Responsabilidad ambiental: el derecho español y comunitario

AutorMariola de las Heras y Ojeda
CargoCurso de Experto en Derecho Ambiental. Instituto García Oviedo - Universidad de Sevilla
I Introducción

Es cosa sabida por todos, que las actividades humanas han sido las causantes del grave deterioro que ha sufrido el medio ambiente, deterioro ante el cual estamos en presencia y hemos de hacer frente.

La cuestión es determinar quienes deben hacerse cargo del coste, que supone la reparación de los daños y la devolución al estado anterior a la contaminación, de los lugares afectados. ¿Debe recaer la factura ambiental en la sociedad como conjunto, o se debería identificar a la persona causante o responsable de la actividad susceptible de causar contaminación?

Resulta bastante evidente pensar, que el medio para lograr la adopción de una actitud más precavida, que permita evitar los daños al medio ambiente, es declarar legalmente responsables a quienes llevan a cabo las actividades que pueden causarlos. No obstante la aparente evidencia de la afirmación anterior, hasta hace unos años, los regímenes de responsabilidad medioambiental, vigentes en los Estados miembros, no preveían normas que impusiesen a los agentes económicos el deber de asumir las repercusiones negativas, o los daños causados directamente en el medio ambiente, generadas por el desarrollo de sus actividades, al considerarse el medio ambiente como un bien público, responsabilidad de la sociedad en su conjunto. Es por ello que las instituciones europeas toman la iniciativa de elaborar una Directiva dirigida a configurar un régimen jurídico ambiental en el que pueda identificarse como responsable a los individuos que hayan cometido el daño al medio natural, con la esperanza de aumentar los niveles de precaución y prevención, así como poder garantizar la debida restauración del mismo. A lo largo de este documento se analizará tanto la Directiva Europea sobre responsabilidad ambiental como la Ley que el Estado Español deberá aprobar para cumplir con el tenor comunitario.

II Antecedentes

Desde comienzos del siglo XX vienen firmándose tratados, sobre lo que hoy llamaríamos cuestiones ambientales. La Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente, convocada en las Naciones Unidas y celebrada en 1972, aumentó la conciencia política sobre la naturaleza global de muchas amenazas al medio ambiente. Poco a poco se fue intensificando la actividad internacional, lo que llevó a la creación del Programa de la Naciones Unidas para el Medio Ambiente. A su vez, en el ámbito europeo, diversas organizaciones internacionales, como el Consejo de Europa, la OCDE y la Comunidad Europea, también han promovido y promueven políticas de protección del medio ambiente. En este sentido cabe constatar que, en los estados democráticos de hoy en día, los compromisos ambientales van ocupando las posiciones predominantes en el orden de preocupaciones políticas.

Vamos a centrarnos más específicamente en esta última, sin que desmerezcan nuestra atención otras políticas ambientales, por ser sus postulados los que inspiran directamente la normativa ambiental española objeto de este análisis.

II 1 Origen de la política comunitaria de medio ambiente

Ante la falta de referencias directas al medio ambiente en los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea (1951-1957), una primera aproximación de la voluntad de querer abordar el tema parece encontrarse en la Directiva 70/220/CEE , del Consejo, de 20 de marzo de 1970, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de medidas contra la contaminación atmosférica causada por las emisiones de los vehículos de motor, aunque si bien es cierto la misma trae causa en la necesidad de evitar que con las medidas ambientalistas adoptadas por Alemania (1968) y Francia (1969) se obstaculizará la puesta en marcha y el normal funcionamiento del mercado común, más que en el afán protector del medio ambiente. Posteriormente, y haciéndose eco de la Comunicación de la Comisión de 22 julio de 1971, que subrayó la exigencia de tener en cuenta la calidad de los recursos naturales y de las condiciones de vida en la misma definición y organización del desarrollo económico, la Declaración de la Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de 1972 en París, declaró, en uno de sus apartados que "La expansión económica, que no es un fin en sí, debe, prioritariamente, permitir atenuar la disparidad de las condiciones de vida. Debe traducirse en una mejora de la calidad y nivel de vida, concediéndose una atención particular a los valores y bienes no materiales y a la protección del medio ambiente, a fin de poner el progreso al servicio de los hombres"1, y puso de manifiesto la necesidad de integrar el desarrollo económico con las políticas de protección del medio con el fin de evitar distorsiones en el mercado común. A partir de ese momento fue necesario idear mecanismos que permitieran la consecución de los ideales propuestos, y así surgió, en 1973, el "Programa de Acción Ambiental". Igualmente se realizaron las necesarias reformas a los tratados constitutivos con la finalidad de dotar a la política ambiental europea, de un marco jurídico estable. Desde entonces y hasta el 2002, nada menos que cinco de estos programas han sido consumados.

El 22 de julio de 2002 se aprobó el actualmente vigente Sexto Programa de Acción para el Medio Ambiente. "Medio Ambiente 2010: nuestro futuro, nuestra elección", que abarca el periodo 2002-2012. El VI Programa hace hincapié en cuatro ámbitos de actuación prioritarios: el cambio climático, la naturaleza y la biodiversidad, el medio ambiente y la

salud, y la gestión de los recursos naturales y de los residuos. A fin de llevar a la práctica estas prioridades, se propone una serie de líneas de acción: mejorar la aplicación de la normativa medioambiental, trabajar con el mercado y los ciudadanos, y aumentar la integración del medio ambiente en las demás políticas comunitarias. Un aspecto innovador que merece destacarse es la política de productos integrada, cuyo objetivo es desarrollar un mercado más ecológico velando por que los productos sean más respetuosos con el medio ambiente a lo largo de su vida útil. El Sexto Programa de Acción se basa en siete estrategias temáticas, que responden a un objetivo de racionalización y modernización, con arreglo al cual se van abandonando progresivamente los múltiples actos legislativos para sustituirlos por marcos jurídicos y estratégicos flexibles. Los ámbitos cubiertos son los siguientes: la contaminación atmosférica, el medio marino, la utilización sostenible de los recursos, la prevención y el reciclaje de residuos, los plaguicidas, la calidad del suelo y el medio urbano.

Anteriormente, durante los dos primeros programas de acción ambiental (1973-1976 y 1977-1981) se aprobó un importante catálogo de directivas, para aproximar las legislaciones estatales. El III Programa Comunitario de Acción Ambiental (1982-1986) identificó un objetivo general de protección del medio ambiente, que debía ser perseguido por cualquier otra política comunitaria, es decir tratar de integrar las preocupaciones del medio ambiente en las demás políticas comunitarias, al constatar que los "considerandos" ambientales incidían tan poderosamente sobre determinadas políticas comunitarias -agricultura, energía, industria, transportes, turismo-, que era preciso ampliar los objetivos de la política específica del medio ambiente, formulando, en definitiva, una "estrategia global". Con la incorporación de estos elementos se produjo un salto significativo, puesto que el problema de la acción ambiental comunitaria dejó de girar alrededor de las divergencias normativas entre los Estados miembros que pudieran afectar al buen funcionamiento del mercado común. En ese contexto, junto a las directivas que continuaron el proceso de fijación de los estándares de calidad ambiental, cabe destacar la aprobación de la Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental (1985), que introdujo en toda la Unión Europea, por entonces la Comunidad Europea, la exigencia del examen de las consecuencias sobre el medio ambiente de proyectos significativos. De este modo, se estaba perfilando el principio de "quien contamina paga", junto con el principio de prevención, con la intención de que el primero no acabase siendo únicamente justificativo para realizar actividades contaminantes, bajo la premisa de "como pago, puedo contaminar".

