstos en el Capítulo dedicado a los deberes de los empleados públicos y códigos de conducta. Las faltas tipificadas contienen, tal y como se verá a continuación, desde comportamiento anticonstitucionales a actitudes relacionadas con las condiciones laborales y de servicio. Así, de conformidad con el art. 95.2 EBEP, son faltas muy graves: a) el incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de la función pública; b) toda actuación que suponga disciriminación por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual y el acoso moral, sexual y por razón de sexo; c) el abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o funciones que tienen encomendadas; d) la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos; e) la publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenido acceso por razón de su cargo o función; f) la negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados como tales, que sea causa de su publicación o que provoque su difusión o conocimiento indebido; g) el notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas; h) la violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito; i) la desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico; j) la prevalencia de la condición de empleado público para obtener un beneficio indebido para sí o para otro; k) la obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales; l) la realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga; m) el incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga; n) el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando ello de lugar a una situación de incompatibilidad; ñ) la incomparecencia injustificada a las Comisiones de Investigación de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; o) el acoso laboral; p) también serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral.

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Con respecto a la aplicación supletoria del régimen disciplinario previsto en el Estatuto de los Trabajadores se plantea la duda de si todas aquellas conductas tipificadas en el art. 54.2 ET como merecedoras de la sanción máxima de despido, y no previstas en el Estatuto Básico ni en los convenios aplicables, pueden considerarse igualmente causa de despido para el personal laboral de las distintas Administraciones Públicas aunque no se contemplen expresamente. La respuesta debe ser afirmativa en el sentido de entender aplicable supletoriamente la legislación laboral -tal y como dispone el art. 93.4 ET- sin necesidad de que exista una recepción convencional de la infracción. Los convenios colectivos suelen incluir en la relación de faltas muy graves los comportamientos merecedores de la sanción máxima de despido, previstos en el art. 54. 2 ET. Entre otros, el art. 78.2 c) núms. 5 y 15 del III Convenio Colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado (BOE 12-11 2009) contempla como faltas muy graves la falta de asistencia al trabajo no justificada durante cinco o más días al mes y la embriaguez habitual o toxicomía si repercuten negativamente en el trabajo, en sintonía con lo dispuesto en los apartados a) y f) del art. 54.2 ET. Al efecto, el art. 71 II CC de la Sociedad Estatal «Correos y Telégrafos, S.A» (BOE 25 IX-2006) tipifica como faltas muy graves «todos los supuestos previstos legalmente como causa justificativa de despido disciplinario en el art. 54 ET».

En relación con este aspecto cabe plantearse la legalidad de cláusulas convencionales que tipifican alguna de las causas previstas en el art. 54.2 como faltas graves24o, de la cláusula que establece que «no dará lugar a despido disciplinario lo contemplado en el artículo 54.2 del Estatuto de los Trabajadores»25.

Los Convenios Colectivos firmados con anterioridad a la promulgación de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público suelen recoger la tabla de infracciones muy graves previstas en el art. 6 del RD 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado. Por su parte, los convenios firmados con posterioridad a la entrada en vigor del EBEP suelen ya recoger un catálogo de infracciones actualizado en coherencia con la tipificación de deberes exigibles al empleado público, por todos, véase, las infracciones muy graves tipificadas en el III Convenio colectivo único para el personal laboral de la AGE. Con la promulgación del Estatuto culmina el proceso de unificación que se ha producido en la materia, pues los convenios colectivos del personal laboral solían adoptar, con matices, la tabla de infracciones previstas para los funcionarios. Adviértase que también algún convenio remite directa y expresamente a la tabla de sanciones muy graves prevista en el EBEP26.

2.2. Faltas graves

En la tipificación de faltas graves del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas, el EBEP se limita a establecer que serán las establecidas en los Convenios Colectivos, incorporando como novedad la enumeración de una serie de circunstancias que deben regir tanto la clasificación de las faltas y sanciones como el contenido y aplica

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ción de todas ellas27. Las circunstancias son las siguientes: a) el grado en que se haya vulnerado la legalidad; b) la gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o de los ciudadanos y; c) el descrédito para la imagen pública de la Administración (art. 95.3 EBEP). Adviértase que tal y como ha señalado la doctrina «las normas de desarrollo convencionales gozan de un amplio margen para concretar la tipificación de las faltas»28.

