La responsabilidad civil subsidiaria de las Administraciones Públicas

Autor:Alfons Surroca Costa
Cargo:Doctor en Derecho. Profesor Visitante de Derecho civil. Universidad de Girona
Páginas:99-151
RESUMEN

El presente trabajo analiza la responsabilidad civil subsidiaria de las Administraciones Públicas en el derecho español. Esta se encuentra regulada en dos artículos del Código Penal. Por un lado, el artículo 121 CP trata de hechos ilícitos dañosos, y constitutivos de infracción criminal, cometidos por empleados públicos en el ejercicio de sus funciones. Por otro lado, el artículo 120.3 CP declara ... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

Los daños causados por las distintas Administraciones Públicas y la forma como éstas deben responder de ellos han tenido una evolución vertiginosa en los últimos años. La consolidación del Estado de Derecho y el aumento exponencial de los servicios públicos tales como la sanidad, la educación en todos los niveles o la seguridad pública han contribuido a dicha evolución.

Sin embargo, debe recordarse que la responsabilidad civil de la Administración es una materia relativamente reciente. La Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en adelante, LEF) va a ser el paso definitivo para consagrar en España una verdadera responsabilidad civil de la Administración Pública que, hasta aquella fecha, existía sólo de forma muy residual 1. La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (texto refundido

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aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957, en adelante LRJ) consolidó esta tendencia de forma ya muy definitiva 2. Con posterioridad, será la Constitución de 1978 (en adelante, CE) la que asumirá, principalmente en su artículo 106.2, los planteamientos establecidos por las leyes anteriores en materia de responsabilidad civil de la Administración 3.

En el marco legal actual, la responsabilidad civil de las distintas Administraciones se encuentra regulada, principalmente, en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC) 4. El vigente sistema de responsabilidad civil extracontractual de las Administraciones Públicas se fundamenta en los siguientes rasgos.

En primer lugar, se trata de un sistema unitario en el sentido que es de aplicación a todas las Administraciones. El artículo 149.1.18.ª CE atribuye competencia exclusiva al Estado sobre «el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas». En consecuencia, las normas de responsabilidad civil se aplicarán a la Administración General del Estado, a la de las distintas CCAA, a las entidades que forman parte de la Administración local y a la Administración institucional, todo ello de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 LRJPAC.

En segundo lugar, la responsabilidad civil de la Administración tiene un alcance general, puesto que puede surgir tanto de una actividad jurídica, ya sea un acto administrativo o un reglamento, como de una actividad material o técnica, o incluso de una omisión. También nacerá la mencionada responsabilidad, de darse los demás requisitos previstos en la Ley, cuando la propia Administración se ha refugiado en los mecanismos del Derecho privado para llevar a cabo la gestión encomendada 5. El artículo 144 LRJPAC establece que «cuando las Administraciones públicas actúen en

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relaciones de derecho privado, responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley».

En tercer lugar, el sistema es universal ya que protege a cualquier sujeto de Derecho que resulte lesionado. En este sentido, el término «particulares», que se utiliza en los artículos 106.2 CE y 139.1 LRJPAC para referirse a los potenciales perjudicados con derecho a indemnización, ha de entenderse necesariamente como cualquier sujeto de Derecho que experimente un daño resarcible 6.

En cuarto lugar, puede afirmarse que la responsabilidad civil de las Administraciones Públicas es objetiva, ya que nace al margen de toda idea de culpa o negligencia 7. Como se ha comentado con acierto, el carácter objetivo de la responsabilidad extracontractual de la Administración nació con la LEF, siguió con la LRJ y se constitucionalizó con la Constitución de 1978 8. Los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC, a diferencia de los artículos 1902 y siguientes del Código civil, no hacen referencia en ningún momento a la culpa. En consecuencia, no entra a valorarse el nivel de diligencia de la conducta del agente causante del ilícito. Es suficiente, para que nazca la responsabilidad civil de la Administración por los daños causados por sus agentes, que aquéllos deriven del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo supuestos de fuerza mayor, todo ello en los términos previstos en la Ley. Son presupuestos necesarios para su nacimiento el hecho de que se aprecie una relación de causalidad entre la acción u omisión y el resultado lesivo, que el daño causado sea antijurídico, en el sentido de que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo y, por último, que el daño sea indemnizable 9.