La acción ambiental comunitaria se ha ido desarrollando con el paso de los años, hasta que el Tratado de la Unión Europea le confirió el carácter de política2. El Tratado de Amsterdam prosiguió esta evolución, mediante la integración del principio de desarrollo sostenible entre los objetivos de la Comunidad Europea, junto con el principio de la integración del medio ambiente en las demás políticas y haciendo de la obtención de un elevado nivel de protección del medio ambiente una de sus prioridades absolutas.

A lo largo del IV y V Programa, se han ido creando los instrumentos adecuados para el desarrollo estable de la política ambiental europea.

En aras de la eficacia, el V programa de acción para el medio ambiente, titulado "Hacia un desarrollo sostenible", sentó los principios de una estrategia europea para el período 1992-2000 y marcó el principio de una acción comunitaria horizontal, teniendo en cuenta todos los factores de contaminación (industria, energía, turismo, transportes, agricultura,

etc.).

Este enfoque transversal de la política de medio ambiente fue confirmado por la Comisión tras la comunicación de 1998 relativa a la integración del medio ambiente en las políticas de la Unión3 , así como por el Consejo Europeo de Viena (11-12 de diciembre de 1998). La integración de la problemática medioambiental en las demás políticas se ha convertido en una obligación para las instituciones comunitarias. Desde entonces, esa integración ha sido objeto de varios actos comunitarios, especialmente en los sectores del empleo, la energía, la agricultura, la cooperación para el desarrollo, el mercado único, la industria, la pesca, la política económica y los transportes. En mayo de 2001 se aprobó una comunicación4 sobre la estrategia europea en favor del desarrollo sostenible5 . Dicha comunicación establece objetivos de desarrollo sostenible a largo plazo y se centra en el cambio climático, los transportes, la salud y los recursos naturales.

La Unión Europea, a través de la Comisión, mantiene una organización estable al servicio de las políticas medioambientales, si bien el Consejo y el Parlamento, mediante sus comisiones parlamentarias sobre medio ambiente, juegan un papel esencial en el sistema de adopción de decisiones.

En el sistema organizativo interno de la Comisión Europea, la competencia medioambiental se atribuye a la Dirección General XI, cuya principal función es la realización de determinados controles a los Estados miembros. Control sobre las normas nacionales publicadas, y control a través de los informes de gestión elaborados por los Estados mediante controles in situ de fuentes contaminantes. Esta dirección general está compuesta por la oficina del Director General, cinco departamentos (departamento A, política y desarrollo sostenible, B Recursos naturales y calidad ambiental, C medio ambiente y salud, D ejecución y puesta en práctica y E asuntos internacionales) y una oficina de asuntos internos.

La Administración medioambiental cuenta, además, con la Agencia Europea de Medio Ambiente como Administración autónoma. La Agencia nació por Decisión del Consejo de 28 de noviembre de 1989, que dio lugar al reglamento CEE 1210/90 del Consejo, de 7 de mayo de 1990, modificado por el reglamento CEE 933/99, de 29 de abril, que creó la Agencia de Medio Ambiente y la Red Europea de Información y observación sobre el medio ambiente6. La Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) tiene como objetivo proporcionar a la Comunidad Europea y a los Estados miembros información medioambiental fidedigna y contrastable en cooperación con la Red Europea de Información y Observación sobre el Medio Ambiente. Aunque la Agencia Europea de Medio Ambiente es un organismo de la Unión Europea, en ella pueden participar otros países que compartan sus objetivos. La AEMA cuenta en la actualidad con 31 socios: los 27 Estados miembros de la UE, Islandia, Liechtenstein, Noruega, Suiza y Turquía.

Para llevar a la práctica la política comunitaria de medio ambiente, la Unión Europea (UE) dispone de un abanico de instrumentos financieros y técnicos que se ha ido ampliando a medida que se desarrollaba dicha política. El principal instrumento financiero es el programa LIFE7 , que cofinancia medidas en favor del medio ambiente en la UE y en algunos terceros países, - recientemente está apunto de ponerse en marcha un nuevo programa llamado LIFE+8 -. A esta financiación comunitaria se añaden las posibilidades que ofrece el Banco Europeo de Inversiones y las medidas adoptadas por los Estados miembros a través de ayudas estatales o de tasas medioambientales9 . La UE procura además fomentar la participación de los agentes económicos y de la sociedad civil en la protección del medio ambiente gracias a medidas tales como la etiqueta ecológica, el sistema comunitario de gestión medioambiental y auditoria o los acuerdos voluntarios.

III El concepto de responsabilidad ambiental

De manera sucinta y prescindiendo de formalismos jurídicos, podemos definir el concepto de responsabilidad ambiental, como la obligación de resarcir, indemnizar, reparar el daño o el perjuicio causado o generado, como consecuencia de un acto u omisión que ha ocasionado un menoscabo o deterioro del medio ambiente.

Mediante una aplicación analógica del concepto de responsabilidad, basada en el significado dado por el Diccionario de la Real Academia Española y en lo entendido por los principios generales del derecho, se delimitará el significado de responsabilidad ambiental.

Así pues, según el diccionario de la Real Academia española, el término "Responsabilidad" indica la "obligación de reparar y satisfacer un daño o perjuicio". Otra acepción, es la referida a la responsabilidad como "la deuda u obligación que resulta de un posible yerro." En el ámbito jurídico hallamos, en términos muy generales que, todo aquel que cause un daño a otro debe repararlo. Esa obligación de reparación se traduce en la responsabilidad de la persona causante del daño.

El carácter multidisciplinar del Derecho Ambiental, hace que la responsabilidad por daños al medio ambiente10, no sea ajena a esta pluralidad de disciplinas, teniendo diversos orígenes y, por ello, diversos ordenamientos para su regulación y articulación práctica. La Constitución Española así lo refleja en su artículo 45.3, estableciendo que para quienes contraviniendo o infringiendo las normas ambientales, causen daños al medio ambiente "se establecerán sanciones penales, o en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado".

A pesar de esta previsión constitucional, el mayor problema con que se ha encontrado y que plantea nuestro ordenamiento para instar la actuación de la administración y de los tribunales en la defensa del bien jurídico medio ambiente y exigir, en su caso, la responsabilidad que corresponda, es que las acciones están pensadas, por lo general para supuestos en los que existen derechos o intereses individuales lesionados, y se reducen mucho cuando se trata de daños al medio ambiente que no afectan a ningún derecho o interés particular concreto. Aún en estos casos, y hasta que se adapten completamente las instituciones jurídicas y el derecho a este nuevo bien jurídico protegido, habrá de garantizarse el derecho de una persona a ejercitar la acción por daño ambiental e instar que se diluciden las responsabilidades referidas, identificándose con el derecho al acceso a la justicia como derecho a la tutela judicial efectiva11.

Dicho lo anterior, pasaremos seguidamente a estudiar los distintos tipos de responsabilidad ambiental reconocidos en nuestro Ordenamiento Jurídico.

III 1-Responsabilidad Penal

La preocupación por el medio ambiente y por el equilibrio de las condiciones ecológicas es un fenómeno típico de nuestro tiempo, ya que, y citando al maestro penalista MUÑOZ CONDE12, "las playas se ven invadidas por mareas negras, el mar se convierte en un gigantesco basurero atómico...en definitiva, el desequilibrio ecológico es una de las peores consecuencias de la civilización industrial"

Así, y con el fin de remediar dichos desequilibrios, se van a tipificar en el Código Penal13 ciertas conductas delictivas de las se derivará responsabilidad por parte de quién las realice. Es decir, la responsabilidad penal se presenta cuando el hecho causante del daño consiste en unaconducta que el Estado ha tipificado como delito (ej. Delito ecológico) y se traduce en una responsabilidad frente al Estado, quien, en consecuencia, impone una pena al responsable para reparar el daño social causado por su conducta ilícita.