A modo de ejemplo, el III Convenio Colectivo único de la AGE tipifica como infracciones graves las siguientes: 1) la falta de disciplina en el trabajo o del respeto debido a los superiores, compañeros o subordinados; 2) el incumplimiento de las órdenes o instrucciones de los superiores relacionadas con el trabajo y de las obligaciones concretas del puesto de trabajo o de las negligencias de las que se deriven o puedan derivarse perjuicios graves para el servicio; 3) la desconsideración con el público en el ejercicio del trabajo; 4) el incumplimiento grave de las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales contempladas en la normativa vigente; 5) la falta de asistencia al trabajo sin causa justificada de tres o cuatro días en el período de un mes; 6) el incumplimiento no justificado del horario de trabajo entre seis y diez ocasiones al mes, cuando acumulados supongan un mínimo de diez horas mensuales; 7) el abandono del puesto de trabajo durante la jornada sin causa justificada; 8) la simulación de enfermedad o accidente; 9) la simulación o encubrimiento de faltas de otros trabajadores en relación con sus deberes de puntualidad, asistencia y permanencia en el trabajo; 10) la disminución continuada y voluntaria en el rendimiento de trabajo normal o pactado; 11) la negligencia que pueda causas graves daños en la conservación de los locales, material o documentos de servicios; 12) el incumplimiento de los plazos u otras disposiciones de procedimiento en materia de incompatibilidades, cuando no suponga el mantenimiento de una situación de incompatibilidad; 13) la utilización o difusión indebidas de datos o asuntos de los que se tenga conocimiento por razón del trabajo; 14) cometer falta leve, teniendo anotadas y no canceladas, o sin posibilidad de cancelar, al menos dos faltas leves; 15) el abuso de autoridad en el desempeño de las funciones encomendadas. Se considerará abuso de autoridad la comisión por un superior de un hecho arbitrario, con infracción de un derecho del trabajador reconocido legalmente por este Convenio, Estatuto de los Trabajadores y demás leyes vigentes, de donde se derive un perjuicio notorio para el subordinado, ya sea de orden material o moral.

2.3. Faltas leves

Pese a la omisión, quizás por descuido del legislador, las faltas leves del personal laboral de las Administraciones Públicas se determinarán en los convenios colectivos que resulten de aplicación, atendiendo a la hora de su tipificación, igualmente, a las circunstancias previstas para las faltas graves. A título ejemplificativo, el III Convenio Colectivo único de la AGE tipifica como infracciones leves las siguientes: 1) la leve incorrección con el público y en general con los usuarios del servicio, así como con los compañeros o subordinados; 2) el retraso injustificado, negligencia o descuido en el cumplimiento de sus tareas; 3) la no comunicación con la debida antelación de la falta al trabajo por causa justificada, a no ser que se pruebe la imposibilidad de hacerlo; 4) la falta de asistencia al trabajo sin causa justificada de uno o dos días al mes; 5) el incumplimiento no justificado del horario de trabajo entre tres y cinco ocasiones al mes; 6) el descuido en la conservación de los locales, material y documentos de

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los servicios; 7) en general, el incumplimiento de los deberes por negligencia o descuido inexcusable.

3. Sanciones disciplinarias

Las sanciones disciplinarias se encuentran tipificadas, con carácter general, en el art. 96 EBEP, reduciéndose a seis tipos distintos, y admitiéndose la posibilidad de incorporar «cualquier otra que se establezca por Ley». La tipificación de sanciones para el personal laboral, y a pesar del silencio legislativo, puede completarse a través de las previsiones convencionales, por aplicación de la supletoriedad de la legislación laboral prevista en el citado art. 93.4 EBEP29.