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Finalmente, la responsabilidad civil de la Administración es directa. Las personas afectadas por el daño no tendrán que dirigirse contra el concreto funcionario causante del mismo, ni tan siquiera es necesario identificarlo sino que, en los términos imperativos del artículo 145.1 LRJPAC, «los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio» 10. La Administración responderá de forma directa, sin perjuicio de que después se reintegre de la persona responsable que «hubiere incurrido en dolo, culpa o negligencia grave». Según la teoría de la personalidad jurídica de la Administración, cuando los empleados públicos actúan en el ejercicio de sus funciones no es que lo hagan en representación de la Administración correspondiente, sino que es ella misma la que actúa 11. Por este motivo, es por lo que responde de forma directa.

Es importante destacar que con el actual sistema legal de la responsabilidad civil extracontractual de las Administraciones Públicas se ha pretendido dar una uniformidad y homogeneidad que, en buena parte, se ha conseguido, no sólo a nivel de normativa legal, centrándola en leyes administrativas, sino también respecto de la jurisdicción competente, puesto que la jurisdicción contenciosaadministrativa ha pasado a ser la única que puede entrar a conocer de las reclamaciones contra los daños producidos por la Administración y ello es así, particularmente, tras la promulgación de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante, LOPJ) 12 y desde la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 13 (en adelante, LJCA) 14.

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Ahora bien, y como es sabido, la responsabilidad civil directa de la Administración presenta una importante excepción, que será objeto de un estudio más profundo en las páginas siguientes. Cuando el acto ilícito dañoso cometido por el empleado público es constitutivo de delito 15, es la jurisdicción penal la que entra a conocer no sólo de las responsabilidades penales, lo cual es evidente, sino también de la responsabilidad civil de la Administración que, en este caso, y a diferencia del régimen previsto en la LRJPAC, es de carácter subsidiaria y no directa. El propio artículo 146.1 LRJPAC establece que «la responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente» 16.

La responsabilidad civil de la Administración en el proceso penal aparece regulada en dos preceptos del Código punitivo. Por un lado, el artículo 121 CP trata de hechos ilícitos dañosos, y constitutivos de infracción criminal, cometidos por empleados públicos en el ejercicio de sus funciones y, por esta razón, en este trabajo se aborda, en primer lugar, cuáles son los presupuestos de imputación que deben concurrir para, efectivamente, ser declarada la responsabilidad civil de la Administración ex artículo 121 CP. Sin embargo, la Administración Pública no responde civilmente, en vía penal, sólo cuando un empleado público comete un delito sino que, por otro lado, puede también hacerlo cuando en los establecimientos que dirige se cometan ilícitos penales y éstos se produzcan por una infracción de las normas reglamentarias, todo ello de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 120.3 CP. Por esta razón, en segundo lugar, también se analizan cuáles son los criterios que deben concurrir para la aplicación de este precepto. Por último, se aborda la problemática de qué sucede cuando, a pesar de existir una sentencia condenatoria en vía penal, no concurren los presupuestos para declarar la responsabilidad civil de la Administración con base en la aplicación de los artículos 120.3 y 121 CP.

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II Los presupuestos de imputación de la responsabilidad civil según el artículo 121 cp
1. Introducción

Sin duda alguna, uno de los temas más controvertidos de la regulación civil en el Código penal es el que se refiere a la responsabilidad de la Administración por los actos delictivos que cometan sus funcionarios o empleados en el ejercicio de sus funciones 17.

En el anterior Código Penal, la responsabilidad civil subsidiaria del Estado y demás Entes públicos no aparecía mencionada de forma expresa. En...

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