Los delitos contra el medio ambiente, de un modo general se encuentran recogidos en el artículo 32514, si bien también se tipifica un gran elenco que podemos denominar como delitos ambientales especiales.

He aquí algunos unos ejemplos:

*Delitos ambientales especiales.Establecimiento de depósitos o vertederos

Artículo 328 CP: "Serán castigados con la pena de multa de 18 a 24 meses y arresto de 18 a 24 fines de semana quienes establecieren depósitos o vertederos de desechos o residuos sólidos o líquidos que sean tóxicos o peligrosos y puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales o la salud de las personas".

*Delito cometido por autoridad o funcionario público

Artículo 329 CP: "1. La Autoridad o funcionario público que, a sabiendas, hubiere informado favorablemente la concesión de licencias manifiestamente ilegales que autoricen el funcionamiento de las industrias o actividades contaminantes a que se refieren los artículos anteriores, o que con motivo de sus inspecciones hubieren silenciado la infracción de Leyes o disposiciones normativas de carácter general que las regulen, será castigado (...)."

*Daños a espacios naturales protegidos (Articulo 330 CP)

*Delitos contra la flora

Artículo 332 CP: "El que corte, tale, queme, arranque, recolecte o efectúe tráfico ilegal de alguna especie o subespecie de flora amenazada o de sus propágalos, o destruya o altere gravemente su hábitat, será castigado con la pena de prisión de seis meses a dos años o multa de ocho a veinticuatro meses".

*Delitos contra el equilibrio biológico

Artículo 333 CP: "El que introdujera o liberara especies de flora o fauna no autóctona, de modo que perjudique el equilibrio biológico, contraviniendo las leyes o disposiciones de carácter general protectoras de las especies de flora o fauna, será castigado con la pena de prisión de seis meses a dos años o multa de ocho a veinticuatro meses".

*Delitos contra la fauna

Artículo 334 CP: "1. El que cace o pesque especies amenazadas, realice actividades que impidan o dificulten su reproducción o migración, contraviniendo las Leyes o disposiciones de carácter general protectoras de las especies de fauna silvestre, comercie o trafique con ellas o con sus restos, será castigado con la pena de prisión de seis meses a dos años o multa de ocho a veinticuatro meses. 2. La pena se impondrá en su mitad superior si se trata de especies o subespecies catalogadas en peligro de extinción".

*Delitos de incendio

*Delitos relacionados con la energía nuclear:

Artículos 341 a 345 del CP. Artículo 341 CP:"El que libere energía nuclear o elementos radiactivos que pongan en peligro la vida o la salud de las personas o sus bienes, aunque no se produzca explosión, será sancionado con la pena de prisión de quince a veinte años, e inhabilitación especial para empleo o cargo público, profesión u oficio por tiempo de diez a veinte años"

*Delitos relacionados con sustancias peligrosas: Artículo 348 a 350 del CP.

En los Capítulos relativos a los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente o a la protección de la flora, fauna y animales domésticos, el medio ambiente aparece como un bien jurídico colectivo autónomo, elevándose a objeto de tutela penal factores como el agua, al aire o el suelo, esto es, recursos naturales en sí mismos considerados, sin perjuicio de que con su protección se está también protegiendo al individuo. En cambio, es verdaderamente sorprendente, cómo los bienes jurídicos protegidos en los Delitos relativos a la Energía Nuclear y Radiaciones Ionizantes de los artículos 341 a 345 del Código Penal, son exclusivamente la vida, integridad, salud o bienes de las personas, dejándose fuera del ámbito de protección al Medio Ambiente, cuando las consecuencias de un delito relativo a la energía nuclear y radiaciones ionizantes, puede generar verdaderas catástrofes ambientales y no sólo atentados contra la vida, integridad, salud o bienes de las personas.

III 1.1.- Normas penales en blanco

Frente a la escueta regulación del Código Penal anterior y a pesar de la mejora que supone el reconocimiento del medio ambiente como bien jurídico autónomo en el actual Código Penal, como se ve "no es oro todo lo que reluce" y es necesario superar aún una serie de escollos. Por ejemplo, el artículo 325 CP para la configuración típica de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, hace depender la calificación "delictiva" de la acción de que la misma constituya preliminarmente una infracción administrativa. El artículo 325 CP con su remisión "a las leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente" se convierte en una norma penal en blanco. Es decir, si no hay infracción administrativa no podrá determinarse la existencia de delito penal. Esto es la llamada cuestión de la vía prejudicial administrativa.

El derecho penal está plagado de estas de estas normas en blanco, vacías de contenido, es lo denominado por la Escuela de Frankfurt el Derecho Penal Simbólico que nace sin la mera intención de aplicarse.

El Tribunal Constitucional, Sala Segunda, en Sentencia núm. 120/1998 de 15 de junio de 1.998, define la norma penal en blanco como aquella "que impone taxativamente la consecuencia jurídica, pero cuyo supuesto de hecho no se encuentra, totalmente previsto en ella, sino que requiere de un complemento prescrito en otra norma; la norma penal se remite a otra norma de naturaleza no penal, que se integra de este modo en la definición del delito o falta". La constitucionalidad de tales leyes "en blanco" es ya pacífica, y ha sido reiteradamente declarada en numerosas Sentencias del Tribunal Constitucional15, ahora bien, es imprescindible que, en la utilización de dicha técnica legislativa quede siempre a salvo el Derecho del ciudadano a ser informado de la acusación, y ello conlleva una exigencia de concreción "para que la conducta calificada de delictiva quede suficientemente precisada con el complemento indispensable de la norma a la que la Ley penal se remite, y resulte de esta forma salvaguardada la función de garantía del tipo con la posibilidad de conocimiento de la actuación penalmente conminada"16 .

Estas normas penales en blanco son necesarias pues la realidad ambiental cambia muy rápidamente y las modificaciones penales son muy lentas además de requerirse para ello ley orgánica17. Por lo tanto es necesario el poder dejar la norma con términos jurídicos indeterminados y remitir su significación al derecho administrativo. No quiere decirse con ello, que las mismas sean puestas al servicio del debate político para producir en la sociedad el efecto de que se están tomando determinadas medidas pero que en realidad y debido a su indeterminación no van a poder ser aplicadas. Argumento este último que sirve para descalificar a determinadas decisiones legislativas.

III 1.2 - Complejidad Probatoria

Otra de las dificultades patentes a la hora de exigir responsabilidad penal ambiental, es la complejidad probatoria que presentan los delitos ecológicos. Dificultades tales como cuantificar el daño ambiental, precisar el agente contaminante y el grado de contaminación, señalar en qué grado contribuye cada una al daño ecológico y de qué forma participan cuando son varias las fuentes contaminantes, especificar el tipo de contaminante, fijar el daño inmediato y el efecto a largo plazo, señalar los efectos secundarios de los contaminantes, delimitar la indemnización económica a señalar como compensación al daño o determinar a las víctimas. También es problemático determinar la relación de causalidad a la hora de dilucidar la responsabilidad penal por el daño ambiental.

Sobre este tema es posible hablar largo y tendido, requiriendo ser el mismo objeto individualizado de análisis, cosa que no es posible en este caso, por lo que solo lo dejaremos apuntado, no sin antes decir que, dichas deficiencias probatorias en esta clase de delitos han ocasionado la imposibilidad de sentencias condenatorias y buen ejemplo de ello lo tenemos en la Sentencia que trató el Caso Doñana18, donde salieron absueltos los arroceros inculpados por la gran mortandad de aves y peces en la zona, o el Auto de archivo de responsabilidades penales del Caso Boliden Apirsa19, derivadas de la rotura de la balsa de residuos tóxicos y peligrosos en la mina situada en Aznalcollar, Sevilla.