Las posibles sanciones a imponer por las faltas cometidas por el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas son: despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves y comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a las que desempeñaban; suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duración máxima de 6 años; traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada caso se establezca; demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria y; apercibimiento (art. 96.1 EBEP).

El EBEP incluye un catálogo amplio y flexible de las sanciones indicando las modalidades que se pueden adoptar, dejando a los convenios colectivos, en el caso del personal laboral, que precisen el número y tipo de sanción que puede imponerse en cada caso. En materia de sanciones el EBEP actúa como legislación básica, abriendo la posibilidad de que se introduzcan y delimiten otros tipos de sanciones por otras normas legales o sectoriales.

El EBEP establece una garantía básica consistente en que la sanción más rigurosa para el personal laboral sea el despido disciplinario y, sólo en el supuesto de comisión de faltas muy graves. El despido comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a las que desempeñaban. Para equiparar la sanción por despido con la de separación de funciones previsto para los funcionarios públicos, el art. 96.2 EBEP dispone que «procederá la readmisión del personal laboral fijo cuando sea declarado improcedente», al igual que ocurre en los supuestos de separación de servicio que no hubieren adquirido firmeza. Adviértase, no obstante, que la equiparación es relativa ya que la separación de servicio impide volver a ser funcionario de carrera para todo la vida; por el contrario, el despido disciplinario viene a suponer la inhabilitación para ocupar un puesto de trabajo con funciones similares.

El EBEP siguiendo las directrices del informe de la Comisión de Expertos establece un catálogo de sanciones más flexible y adaptado al sistema de promoción profesional y evaluación de los empleados públicos. Al respecto, el informe estimaba imprescindible introducir sanciones disciplinarias que incidieran en el modelo de carrera profesional y, que podían consistir simplemente en la limitación de oportunidades de promoción profesional, e inclusive en la regresión o retroceso en la carrera. Adviértase que mientras que el demérito se ha incorporado al Estatuto Básico del Empleado Público, no ha corrido la misma suerte la regresión en la categoría o el retroceso en la carrera. Al respecto, algún autor defiende la posibilidad de incluir la regresión en la categoría o el retroceso en el grado personal alcanzado a través de las normas de desarrollo, siendo los Convenios los

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llamados al efecto en las sanciones del personal laboral30.

Otra de las sanciones previstas en el EBEP es la suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo, con una duración máxima de 6 años. Adviértase que serán los Convenios Colectivos los que desarrollen y concreten la citada sanción, estableciéndose duraciones superiores a medida que se eleva la gravedad de la sanción. La duración máxima prevista en el EBEP supera con creces la prevista en los convenios de empresas privadas, e incluso las previstas en los convenios del sector público. Entre otros, el art. 79 III Convenio Colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado (BOE 12-XI 2009) establece 2 días para las faltas leves, de 3 días a 3 meses para las graves y, de 3 meses y un día a 6 meses para las muy graves.

Con respecto al traslado forzoso, el EBEP modifica el régimen existente con anterioridad, ya que de conformidad con el art. 96.1 d) es posible imponer como sanción el traslado forzoso sin cambio de residencia. El art. 14 c) RD 33/1986 incluía como posible sanción el traslado con cambio de residencia31. Finalmente, la sanción de apercibimiento, también estaba prevista en la normativa legal y convencional anterior y, supone la sanción de menor entidad32.

En los convenios colectivos suelen reiterarse las sanciones previstas en el EBEP, siendo infrecuente la tipificación de otras sanciones. En este punto puede destacarse la sanción prevista para faltas leves y graves en el art. 97.1 V Convenio Colectivo de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (BOE 16-I-2010) consistente en el «descuento proporcional de las retribuciones correspondientes al tiempo real dejado de trabajar por faltas de asistencia o de puntualidad no justificadas». Añadiendo el párrafo 2º que «el importe de los haberes deducidos por sanción se ingresará en los créditos de acción social, excepto en los casos en que AENA cubra el puesto de trabajo».

