La responsabilidad contable
| Autor | Ana Isabel Fortes González |
| Páginas | 349-452 |
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Cuando los daños y perjuicios ocasionados a la Administración lo han sido a los efectos y caudales públicos, la responsabilidad no recibe el tratamiento del art. 145.3 de la Ley 30/1992 sino que, al ser determinante de la llamada responsabilidad contable, recibe un tratamiento diferenciado785. La responsabilidad contable se caracteriza por derivar de la responsabilidad específica que incumbe a quienes manejen caudales o efectos públicos y por la necesidad de que concurra una infracción de la normativa presupuestaria o de la normativa contable786.
Dicha responsabilidad puede articularse a través de un procedimiento administrativo regulado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y en el Real Decreto 700/1988, de 1 de julio, sobre Expedientes Adminis-
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trativos de Responsabilidad Contable derivados de infracciones previstas en el título VII de la mencionada ley, siempre que se trate de infracciones contables distintas del alcance y la malversación (art. 176); o bien, mediante procedimiento jurisdiccional ante el Tribunal de Cuentas787, tal y como prevén la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y la Ley 7/1988, de 5 abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas788.
La vía jurisdiccional ante el Tribunal de Cuentas puede dar lugar a dos procedimientos diferenciados, el procedimiento de reintegro por alcance y el juicio de cuentas, previstos para los siguientes supuestos: pretensiones de responsabilidad contable generada por alcance o malversación de fondos públicos, no pudiendo en estos casos acudir a la vía administrativa (art. 180.1 de la Ley General Presupuestaria); pretensiones de responsabilidad contable derivada de la no rendición de cuentas o de la rendición defectuosa de las mismas; los supuestos de responsabilidad contable que tramitándose en vía administrativa sean avocados por el Tribunal de Cuentas; y en el resto de los casos constitutivos de responsabilidad contable que habiéndose resuelto por la Administración se recurran, en cuyo caso el órgano competente para conocer del recurso es también el Tribunal de Cuentas. Por su parte, las resoluciones que dicte el Tribunal de Cuentas serán susceptibles del recurso de casación y revisión ante el Tribunal Supremo (art. 49 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas)789.
Estamos hablando, por tanto, de una responsabilidad por daños a determinados bienes de la Administración (los efectos y caudales públicos), que no solo no recibe el tratamiento general establecido en el artículo 145.3 de la Ley
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30/1992, sino que su exigencia en vía administrativa se realiza mediante la tramitación de un expediente administrativo específico y distinto del regulado en el artículo 21 del Real Decreto 429/1993, y que en la mayor parte de los supuestos –los constitutivos de alcance y malversación– su depuración se lleva a cabo en vía jurisdiccional ante el Tribunal de Cuentas, judicializando de este modo la exigencia de responsabilidades contables, y complicando en exceso las cosas.
Pues bien, a pesar de esta compleja regulación mientras que, como hemos comprobado, el ejercicio de la acción de regreso o de la acción directa de responsabilidad de la Administración frente al sujeto responsable están prácticamente inéditas, la responsabilidad contable se viene reconociendo y aplicando en nuestro ordenamiento jurídico desde hace varios siglos, incluso, como subraya Doménech Pascual, las Administraciones Públicas ejercían profusamente la potestad de exigir la responsabilidad contable, «sin necesidad de acudir a los Tribunales, mucho antes de que el legislador extendiera ese poder a los casos ordinarios de daños originados por sus agentes»790.
Precisamente por la constatación práctica de la anterior afirmación, se nos plantea una serie de interrogantes cuya respuesta, quizás, nos ponga sobre la pista de por qué la Administración no exige la responsabilidad patrimonial de sus autoridades y empleados públicos fuera de los supuestos de daños ocasionados en los efectos y caudales públicos. Debemos adelantar que no es nuestro propósito realizar un análisis exhaustivo y pormenorizado de la responsabilidad contable y toda la problemática que su regulación actual suscita, pues ello excedería del ámbito objetivo planteado en este trabajo, pero sí nos interesa abordar el concepto de la misma, su naturaleza jurídica y las distintas vías que el ordenamiento jurídico prevé para su exigencia, fundamentalmente el estudio de los expedientes administrativos de responsabilidad contable, así como su incidencia práctica, para poder plantearnos si está justificada esta regulación diferenciada, o por el contrario se trata más bien de una regulación que permanece por razones evidentemente históricas.
La declaración de responsabilidad contable conlleva el reconocimiento del derecho de la Administración a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos en los caudales o efectos públicos. Consecuentemente, este derecho comporta la obligación de indemnizar por parte del declarado responsable los daños y perjuicios causados.
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La responsabilidad contable tiene una función eminentemente reparadora, se trata de un supuesto típico de responsabilidad civil o patrimonial, que persigue prioritariamente la indemnización a la Administración de los daños y perjuicios causados a los fondos públicos. Así lo establecen el artículo 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas cuando señala «el que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados»; el artículo 176 de la Ley General Presupuestaria al preceptuar que «[l]as auto-ridades y demás personal al servicio de las entidades contempladas en el artículo 2 de esta ley que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos…»; o el artículo 59.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas cuando señala que «las partes legitimadas activamente podrán pretender ante la jurisdicción contable el reintegro de los daños y el abono de los perjuicios originados a los caudales o efectos públicos y, en ambos casos, con los intereses legales desde el día en que se entienda producido el alcance o irrogados los perjuicios».
Por ello podemos decir que la finalidad de la responsabilidad contable es la indemnización de los daños y perjuicios producidos a la Administración, así lo entiende la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas que viene reiterando que el contenido de la responsabilidad contable es el de una responsabilidad patrimonial o reparadora, que no tiene carácter de responsabilidad sancionadora ni tampoco tiene por objeto la censura de la gestión (Sentencias 12/2010 de 1 de julio791, y 21/2010 de 18 de noviembre792, 23/2010 de 18 de
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noviembre79313/2011 de 21 de julio794), por ello lo esencial no solo es acreditar que se han producido errores o irregularidades en la gestión de los fondos públicos, sino que dichas irregularidades han producido un menoscabo de los fondos públicos, de donde deriva la obligación de indemnizar, resarciendo con el patrimonio particular del responsable contable, los daños y perjuicios efectivamente causados al patrimonio público.
Es evidente que sin daño no existe responsabilidad patrimonial, pero también hemos afirmado que la exigencia de la misma no es posible mientras no pueda demostrarse una conducta dolosa, culposa o negligente grave del autor del perjuicio, de manera que es esta antijuridicidad subjetiva la que fundamenta igualmente la responsabilidad contable. Pero el fundamento último de la...
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