Por último y para terminar este apartado, debe tenerse en cuenta que de la comisión de los delitos puede derivar responsabilidad civil por el daño ambiental causado. Ésta se traduce en la obligación de reparar el daño por parte de su causante frente a la persona concretamente perjudicada y ya no frente a la sociedad representada por el Estado. De manera que un mismo hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal como civil. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la responsabilidad penal es eminentemente subjetiva y personal y solo es aplicable a la persona natural que ha cometido el hecho ilícito. De este modo, las personas jurídicas no incurren en esta clase de responsabilidad, y por tanto, tampoco incurren en ella las entidades públicas.

III 2- Responsabilidad Civil

En segundo lugar, la responsabilidad ambiental puede ser civil, exigible de acuerdo con normas jurídico-privadas y ante la Jurisdicción correspondiente. La responsabilidad civil puede ser de dos clases, a saber, contractual y extracontractual. La responsabilidad civil contractual20, hace referencia a los daños ocasionados como consecuencia del incumplimiento de un contrato. Por su parte, la responsabilidad civil extracontractual, responde a los daños ocasionados por cualquier actividad humana, al margen de cualquier relación jurídica previa, fuera de toda relación contractual y es en este tipo de responsabilidad, donde se encuadra la responsabilidad civil por daños al medio ambiente. Su régimen jurídico se encuentra recogido en el Código Civil en los siguientes artículos:

Responsabilidad extracontractual: Artículos 1902 y 1908 del Código Civil El artículo 1902 CC establece que "el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado".

Requisitos:

* Acción u omisión

* Daño directo y efectivo a derechos e intereses particulares

* Nexo causal

* Culpa o negligencia: Tendencia a la objetivización. Inversión de la carga de la prueba.

* En el artículo 1903 CC se establece que "la obligación que impone el artículo anterior es exigible, no sólo por los actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder: (...).

* El artículo 1908 CC dispone que "igualmente responderán los propietarios de los daños causados:

  1. Por la explosión de máquinas y la inflamación de sustancias explosivas que no estuviesen colocadas en lugar seguro y adecuado.

  2. Por los humos excesivos, que sean nocivos a las personas o a las propiedades.

    (...)

  3. Por las emanaciones de cloacas o depósitos de materias infectantes, construidos sin las precauciones adecuadas al lugar en que estuviesen".

    * El plazo para el ejercicio de la acción será de 1 año "desde que lo supo el agraviado" (artículo 1968 CC).

    Para que la figura de la responsabilidad civil entre en juego debe existir un daño, pero también una actividad humana que, bien por acción u omisión, lo provoca. Por tanto, su función no es preventiva sino inminentemente indemnizatoria o reparadora del daño causado.

    Al hablar del daño ambiental debemos distinguir dos tipos de daños:

    1. - Daño al medio ambiente, determinado por la alteración del equilibrio ecológico o la destrucción de elementos naturales de titularidad común (ej.: destrucción de la flora o la fauna salvaje), es decir, daño ecológico. En este caso no resulta dañada una posesión concreta, sino nuestro propio hábitat.

    2. - Daño sufrido por los particulares en sus bienes patrimoniales o en su salud o bienestar físico o psíquico, perjuicio que entendemos comprende el daño emergente y el lucro cesante21, como consecuencia de agresiones al medio ambiente.

III 2.1 - Reparación del daño ambiental

La acción de reparación ante los tribunales civiles no posibilita la reparación del daño ecológico o daño al medio ambiente en si mismo considerado pero si permite exigir la reparación de derechos e intereses individuales dañados por contaminación, bien mediante la reparación in natura o restitutio in pristinum con carácter prioritario22, bien mediante la indemnización de los daños y perjuicios, debiéndose adoptar en todo caso las medidas necesarias para evitar la producción de ulteriores daños.

No obstante, existen serias dificultades para evaluar económicamente el daño al medio ambiente ocasionado, por que ¿qué "valor económicamente cuantificable" tiene la desaparición del lince o los efectos directos e indirectos del derrame en las costas de toneladas de petróleo?

Por otro lado, no existen reglas específicas en esta materia para la fijación de la indemnización, sino que la misma es objeto de libre apreciación por los tribunales civiles con base en la prueba aportada por el demandante, siendo frecuente que la cuantía se determine en fase de ejecución de sentencia sin que, en principio, sea susceptible de revisión en casación.

Todo ello nos puede llevar a pensar que la restauración de los daños ambientales, es, a veces, impracticable. Una de las sentencias del Tribunal Supremo, que más expresamente recoge la circunstancia de la imposibilidad de la reparación ambiental, es la STS de 30 de noviembre de 1990, donde se enjuicia un delito ecológico del antiguo artículo 347 bis por la contaminación por parte de una central eléctrica de 30.000 hectáreas de bosque. En ella el Tribunal Supremo afirma que un daño se puede considerar irreversible y por ende, de imposible reparación en especie, cuando su reparación in natura, aún siendo posible físicamente, conllevaría mucho tiempo y sería muy costosa.

III 2.2 - ¿Necesidad de nexo causal?

Como hemos visto, entre los requisitos exigidos por nuestro Código Civil para que entre en juego la responsabilidad civil extracontractual, está la necesidad del nexo causal, esto es, la responsabilidad civil extracontractual está condicionada a la existencia de culpa del agente a la hora de efectuar el hecho dañoso. Es lo denominado "responsabilidad civil subjetiva". No obstante, está apareciendo en determinados textos legales23, un sistema de imputación de la obligación de resarcir los daños sin tener en cuenta la existencia o no de culpa en el agente de los mismos, es lo que se denomina "responsabilidad civil objetiva"24.

En efecto, este sistema de responsabilidad, permite castigar al causante de un daño, con independencia de su intervención dolosa o culposa en el mismo. Y es el sistema que debearticularse cuando hablamos de responsabilidad civil por daños al medio ambiente, pues la asunción de riesgos por daños de una determinada actividad que puede ser peligrosa para el medio ambiente, no corresponde a la víctima, ni siquiera a la sociedad, sino al responsable de la misma. Además, este sistema de responsabilidad generará una actitud más precavida que permitirá evitar ex ante posibles daños al medio ambiente y resuelve el gran problema de probar la culpabilidad de una determinada persona, que puede hacer peligrar la reparación del daño ecológico, estableciendo una inversión de la carga de la prueba y presumiéndose por lo tanto la culpa del causante del daño. De hecho, las instituciones europeas sensibles a esta problemática, abogan, en su Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental, por una responsabilidad objetiva por daños ambientales, que más adelante veremos. De esta inercia europea comenzó por hacerse eco nuestro legislador en el Anteproyecto de Ley de Responsabilidad Civil derivada de Actividades con Incidencia Ambiental25, de 29 de marzo de 1999, en un loable intento de consagrar el instituto de la responsabilidad civil objetiva y solidaria, con independencia de que exista culpa o negligencia, por daños ambientales, que no salió adelante.

En definitiva, la responsabilidad Civil Ambiental es aquella que se deriva del daño o perjuicio causado en una persona, como consecuencia de la contaminación de un elemento ambiental, fruto de una conducta que lesiona o pone en riesgo el medio-ambiente.

III 3.- Responsabilidad Administrativa

Finalmente, no hay que pasar por alto la responsabilidad ambiental exigible de acuerdo con las normas de Derecho Administrativo; responsabilidad que es fundamentalmente patrimonial.

La responsabilidad administrativa ambiental26 es aquella que se deriva de la infracción de la norma ambiental administrativa, por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en las distintas normas administrativas, ya sean estas estatales, autonómicas o locales. La Responsabilidad Administrativa posee una finalidad sancionadora y/o punitiva, es decir, se penaliza al autor de una infracción con una sanción económica, que posea un montante económico considerable27 para que de tal forma se desincentive al sancionado y se libre ejemplo a otros.