Del análisis de los convenios puede afirmarse que son varios los que contienen cláusulas relativas a la anotación de la sanción en el registro personal del trabajador, con indicación de las faltas que las motivaron33. En este aspecto, el art. 103.4 V Convenio Colectivo de Entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (BOE 16-I-2010) exige expresamente que las sanciones susceptibles de anotación sean las firmes.

La legislación laboral se aplicará también supletoriamente en materia de sanciones. No obstante, algún convenio incorpora expresamente previsiones del Estatuto de los Trabajadores. Entre otros, el art. 79.3 CC único para el personal laboral de la Administración General del Estado (BOE 12-XI-2009) incorpora el texto del art. 58.3 del ET, relativo a

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que «no se podrán imponer sanciones que consistan en la reducción de las vacaciones u otra minoración de los derechos al descanso del trabajador o multa de haber».

Por último, debe afirmarse que de conformidad con el EBEP el alcance de la sanción se establecerá, de conformidad con el principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta el grado de intencionalidad, descuido o negligencia que se revele en la conducta, el daño al interés público, la reiteración o reincidencia, así como el grado de participación (art. 96.3).

4. Procedimiento disciplinario y medidas provisionales

Como regla general el EBEP establece la necesidad de un instruir un expediente para la imposición de sanciones por faltas graves o muy graves, siendo suficiente para las faltas leves un procedimiento sumario con audiencia del interesado (art. 98.1 EBEP)34.

El informe de la Comisión de expertos propone la necesidad de agilizar el procedimiento sancionador, ya que el procedimiento existente era extraordinariamente rígido primando el elemento garantista frente a la efectividad. En palabras del propio informe era necesario implantar un régimen disciplinario eficaz para fortalecer «la convicción de los propios empleados, en su inmensa mayoría cumplidores, en los valores del servicio, ya que muchas veces resulta desmoralizador que quienes cometen infracciones notorias no puedan ser sancionados, o lo sean con penalidades mínimas»35.

De conformidad con lo dispuesto por el informe de la Comisión de expertos, y en aras a la consecución de un procedimiento ágil y eficaz, el art. 98.2 EBEP dispone que «el procedimiento disciplinario que se establezca en el desarrollo de este Estatuto se estructurará atendiendo a los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, con pleno respeto a los derechos y garantías de defensa de presunto responsable». Añadiendo que «en el procedimiento quedará establecido la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos distintos». Adviértase que pese al silencio legislativo, en lo relativo a los procedimientos sancionadores del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicos, serán los convenios colectivos los que tienen encomendados el desarrollo del procedimiento disciplinario. Al efecto, pueden citarse entre otros, por la profusión de su regulación los procedimientos previstos en el III Convenio Colectivo único para el personal

laboral de la Administración General del Estado o, en el V Convenio Colectivo de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.

Las fases tradicionales más destacadas de un procedimiento sancionador tipo podrían ceñirse a: resolución que ordena la iniciación del expediente sancionador (con la que cabe adoptar medidas provisionales como la suspensión temporal); pliego de cargos; escrito de descargos; realización en su caso, de pruebas; alegaciones finales y propuesta de resolución. El expediente termina con la resolución final, que será revisable ante el orden jurisdiccional social [art. 58.2 ET, art. 3.2 a) LPL], de conformidad con la modalidad procesal especial prevista en los artículos 114 y 115 LPL. Dentro del procedimiento sancionador debe mencionarse la función reconocida en los convenios colectivos a los representantes de los trabajadores36

El EBEP recoge también la posibilidad de adopción de medidas cautelares en el procedi

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miento disciplinario, que consiste -incluso- en la suspensión provisional de funciones del expedientado, fijándose los 6 meses como el período máximo de suspensión provisional, salvo paralizaciones de expedientes por causas imputables al interesado. Al respecto, el art. 98.3 EBEP dispone que «cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimiento sancionadores, se podrá adoptar mediante resolución motivada medidas de carácter provisional que aseguren al eficacia de la resolución final que pudiera recaer. La suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario no podrá exceder de 6 meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado. La suspensión provisional podrá acordarse también durante la tramitación de un procedimiento judicial, y se mantendrá por el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. En este caso, si la suspensión provisional excediera de seis meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo». Durante la suspensión provisional el funcionario tiene derecho a percibir las retribuciones básicas y, en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo.

