La responsabilidad ambiental requisito de la sostenibilidad. Régimen jurídico-administrativo de la responsabilidad por daños ambientales en el Ámbito municipal
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 199-233 |
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El derecho administrativo es, tal y como ha señalado el profesor Prosper Weil211, un derecho con dos grandes vertientes, por un lado un derecho de privilegios exorbitantes para la Administración Pública que garanticen la eficacia de su actuación en defensa de los intereses generales, y por otra parte un derecho de garantías de los ciudadanos; esto se puede resumir en la frase que la Administración actúe pero que pague, cuando actúa en perjuicio de los ciudadanos.
Este es el fundamento de la responsabilidad administrativa, toda vez que la actuación con privilegio de los poderes públicos no está exenta de la existencia de responsabilidad, sino que está expresamente sometida al control jurisdiccional y al derecho por parte de los particulares a ser resarcidos por las lesiones que les cause la actuación administrativa, tal y como se consagra expresamente en el art. 106 de la Constitución Española de 1978212.
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En el ámbito de la sociedad de principio de siglo XXI y tras las cumbres sobre la tierra auspiciadas por la ONU en Río de Janeiro (1992)213, Johannes-burgo (2002) y Doha (2012) la preservación del medio ambiente y la capacidad de las Administraciones Públicas para exigir responsabilidades se han convertido en verdaderos elementos cardinales del funcionamiento de las Administraciones y del sentir social. En esta línea debemos de recordar que la Constitución de 1978 establece en su art. 45.3 «para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».
Este principio214 de naturaleza constitucional consagra la responsabilidad ambiental que debemos de clasificar en dos vertientes:
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Responsabilidad de los particulares por la actuación sobre el entorno ambiental.
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Responsabilidad administrativa por el funcionamiento normal o anormal de los servicios en materia ambiental.
El objeto del presente trabajo será realizar un somero análisis de la citada responsabilidad ambiental como elemento cardinal para la eficacia de la sostenibilidad en el ámbito municipal, garantizada por la Carta Magna en el aspecto administrativo, puesto que la propia Constitución y el Código Penal establecen otra responsabilidad en materia ambiental de naturaleza penal215 que no va a ser objeto de nuestra dedicación. Solamente debemos de destacar que conforme al principio «non bis in ídem»216 no procede exigir responsabilidades administrativas, en tanto en cuanto se sustancia la responsabilidad penal, por lo que sin perjuicio de la restauración del ambiente alterado, los expedientes administrativos de exigencia de responsabilidad ambiental deberán paralizarse hasta la existencia de un fallo judicial.
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El217 anteriormente citado art. 45.3 de la Carta Magna, ubicado dentro del Capítulo III, del Título I de la Constitución (Principios rectores de la política social y económica), establece un mandato para la actuación de los diversos poderes públicos, esto es la totalidad de las Administraciones, los poderes legislativos y el poder judicial.
Este mandato no constituye un derecho inmediatamente exigible, sino que conforme a lo dispuesto en el art. 53.3 de la Lex Legum, es «el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen», por tanto para exigir una responsabilidad ambiental no cabe alegar meramente la Constitución, sino que conforme a literalidad de los arts. 45.3 y 53.3 de la citada Norma deben de realizarse dicha exigibilidad conforme a las leyes correspondientes (estatales y autonómicas) reguladoras de la antedicha responsabilidad.
Igualmente la Constitución establece en el art. 25, una reserva específica de los principios de tipicidad y responsabilidad señalando: «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción, según la legislación vigente en aquel momento», siendo dicha tipicidad un elemento de la reserva de ley que hemos señalado anteriormente, por lo que las infracciones y los castigos de ellas derivadas; esto es las sanciones, son consecuencia de la Comisión de un ilícito expresamente previsto en una norma con rango de ley (estatal o autonómica), sin perjuicio de que puedan ser graduadas mediante norma reglamentaria.
Por otra parte la Carga Magna establece en el art. 93 la posibilidad de atribuir a organizaciones internacionales el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, lo cual ha realizado el Reino de España, a través de la ratificación de los sucesivos Tratados de: adhesión a las Comunidades Europeas (1985), Acta Única Europea (1987), Tratado de la Unión Europea (1992), Tratado de Ámsterdam (1997), Niza (2001) y Lisboa (2007) en los cuales se ha establecido una política europea de protección del medio ambiente con sus correspondientes consecuencias respecto a la exigibilidad de responsabilidad ambiental.
En efecto los arts. 191 al 193 del Texto consolidado del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (Título XX) establece la política europea del medio ambiente destacándose en dicha regulación (art. 191.2) lo siguiente:
La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente
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la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga 218 .
En este contexto, las medidas de armonización necesarias para responder a exigencias de la protección del medio ambiente incluirán, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados miembros a adoptar, por motivos medioambientales no económicos, medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control de la Unión
.
Con habilitación referida en el citado Tratado (en sus diferentes versiones anteriores), la Unión Europea a través de las directivas 85/337/CEE, del Consejo de 27 de junio, 92/43/CEE y 96/61/CEE ha establecido toda una serie de disposiciones en materia medioambiental, que con mayor o menor grado de eficacia y prontitud han sido debidamente traspuestas al derecho español por las legislaciones estatal y autonómica.
Igualmente la Unión Europea elaboró el «Libro Verde sobre reparación del daño ecológico» (COM (93) 47 final, Bruselas 14-593), y un «Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental» (COM (2000), Bruselas, 9-2-2000).
Posteriormente en la existencia de un marco europeo condicionante de las legislaciones estatal y autonómica se produjo la «propuesta de directiva sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales» (COM (2002) 17 final, Bruselas, 21-2-2002; DOCE-C-151 E, 25-6-2002).
Finalmente esto dio lugar a la Directiva 2004/35/CE sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales,
En este sentido cabe hacer una referencia como elemento final del Marco Constitucional y Europeo de la responsabilidad ambiental a la distribución constitucional de competencias en materia medioambiental, puesto que el art. 149.1.23.ª de la Constitución, reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección, incluyéndose en el art. 148.1.9.ª, la competencia de las Comunidades Autónomas (establecida en cada uno de sus Estatutos de Autonomía) de la gestión en materia de protección de medio ambiente.
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Cabe hacer por tanto, una distinción entre legislación básica219 estatal, donde se establecerán las diversas responsabilidad en todo el territorio nacional por infracciones medioambientales (vertido en aguas, incumplimientos por emisiones contaminantes, infracciones en materia de evaluación ambiental, etc.) y por otra parte la ejecución de dicha legislación estatal, y en su caso de las legislaciones sobre medidas adicionales establecidas por cada una de las Comunidades Autónomas donde dada la extensión del presente trabajo nos centraremos tan sólo en las dispuestas para la Comunidad Autónoma de Madrid.
Como ya hemos referido la Constitución en los arts. 45.3 y 149.1.23.ª, establecen un mandato y a su vez una reserva competencial al Estado, para que legisle con carácter básico la protección del medio ambiente, uno de cuyos elementos integrantes es como hemos visto conforme los principios constitucionales y derivados del Derecho Comunitarios la exigencia de...
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