Puede acontecer, habida cuenta de que muchos delitos ecológicos se remiten a normas administrativas para su cumplimiento, que un mismo hecho sea infracción administrativa y delito, como hemos visto anteriormente.

Nuevamente, en este tipo de responsabilidad ambiental y expresado en el artículo 130 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se establece que sólo podrán ser sancionadas las personas que sean responsables de los hechos constitutivos de infracción, aún a título de simple inobservancia. La culpabilidad, pues, se erige como elemento subjetivo de las infracciones administrativas con la consumación de las mismas con dolo (intención de cometer la infracción) oculpa (negligencia a la hora de realizar el hecho castigado administrativamente). De este modo, dada la necesaria presunción de inocencia, suele ser bastante frecuente que en el proceso administrativo ambiental, al igual que ocurre con el penal, no se cuente con pruebas directas de demostración de los hechos o participación del acusado en el hecho ilícito ambiental. La dificultad de comprobación de la relación causa-efecto y de la identificación de responsables, pueden ser grandes obstáculos para el ejercicio de la potestad sancionadora ambiental.

Las sanciones que pueden imponerse por infracciones a la normativa administrativa ambiental pueden ser de varios tipos28, a saber: pueden ser de tipo pecuniario, que suele ser la sanción principal y que varía su cuantía según la norma sancionadora ambiental que se aplique y de tipo accesorio, que serán obligaciones de hacer o no hacer, unidas a la económica principal. Dentro de las segundas, podemos aludir al cierre de instalaciones29, prohibición de contratar, publicidad de las sanciones, rescisión de actos administrativos favorables o restauración deldaño ambiental causado, entre otras.

Cuadro: Responsabilidad Ambiental Penal, Administrativa y Civil

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Por lo tanto, ante la reglamentación ambiental preocupada únicamente por mecanismos de preservación del medio natural, pero que deja un vacío enorme al no incluir entre sus cánones los dedicados al establecimiento de un sistema de responsabilidades, el mero hecho de incumplir los preceptos o procedimientos ambientales, dará lugar, simplemente, a una sanción de carácter administrativo o penal. Empero, el establecimiento de un sistema de responsabilidades en la normativa ambiental ocasionará que los causantes del daño deban asumir los gastos de restitución o rehabilitación del espacio concreto que ha sufrido el menoscabo.

Pero la puesta en marcha de un régimen de responsabilidad no es cosa fácil y que se consiga con el simple hecho de crear un precepto enunciando que el "contaminante" deberá, no sólo pagar por lo contaminado, sino además, descontaminarlo. Para ello se requiere el establecimiento de una serie de criterios que haga posible vincular los efectos negativos sobre el medio ambiente con las actividades desarrolladas por determinados operadores económicos. En próximos apartados se estudiarán cuales han sido los criterios escogidos por la legislación europea y por ende española.

Si bien, sería deseable que el instituto de la responsabilidad ambiental sea cada vez menos utilizado, en aras de una búsqueda de protección de nuestro entorno, sobre la base de la prevención, considerada en la práctica comparada como la regla de oro en materia ambiental. Yun buen asiento para que nuestra sociedad aliente a un Derecho Ambiental que atienda más a mecanismos preventivos en vez de represivo, es una sólida educación ambiental. Una de las tareas pendientes de política ambiental, si bien cada vez más desarrollada, es abordar con rigurosidad una educación ambiental de calidad, de raíz y para todos, ya que concienciar a la población y generar actitudes en las personas a través de la educación debe ser una prioridad inaplazable, si queremos que el respeto al medio ambiente esté cada vez más presente en la sociedad. El Programa 21o Agenda 21, acuerdo tomado en la Cumbre de Río de Janeiro de 1992, establece tres líneas de actuación sumamente importantes en materia de educación, a saber: una reorientación de la educación hacia la idea de desarrollo sostenible, un aumento de la conciencia del público, y un fomento de la capacitación. Así en el capitulo 3630, punto 36.3 quedarecogido que "Debe reconocerse que la educación - incluida la enseñanza académica - la toma de conciencia del público y la capacitación, configuran un proceso que permite que los seres humanos y las sociedades desarrollen plenamente su capacidad latente. La educación es de importancia crítica para promover el desarrollo sostenible y aumentar la capacidad de las poblaciones para abordar cuestiones ambientales y de desarrollo. Si bien la educación básica sirve de fundamento para la educación en materia de medio ambiente y desarrollo, esta última debe incorporarse como parte fundamental del aprendizaje. Tanto la educación académica como la no académica son indispensables para modificar las actitudes de las personas de manera que éstas tengan la capacidad de evaluar los problemas del desarrollo sostenible y abordarlos. La educación es igualmente fundamental para adquirir conciencia, valores y actitudes, técnicas y comportamiento ecológicos y éticos en consonancia con el desarrollo sostenible y que favorezcan la participación pública efectiva en el proceso de adopción de decisiones. Para ser eficaz, la educación en materia de medio ambiente y desarrollo debe ocuparse de la dinámica del medio físico/biológico y del medio socioeconómico y el desarrollo humano (que podría comprender el desarrollo espiritual), integrarse en todas las disciplinas y utilizar métodos académicos y no académicos y medios efectivos de comunicación"

Por tanto, si tenemos una población concienciada en el respeto al medio a través de la educación, el Derecho ambiental sancionador o represivo tenderá a ocupar una posición accesoria y se conseguirá un deseable Derecho ambiental eminentemente preventivo.

Ya sea civil, administrativa o penal, la responsabilidad por causar un daño a nuestro medio ambiente es la consecuencia que precisamente debemos evitar si queremos un entorno saludable donde desarrollar nuestra existencia.

IV La directiva comunitaria

Para comenzar adecuadamente el análisis de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales citaremos los preceptos jurídicos principales que le han servido de fundamento.

- Apartado 2 de su artículo 174 el Tratado CE establece: «La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente [...] se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga».

- Principio 13 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo31indica que "Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y mas decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción."

- Principio 16 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo que aconseja a las autoridades nacionales a "(...) fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales."

Sustentándose en lo referido, el Consejo de la Unión Europea aprobó la Directiva 2004/35/CE, instaurando el régimen de responsabilidad ambiental comunitario que pasamos a examinar. No obstante, la complejidad técnica de la materia, la diversidad de visiones entre los Estados y la oposición de algunos de ellos, así como las posibles reticencias de los sectores empresariales afectados por esta regulación, han hecho que llegar a este punto no haya sido cosa banal.

16 años han transcurrido desde que se dio el primer gran paso con la Propuesta de Directiva de 1 de septiembre de 1989 de la Comisión de las Comunidades Europeas sobre la Responsabilidad civil a consecuencia de los daños y perjuicios causados al medio ambiente originados por los residuos32, que posteriormente quedó paralizada.

En 1993 fue presentado el Libro Verde sobre reparación del daño ecológico, mediante Comunicación de la Comisión de la CEE al Consejo y al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social (COM (93) 47 final)33, de 14 de mayo de 1993, con multitud de comentarios y consultas.

En 1994, el Parlamento Europeo adoptó una resolución por la que se instaba a la Comisión a presentar un "proyecto de directiva sobre la reglamentación de la responsabilidad civil por los daños (futuros) al ambiente"34.

También en 1994, el Comité Económico y Social emitió un dictamen35muy detallado relativo al Libro Verde, en el que se mostró favorable a la actuación comunitaria en materia objeto de estudio y propuso que esta actuación adoptase la forma de una directiva marco basada en los artículos 174 y 175 (antiguos artículos 130 R y 130 S).