Por último, adviértase que, «cuando la suspensión provisional se eleve a definitiva, el funcionario deberá devolver lo percibido durante el tiempo de duración de aquélla. Si la suspensión provisional no llegara a convertirse en sanción definitiva, la Administración deberá restituir al funcionario la diferencia entre los haberes realmente percibidos y los que hubiera debido percibir si se hubiera encontrado con plenitud de derechos. El tiempo de permanencia en suspensión provisional será de abono para el cumplimiento de la suspensión firme». Por el contrario, cuando la suspensión no sea declarada firme, el tiempo de duración de la misma se computará como de servicio activo, debiendo acordarse la inmediata reincorporación del funcionario a su puesto de trabajo, con reconocimiento de todos los derechos económicos y demás que procedan desde la fecha de suspensión.

5. La extinción de la responsabilidad disciplinaria: la prescripción

De conformidad con lo previsto en el art. 19 RD 33/1986, la extinción de la responsabilidad disciplinaria puede tener lugar por el cumplimiento de la sanción, muerte, prescripción de la falta o de la sanción, indulto y amnistía. La Ley del Estatuto Básico del Empleado Público no contiene un precepto similar, regulándose simplemente en el art. 97 la prescripción de las faltas y sanciones37.

El EBEP recoge las reglas básicas de prescripción de las infracciones y sanciones disciplinarias e iguala para todos los empleados públicos, funcionarios y personal laboral, la prescripción de las faltas y de las sanciones. A diferencia de los plazos previstos en la legislación laboral común, el art. 97 establece unos plazos de prescripción muy amplios38. Así, de conformidad con el citado precepto, «las infracciones muy graves prescribirán a los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los 6 meses», a su vez, «las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los 3 años, las impuestas por faltas graves a los 2 años y las impuestas por faltas leves al año». Repárese que el art. 60.2 ET prevé como plazos de prescripción de las faltas laborales 10 días (leves), 20 días (graves) y 60 días (muy graves) a partir de que la empresa tiene conocimiento y, en todo caso, a los seis meses de haberse cometido. Para alimentar la confu

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sión, las cláusulas de los convenios colectivos de las Administraciones Públicas contemplan plazos en unos casos coincides con lo dispuesto en el ET39, en otros, coincidentes con la normativa del EBEP -pero limitándose a la prescripción de las infracciones, contemplándose reglas distintas de las del EBEP para la prescripción de las faltas-40.

Dada la disparidad de regulación existente en la materia surge la duda de si los plazos de prescripción de faltas y sanciones previstos en el EBEP son disponibles por convenio colectivo, pudiéndose incorporar los plazos previstos en el ET u otros distintos. La respuesta debe ser negativa, ya que ante una regulación expresa en el EBEP no puede aplicarse la legislación laboral común, ya que la supletoriedad de la legislación laboral está contemplada para lo no previsto en el Título VII del EBEP41. Por último, el EBEP dispone que «el plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta se hubiera cometido, y desde el cese de su comisión cuando se trate de faltas continuadas». Y el de las sanciones, «desde la firmeza de la resolución sancionadora».

La unificación del régimen jurídico de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas llevada a cabo por la Ley 7/2007, de 12 de abril, Estatuto Básico del Empleado Público, y las novedades introducidas en el mismo merecen una valoración positiva en términos de política de Derecho. Ahora bien, desde una posición crítica y combativa con la realidad palpable en muchas Administraciones Públicas nos atrevemos a afirmar que la organización en cascada de la jerarquía administrativa provoca que los sujetos con verdadera capacidad de sanción, deleguen en los inferiores jerárquicos la incoación de las infracciones, dándose la paradoja que ante una mayor proximidad entre el sujeto infractor y el sujeto con potestad disciplinaria resulta mucho más complicado tomar la decisión de sancionar. En términos semejantes, con referencia al Derecho Belga, Wischer sostiene que «el cuidado que se toma el superior jerárquico de no crearse enemigos y de no deteriorar la atmósfera e su servicio utilizando la potestad disciplinaria, ..., son otras tantas razones que explican por qué la disciplina administrativa se muere y por qué la calidad de la Administración se va deteriorando»; para la Administración Gala Bonnefous afirma que «la autoridad jerárquica tiende a encogerse, el control a esclerotizarse y la inspección a desaparecer (...), los jefes como los subordinados han perdido el hábito de la disciplina. Sus relaciones son menos las de la jerarquía que las de la camaradería...»42. Teniendo presente lo expuesto, quizás podría proponerse que la potestad disciplinaria estuviera, en todo caso, en manos de un cuerpo especializado de inspectores o auditores externos, que no tengan ni puedan llegar a tener una relación personal y directa con el infractor, ya que las relaciones personales desvirtúan la realidad de los incumplimientos y hacen, en la mayoría de las ocasiones, impracticables la sanción de los mismos.

[1] Sobre este término, véase, PARADA VÁZQUEZ, J. R., EJB, t. III, Civitas, Madrid, 1995, pp. 4958-4962.

[2] Entendiéndose por potestad administrativa el «poder otorgado por el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de determinados fines que permite a su titular afectar, con su ejercicio, la esfera jurídica de terceros», y pudiéndose citar, entre otras, la potestad reglamentaria, de autoorganización, tributaria, de planificación, expropiatoria, de ejecución forzosa, de investigación ..., CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J. L., «Potestad», EJB, t. III, Civitas, Madrid, 1995, pp. 4954- 4957.

[3] QUESADA LUMBRERAS, J. E., «Régimen disciplinario», El Estatuto Básico del Empleado Público. Comentario sistemático de la Ley 7/2007, de 12 de abril de 2008, (dir. y coord.: Monereo Pérez/Molina Navarrete/Olarte Encabo/Rivas Vallejo), Comares, Granada 2008, p. 919.

[4] MONTOYA MELGAR, A., Derecho del Trabajo, 31ª ed., Tecnos, Madrid 2010, p. 365. Sobre las facultades disciplinarias en materia laboral, de conformidad con lo previsto en el ET, véase, también, MARTÍN VALVERDE, A.; RODRÍGUEZ-SAÑUDO GUTIÉRREZ, F.; GARCÍA MURCIA, J.: Derecho del Trabajo, 19ª ed., Tecnos, Madrid 2010, pp. 595-598; RAMÍREZ MARTÍNEZ, J. M. (et alteri), Curso de Derecho del Trabajo, 19º ed., Tirant lo blanch, Valencia 2010, pp. 519-521.

[5] CHINCHILLA MARÍN, C., «Relación especial de sujeción», EJB, t. IV, Civitas, Madrid 1995, pp. 5755-5760.

[6] MONTOYA MELGAR, A. «Las Administraciones públicas como empresarios laborales (un estudio a la luz del nuevo Estatuto del Empleado Público)», Relaciones laborales en las Administraciones Públicas, Cuadernos de Derecho Judicial, CGPJ, Madrid 2008, pp. 460-461.

[7] DE SANDE PÉREZ BEDMAR, M., Empleo y prestación de servicios en la Administración Pública, Lex Nova, Valladolid 2007, p. 417.

[8] En este sentido, cfr. art. 38 Convenio colectivo de trabajo de la empresa personal laboral al servicio de la Comunidad Autónoma de la Rioja para los años 2008, 2009, 2010 y 2011 (DO La Rioja 13-III- 2009).

[9] Cfr. p. 21 del informe de la Comisión.

[10] SEMPERE NAVARRO, A. V.; HIERRO HIERRO, F. J., «Régimen disciplinario», Comentarios a la Ley 7/207, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, (dir.: Palomar Olmeda/Sempere Navarro; coord.: Quintanilla Navarro), Thomson-Aranzadi, 2008, p. 797.

[11] En palabras de PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, 21ª ed., Marcial Pons, Madrid 2010, p. 558.