Pero no fue hasta noviembre de 1997 cuando la Comisión hizo público el Working Paper on Environmental Liability, que supuso el paso previo de lo que finalmente fue el Libro Blanco36sobre responsabilidad ambiental que examinaba la mejor forma de aplicar en los Estados miembros el discutido principio de "quien contamina, paga" y que sirvió como base de la Directiva. Sin embargo, y como es de esperar, numerosas han sido las modificaciones que ha sufrido el Libro Blanco respecto al texto que finalmente aprobó la Directiva. Simplemente a modo de ejemplo, mientras el Libro Blanco proponía un sistema de responsabilidad que incluía tanto los daños ambientales como los daños tradicionales, la Directiva excluye a estos últimos de su competencia.

"Por razones de coherencia es importante abarcar también los daños tradicionales, como los dañosa la salud y los daños materiales, cuando sean causados por una actividad definida como peligrosa en el ámbito de aplicación del régimen, pues en muchos casos el mismo incidente provoca daños tradicionales y daños ecológicos. Si el régimen comunitario se aplicara únicamente a los daños ambientales y dejara la responsabilidad por los daños económicos enteramente en manos de los Estados miembros, podrían darse resultados injustos, como que se pagaran menos indemnizaciones, o ninguna, por los daños a la salud que por los daños causados al entorno por el mismo incidente. Además, el interés por la salud humana -que constituye por derecho propio un importante objetivo político- está estrechamente relacionado con la protección del medio ambiente: el apartado 1 del artículo 174 del Tratado CE afirma que la política de medio ambiente de la Comunidad debe contribuir a alcanzar, entre otros, el objetivo de proteger la salud de las personas".

Por otra parte, el Libro Blanco regulaba medidas preventivas sólo en casos de urgente necesidad37, mientras que la Directiva regula la responsabilidad por daños ambientales producidos y establece un régimen preventivo.

El 21 de abril de 2004 quedó aprobada la Directiva 2004/35/CE sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales38.

Antes de pasar al estudio de su ámbito de aplicación, puntualizar que se trata de una Directiva de mínimos, no de armonización total, por lo que los Estados miembros pueden adoptar disposiciones más rigurosas en la materia objeto de la misma cuando aprueben su normativa de transposición (artículo 3.2).

En el mismo sentido, cabe añadir que, en el artículo 16 de la Directiva 2004/35/CE, se establece que ésta "(...) no constituirá obstáculo para que los Estados miembros mantengan o adopten disposiciones más rigurosas en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, incluida la determinación de otras actividades que hayan de someterse a los requisitos de prevención y reparación de la presente Directiva y la determinación de otros responsables".

IV 1 - Ámbito de Aplicación

Las actividades que se enumeran a continuación, se verán afectadas por el régimen que instaura la Directiva 2004/35, y deberán acogerse a lo dispuesto en el mismo.

* Actividades profesionales enumeradas en el Anexo III, que causen daños medioambientales o una amenaza inminente de los mismos. (Ver tabla)

* Otras actividades profesionales, que causen daños a especies y hábitats naturales protegidos o una amenaza inminente de los mismos, siempre que haya habido culpa o negligencia.

Anexo III - Actividades profesionales afectadas

* Instalaciones afectadas por la normativa IPPC.

* Actividades de gestión de residuos.

* Vertidos de sustancias peligrosas en aguas superficiales y subterráneas.

* Captación y represamiento de aguas.

* Fabricación, utilización, almacenamiento, transformación, embotellado, liberación en el medio ambiente y transporte de sustancias peligrosas, productos fitosanitarios y biocidas.

* Transporte de mercancías peligrosas o contaminantes.

* Instalaciones que emitan sustancias contaminantes a la atmósfera.

* Utilización confinada, liberación intencional, transporte y comercialización de organismos modificados genéticamente.

* Traslado transfronterizo de residuos

Vemos que se establecen dos regímenes de responsabilidad en virtud del artículo 3.1, un régimen de responsabilidad tanto objetiva como por culpa o negligencia, dependiendo de que se trate de daños derivados de actividades peligrosas o de daños a la biodiversidad de actividades no peligrosas.

Por lo tanto, ¿cuales son estos daños medioambientales que van a dar lugar a la responsabilidad del operador?

Resaltamos, como se verá a continuación, que dicha normativa comunitaria no tiene por objeto la protección del medio ambiente de forma global, puesto que la definición de daño medioambiental sólo se refiere a ciertos elementos de dicho medio que, por lo tanto, son los únicos que están sometidos a la obligación de prevención y reparación.

La Directiva limita de este modo, en un sentido material, su ámbito de aplicación a:

- los daños a las especies y hábitats naturales protegidos

- los daños a las aguas, es decir, cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en el estado ecológico, químico o cuantitativo.

- los daños al suelo, es decir, cualquier contaminación del suelo que suponga un riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos para la salud humana debidos a la introducción directa o indirecta de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o el subsuelo.

Resulta llamativo, que textos tales como Convención de Aarhus39(art.2), la CERCLA estadounidense40o la Environmental Protection Act of 197041del Reino Unido incluyan en su concepto de medio ambiente a los componentes naturales de la naturaleza -a saber, suelo, agua y aire, más la biosfera o exosfera- y a las relaciones entre ellos y con las personas, y que la directiva omita un componente tan importante como el aire. Si bien, no se puede considerar como un simple olvido ya que el considerando 13 apunta consecuentemente en análogo sentido.

No es posible subsanar todas las formas de daño medioambiental mediante el mecanismo de la responsabilidad. Para que ésta sea eficaz, es preciso que pueda identificarse a uno o más contaminantes, los daños deben ser concretos y cuantificables y es preciso establecer un vínculo causal entre los daños y los contaminantes identificados. Por consiguiente, la responsabilidad no es un instrumento adecuado para abordar la contaminación de carácter extendido y difuso, en la cual es imposible asociar los efectos medioambientales negativos con actos u omisiones de determinados agentes individuales.

42

Por otro lado, y siguiendo lo apuntado por JORDANO FRAGA43, hubiera sido coherente incluir también a las actividades sometidas a Evaluación de Impacto Ambiental para concretar más objetivamente el ámbito de aplicación. Este debería ser unos de los pasos necesarios en la transposición de la Directiva 2004/35, sin que se descarte una posible reforma de la misma.

IV 1.1 - Supuestos de Exclusión y exoneración de responsabilidad

Pero para concretar el nuevo régimen de responsabilidad habrá que deducirlo también de la regulación de las exclusiones y de los supuestos de exoneración y no únicamente de sus proclamaciones directas.

Quedarán excluidos de la aplicación de la presente Directiva (artículo 4):

* Los supuestos clásicos de fuerza mayor, a saber actos derivados de conflictos armados, en un sentido amplio, o de fenómenos naturales de carácter excepcional, inevitable, etc.

* La contaminación marítima por hidrocarburos o mercancías peligrosas (Anexo IV). · Los riesgos nucleares.

* Los daños medioambientales, o a la amenaza inminente de tales daños, causados por una contaminación de carácter difuso cuando no haya sido posible establecer un vínculo causal entre los daños y las actividades de operadores concretos.

* Las actividades de defensa nacional, seguridad internacional o protección frente a desastres naturales.