[12] Al respecto, PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, 21ª ed., Marcial Pons, Madrid 2010, p. 558, critica nuevamente esta situación, al afirmar que puede dar lugar a criterios jurisprudenciales muy dispares.

[13] QUESADA LUMBRERAS, J.E., «Régimen disciplinario», El Estatuto Básico del Empleado Público. Comentario sistemático de la Ley 7/2007, de 12 de abril de 2008, (dir. y coord.: MONEREO PÉREZ/MOLINA NAVARRETE/OLARTE ENCA BO/RIVAS VALLEJO), Comares, Granada 2008, p. 916-917.

[14] Añadiendo que «esta posible acumulación de sanciones disciplinarias y penales frente a delitos y faltas de los empleados públicos es congruente con la doctrina del TC (...), que sostiene que el indicado principio non bis in idem no juega en caso de «existencia de una relación de supremacía especial de la Administración (...) que justificase el ejercicio del jus puniendo por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración», MONTOYA MELGAR, A., «Las administraciones públicas como empresarios laborales (un estudio a la luz del nuevo Estatuto del Empleado Publico)», cit., p. 508.

[15] Cfr. p. 215 del informe de la Comisión de expertos.

[16] Sobre la doctrina constitucional, se ha afirmado que «el ámbito de lo que se denomina el círculo interior del Estado donde se encuadraría el derecho disciplinario de los funcionarios públicos y donde existiría una cierta relativización, en ocasiones, de alguna de las garantías recogidas para el resto de sanciones administrativa», veáse, TRAYTER JIMÉNEZ, J. M., «El régimen disciplinario de los funcionarios públicos en el EBEP (arts. 93 a 98)», Comentarios al Estatuto Básico del Empleado Público, (dir.: DEL REY GUANTER; coord.: PÉREZ FERNÁNDEZ/SÁNCHEZ TORRES), La Ley, Madrid, p. 907; ARENAS ALEGRÍA, C., El Estatuto jurídico del empleado público. Estudio particular de algunos aspectos críticos del personal laboral, (coord.: Gayarre Conde/Burzaco Samper), Dykinson, madrid 2009, pp. 53-54.

[17] Sobre los principios aplicables a la potestad disciplinaria, véase en extenso, IVARS RUIZ, J., Responsabilidad disciplinaria de los empleados públicos. Comentarios, doctrina y jurisprudencia Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, Tirant, Valencia 2008, pp. 37-72.

[18] El informe de la Comisión de Expertos no creía necesario que el Estatuto Básico listara las infracciones sancionables, ya que sostenía que «una regulación semejante supondría descender a un grado de detalle poco compatible con la idea de Estatuto de mínimos...». Añadiendo que «tampoco tendría demasiada explicación que se tipificaran ... sólo algunas infracciones, las muy graves, y otras no, pues entendemos que deben ser las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas las que determinen en cada caso qué gravedad se atribuye a cada tipo sancionador», p. 217.

[19] Cfr. p. 202 informe de la Comisión de expertos.

[20] Manual de empleo público. Instituciones, relaciones sindicales y marco legal del personal de las Administraciones Públicas, MONEREO PÉREZ, J. L./MORENO VIDA, M. N./ALMENDROS GONZÁLEZ, M. A./MALDONADO MOLINA, J. A./FERNÁNDEZ AVILÉS, J.A., Comares, Granada 2010, p. 248.

[21] MONEREO PÉREZ, J. L.: MORENO VIDA, M. N.; ALMEN DROS GONZÁLEZ, M. A.; MALDONADO MOLINA, J. A.; FERNÁNDEZ AVILÉS, J. A., Manual de empleo público. Instituciones, relaciones sindicales y marco legal del personal de las Administraciones Públicas, Comares, Granada 2010, p. 248.

[22] LÓPEZ GÓMEZ, J. M., La relación laboral especial de empleo público. Estudio de su régimen jurídico tras el Estatuto Básico del Empleado Público, Civitas, Madrid 2009, p. 325.

[23] En palabras del informe de la Comisión de Expertos, véase, p. 218.

[24] Art. 78.2 b) nº 10 CC único para el personal laboral de la Administración General del Estado (BOE 12-XI 2009) contempla como falta grave la disminución continuada y voluntaria en el rendimiento del trabajo normal o pactado.

[25] Art. 58.4 CC para el personal laboral al servicio de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (DO Castilla-La Mancha 11-VI 2009).

[26] CC de trabajo de la empresa personal laboral al servicio de la Comunidad Autónoma de la Rioja para los años 2008, 2009, 2010 y 2011 (DO La Rioja 13-III 2009).

[27] Al respecto, QUESADA LUMBRERAS, J.E., «Régimen disciplinario», cit., p. 944.

[28] SÁNCHEZ MORÓN, M. (et alteri), Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, 2ª ed., Lex Nova, Valladolid 2008, p. 550.

[29] En el mismo sentido, SÁNCHEZ MORÓN, M., Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, 2ª ed., Lex Nova, Valladolid 2008, p. 550.

[30] En este sentido, SÁNCHEZ MORÓN, M., Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, 2ª ed., Lex Nova, Valladolid 2008, p. 552.

[31] Alguna cláusula convencional contempla la sanción de traslado forzoso sin indemnización [entre otros, art. 58 CC para el personal laboral al servicio de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (DO Castilla-La Mancha 11-VI-2009); art. 79 CC único para el personal laboral de la Administración General del Estado (BOE 12-XI-2009); art. 47 CC único para el personal laboral de la Xunta de Galicia (DO Galicia 3-XI- 2008)].

[32] Amonestación que puede ser verbal o escrita (art. 47. 4 CC único para el personal laboral de la Xunta de Galicia (DO Galicia 3-XI- 2008) o sólo por escrito (art. 79 CC único para el personal laboral de la Administración General del Estado (BOE 12-XI-2009).

[33] Art. 64 CC para el personal laboral al servicio de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla- La Mancha (DO Castilla-La Mancha 11-VI-2009); art. 45 CC de trabajo de la empresa personal laboral al servicio de la Comunidad Autónoma de la Rioja para los años 2008, 2009, 2010 y 2011 (DO La Rioja 13-III- 2009). Además de la anotación el CC de la Rioja contempla que «todas las sanciones ... se cancelarán, de oficio o a instancia de parte, una vez transcurrido el plazo de tres meses cuando se trate de falta leve, un año si es falta grave y dos años para las muy graves...».

[34] Repárese en el art. 62 CC para el personal laboral al servicio de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (DO Castilla-La Mancha 11-VI-2009) prevé un procedimiento especial para las faltas leves.

[35] Informe de la Comisión de expertos, cit. p. 221.

[36] Entre otros, véase, art. 76 II CC de la Sociedad Estatal «Correos y Telégrafos, S.A» (BOE 25-IX-2006), arts. 47.1. c) y 47.2 único para el personal laboral de la Xunta de Galicia (DO Galicia 3-XI- 2008).

[37] Art. 42 Convenio Colectivo de trabajo de la empresa personal laboral al servicio de la Comunidad Autónoma de la Rioja para los años 2008, 2009, 2010 y 2011 (DO La Rioja 13-III-2009) contempla como supuesto de extinción de la responsabilidad disciplinaria la pérdida de la condición de trabajador del inculpado.

[38] Cfr. art. 132.1 LRJAPyPAC.

[39] Así ocurre respecto de las infracciones en el art. 81 CC único para el personal laboral de la Administración General del Estado (BOE 12-XI-2009); art. 98 V CC de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (BOE 16 I-2010).

[40] Art. 44 CC de trabajo de la empresa personal laboral al servicio de la Comunidad Autónoma de la Rioja para los años 2008, 2009, 2010 y 2011 (DO La Rioja 13-III- 2009)

[41] En el mismo sentido, LÓPEZ GÓMEZ, J. M., La relación laboral especial de empleo público, cit., p. 329.

[42] Citados por PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, 21ª ed., Marcial Pons, Madrid 2010, p. 565.