No todo queda aquí, pues a lo largo del texto seguimos encontrando supuestos que quedan fuera del ámbito de aplicación. Un claro ejemplo es el artículo 8.3 y 8.4 que se hace eco de manera más individualizada del considerando 20 que reza así:

"No debe exigirse al operador que se haga cargo de los costes de las medidas preventivas o reparadoras adoptadas con arreglo a la presente Directiva en las situaciones en que los daños en cuestión o la amenaza inminente de tales daños se deriven de actos que estén fuera del control del operador. Los Estados miembros podrán permitir que los operadores que no hayan incurrido en culpa o negligencia no sufraguen el coste de las medidas reparadoras en aquellas situaciones en las que el daño de que se trate sea resultado de emisiones o actos explícitamente autorizados, o en que no pueda haberse conocido el daño potencial de dichas emisiones o actos cuando tuvieron lugar"

Es decir, no se exigirá a la empresa que sufrague los costes de las acciones preventivas o reparadoras cuando pueda demostrar que los daños o la amenaza de que se produzcan:

* fueron causados por un tercero, a pesar de existir las medidas de seguridad adecuadas;

o

* se produjeron como en cumplimiento de una orden o instrucción obligatoria cursada por una autoridad pública.

Además, la Directiva deja abierta para los Estados la posibilidad de incluir dos supuestos de excepción más:

* Cuando la emisión o el hecho causante del daño se realizaron con autorización expresa.

* Cuando dicha emisión o hecho no se había considerado potencialmente contaminantes según los conocimientos científicos y técnicos existentes en el momento de producirse.

Consiguientemente, se verá eximido de responsabilidad el operador por:

- daños causados por un tercero

- daños por actividades autorizadas

- daños por riesgos del desarrollo

En lo referente a la exclusión de responsabilidad por daños causados por actividades autorizadas, la Directiva viene a rebajar el régimen jurisprudencial ya consolidado en derecho español, el cual afirma que se ha de responder incluso si se obra al amparo de licencias u autorizaciones44. Si bien, el Proyecto45de ley de transposición sigue el camino emprendido por la Directiva, obviando la jurisprudencia apuntada al respecto.

El siguiente ejemplo de daño que queda excluido, sin que venga recogido como tal en el artículo dedicado a las exclusiones, es el de daños tradicionales, los daños en bienes y personas con ocasión de daños al medio ambiente quedan fuera del ámbito material de la Directiva. Así lo determina el considerando 14 cuado dice "La presente Directiva no se aplica a las lesiones causadas a las personas, a los daños causados a la propiedad privada o a ningún tipo de pérdida económica ni afecta a ningún derecho relativo a este tipo de daños."

Y el propio artículo 3.3 al establecer "Sin perjuicio de la legislación nacional pertinente, la presente Directiva no concederá a los particulares derechos de indemnización con motivo de daños medioambientales o de una amenaza inminente de los mismos".

Ya por último, se delimita el ámbito de aplicación temporal de manera negativa, es decir mediante exclusión, implantando, por medio del artículo 17, que la Directiva no tiene carácter retroactivo y no se aplicará a:

"- los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se hayan producido antes de la fecha indicada en el apartado 1 del artículo 19; léase 30 de abril de 2007.

- los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se hayan producido después de la fecha indicada en el apartado 1 del artículo 19, cuando éstos se deriven de una actividad específica realizada yconcluida antes de dicha fecha;

- los daños, si han transcurrido más de 30 años desde que tuvo lugar la emisión, suceso o incidente que los produjo".

IV 2 - Autoridad Competente

El Estado miembro es el que decide quién es la "autoridad competente" que debe adoptar las medidas preventivas o reparadoras que considere oportunas, estableciendo así un sistemapredominantemente administrativo de responsabilidad ambiental, que pretende ser objetivo, pero que si se encuentra mal regulado puede resultar del todo subjetivo y aleatorio; por ejemplo, en elcaso español, serán las comunidades autónomas las encargadas de dicha misión, como el Ministerio de Medio Ambiente, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 7.146y 7.647del Proyectode Ley de 23 de marzo de 2007. Pues bien, esto puede suponer un gran avance o un tremendoatraso, pues depende de la flexibilidad que a las mismas se las otorgue y de los criterios comunes a seguir, para que el sistema de medidas preventivas o reparadoras funcione correctamente.

La ejecución subsidiaria de las medidas reparadoras necesarias, igualmente correrá a cargo de la "autoridad competente" a la que anteriormente hacia referencia cuando el responsable de los daños no lo hiciera. Debe comentarse la importancia que tiene la existencia de causas de exoneración en virtud de la situación en que se encuentre el operador causante del daño o del daño causado, como hemos visto anteriormente, pues, dependiendo del supuesto, puede quedar sin sentido el principio de "quien contamina, paga". Nuevamente comprobamos cómo queda al arbitrio de la autoridad competente una nueva cuestión que no debemos pasar por alto en este análisis.

* Obligaciones para las empresas

* En caso de amenaza inminente de que se produzca un daño ambiental, adoptar las medidas preventivas necesarias.

* Cuando se hayan producido daños:

- Informar a la autoridad competente.

- Adoptar medidas para controlar o hacer frente a la contaminación.

- Adoptar medidas reparadoras.

El cumplimiento de estas obligaciones puede realizarlo la empresa directamente o a petición de la Administración. En determinados supuestos también es posible que la Administración decida adoptar por sí misma estas medidas, pero esto no eximirá a la empresa responsable de cubrir los costes.

IV 3 Daños Transfronterizos y Cooperación entre los Estados miembros

Cuando los daños medioambientales son transfronterizos se impone la cooperación activa entre los Estados afectados para evitarlos o repararlos.En un mundo globalizado como en el que hoy vivimos éste es un paso importantísimo que se debe dar para que los operadores no sientan una total impunidad de sus actos por el mero hecho de que sólo actúen en un Estado miembro. Ya la declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo recogía en su principio 19 la necesidad de establecer una buena comunicación entre Estados a fin de que éstos puedan "proporcionar la información pertinente ynotificar previamente y en forma oportuna a los Estados que posiblemente resulten afectados por actividades que puedan tener considerables efectos ambientales transfronterizos adversos, y deberán celebrar consultas con esos Estados en una fecha temprana y de buena fe".

Esta preocupación también se recoge en el artículo 15 de la Directiva 2004/35, pues los Estados miembros se encuentran cada vez más sensibilizados ante la enorme problemática que les supone el daño causado en otro limítrofe, pues no deja de ser evidente que la contaminación de numerosos recursos naturales (ríos, lagos, espacios naturales...) puede afectar a varios Estados, pues el efecto contaminante no cesa ni se estanca, y los citados recursos abarcanmuchos kilómetros cuadrados, dando lugar a verdaderas catástrofes globales difíciles de ubicar territorialmente.

Así, los Estados miembros colaborarán, entre otras cosas mediante un intercambio adecuado de información, para velar por que se adopten medidas preventivas y, en caso necesario, reparadoras, respecto de cualquier daño medioambiental cuando éste afecte o pueda afectar a varios Estados miembros. Obviamente esta colaboración se basará en un intercambio adecuado de información (art.15.1)

Cuando ya se haya producido un daño medioambiental, el Estado miembro en cuyo territorio se haya originado el daño proporcionará información suficiente a los Estados miembros que puedan verse afectados. Por otro lado, si un Estado miembro identifica dentro de sus fronteras un daño que no se haya ocasionado dentro de ellas podrá informar de ello a la Comisión y a cualquier otro Estado miembro afectado. Además, tendrá la posibilidad de formular recomendaciones para la adopción de medidas preventivas o reparadoras y podrá intentar, «de conformidad con la presente Directiva, recuperar los costes que le haya supuesto la adopción de medidas preventivas o reparadoras» (art.15.3).

En el supuesto español, las comunidades autónomas deben poner en conocimiento del Ministerio de Medio Ambiente los daños que puedan afectar a otro Estado. A su vez el Ministerio de Medio Ambiente, y a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, facilitará cuanta información resulte relevante y establecerá los mecanismos de colaboración con las autoridades competentes de otros Estados miembros para facilitar la adopción de todas las medidas encaminadas a la prevención, a la evitación y a la reparación de daños medioambientales, de igual forma tomará en consideración las recomendaciones que le formulen las autoridades competentes de los otros Estados miembros afectados y las comunicará a la autoridad competente afectada48.

En sentido inverso, es decir cuando una autoridad española competente por razón de la materiaidentifique un daño o una amenaza inminente de daño para su territorio, ocasionado por una actividad económica o profesional en el territorio de otro Estado miembro de la Unión Europea, podrá además iniciar los trámites para la recuperación de los costes ocasionados por la adopción de medidas preventivas o reparadoras49.

Si bien es muy loable la adopción de determinadas medidas de información, colaboración, y comunicación entre los Estados afectados, el Proyecto de Ley injustificadamente lo limita a los Estados miembros de la Unión Europea, lo que tiene mucha lógica en la regulación europea de la Directiva, pero carece totalmente de sentido cuando se trata de un país como España que tiene cercanía geográfica con numerosos Estados no comunitarios, a los que se puede causar, o de los que pueden provenir daños ambientales transfronterizos, máxime cuando los dañosmedioambientales no entienden de fronteras.

Laguna del texto lo constituye igualmente la falta de regulación de los daños causados en el extranjero por empresas nacionales. Actualmente las transnacionales españolas están siendo responsables de importantes impactos ambientales en territorios fuera de nuestras fronteras. En estos casos de daños ambientales, el Proyecto de Ley podría haber contemplado la posibilidad de exigir responsabilidad en España a estas empresas deslocalizadas, o la obligación de tener un sistema de aseguramiento similar al que se exige para la realización de esas actividades potencialmente peligrosas, de tal modo, que fuera necesario que las empresas prestasen las mismas garantías aunque la actividad se vaya a realizar fuera del territorio nacional, siempre que estén domiciliadas en España.

Por otro lado, y dejando fuera estos "olvidos" del legislador español, el problema que puede plantearse en estos supuestos, respecto de las medidas de información, colaboración, y comunicación entre los Estados, es de índole totalmente práctica y radica en la posible descoordinación que puede de facto existir entre las respectivas "autoridades competentes" de los Estados miembros, si todo no está perfectamente reglado.

Pero ¿quién tiene la obligación de reparar el daño producido? Si un Estado miembro identifica dentro de sus fronteras un daño que no se haya ocasionado dentro de ellas ¿Que ley es la que se aplicará a los efectos de la reparación? ¿La ley del Estado que ha sufrido el daño?, la ley del Estado que originó el daño, ¿puede extender su ámbito de aplicación fuera de sus fronteras, con el objetivo de reparar el daño causado dentro de los límites territoriales del Estado que ha soportado el perjuicio ambiental? Está de más decir, que esta serie de cuestiones tienen sentido al situarlas en el contexto de la responsabilidad extracontractual.

IV 3.1 - Reglamento Roma II

Con fecha de 22 de julio de 2003, la Comisión presentó una "Propuesta de Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales ("Roma II")". Esta, tras ser modificada el 21 de febrero de 200650, con el fin de tener en cuenta una serie de enmiendas votadas por el Parlamento, dará lugar a la aprobación de un Reglamento que contendrá la normativa uniforme comunitaria sobre ley aplicable a las obligaciones extracontractuales51.

La propuesta de Reglamento contempla, como primera opción, la aplicación de la ley elegida por las partes siempre que la elección sea posterior al nacimiento del litigio (art. 4). En defecto de pacto, se establece como regla general la aplicación de la ley del lugar del daño (donde éste seproduce o amenaza con producirse) (art. 5.1), salvo que las partes tengan residencia habitualcomún, caso en que se aplicará la ley de la misma (art. 5.2). En uno y otro caso cabe laposibilidad de que el Juez determine la aplicación de la ley de otro país con el que la situación presente vínculos más estrechos, por ejemplo, la de la relación preexistente de las partes (art. 5.3). Además de estas normas de carácter general, se contemplan otras especiales para la responsabilidad causada por productos defectuosos, competencia desleal, daños contra el medio ambiente (art. 8) y daños a los derechos de propiedad intelectual.

Para el derecho español, la aprobación de una norma de estas características es de radical importancia, pues hasta ahora no estaba vigente ninguna norma autónoma, convencional o comunitaria que diese una clara solución a cual debe ser la ley aplicable para los daños al medio ambiente.

El art. 8 de la propuesta, estudiada en este apartado, contiene la solución especial para los daños al medio ambiente. Según dicho precepto, la ley aplicable a la obligación extracontractual que resulte de un daño al medio ambiente o de daños causados a los bienes o a las personas que deriven de tal daño, es la resultante de la aplicación del apartado 1 del art. 5, a menos que la persona perjudicada haya elegido basar sus pretensiones en la ley del país en el cual se produjo el hecho generador del daño. Dicha regla supone que, para esta clase de daños, la víctima tiene la opción de preferir la ley del país del evento causal del daño a la del lugar donde se produce éste o su amenaza. Dicho de otro modo, del texto del art. 8 se desprende que si la víctima no opta por la aplicación de la ley del acto causal se aplica el art. 5.1 - la ley del daño - y no lo previsto en otras normas.

La opción de elegir la aplicación de la ley del acto causal, "(...) halla plena justificación en el artículo 174 del Tratado, - que contempla un elevado nivel de protección y que está basado en los principios de cautela y acción preventiva, en el principio de corrección, por prioridad en la fuente, y en el principio de el que contamina paga"52. De este modo se favorece una política preventiva, puesto que obliga a los operadores instalados en un país de bajo nivel de protección a tener en cuenta el nivel más elevado de los países vecinos, y por tanto, reduce el interés de los operadores en instalarse en los países menos protectores del medio natural, e impulsa a los operadores a adoptar medidas destinadas a evitar la materialización de los daños ambientales, ya que no saben cuál de las dos leyes, del acto causal o del daño, les va a ser aplicadas.

Otra causa por la que la precisión de poder optar por la aplicación de la ley del acto causal, es la simplificación de tener que aplicar, al caso concreto, una sola ley y de más fácil determinación, que en el supuesto de aplicación de la ley del daño.

La ley del daño tiende a plantear algunos problemas y más en materia de responsabilidad por daños al medio ambiente, por la facilidad con que la contaminación se propaga, afectando frecuentemente al territorio de más de un Estado. Del art. 5.1 se deduce que sólo cabe entender como lugar del daño el del daño directo53y, por otra parte, de la Exposición de Motivos, que en caso de ser varios los lugares de producción del daño, se aplicarán de manera distributiva las leyes de todos ellos.

Pero, ¿cuales son estos daños ambientales que debemos entender incluidos en el ámbito de aplicación del precepto estudiado? Para intentar dar respuesta a esta cuestión procedemos a analizar sucintamente el ámbito de aplicación general de la Propuesta de Reglamento.

La misma "se aplica a las obligaciones extracontractuales en materia civil y mercantil, en las situaciones que comportan un conflicto de leyes" (art. 1), incluyendo las acciones preventivas de un daño, con excepción de las materias fiscales, aduaneras o administrativas.

Pero decir esto, es como no decir prácticamente nada, por lo que a continuación y como eshabitual en el derecho comunitario se procede a establecer una relación del tipo de daños, pero no aquellos incluidos, sino los que están expresamente excluidos.

Y así, se excluyen entre otros muchos54las obligaciones extracontractuales derivadas de daños nucleares y las obligaciones extracontractuales nacidas de la responsabilidad del Estado por actos cometidos en el ejercicio de su potestad de poder público.

Las consideraciones anteriores aclaran cuáles son los daños a los que el futuro Reglamento no será de aplicación. Sin embargo, queda por resolver la cuestión más delicada: cuáles son losdaños al medio ambiente a que se refiere el art. 8. El precepto no define qué se entiende portales daños, solamente indica que se aplica a la obligación extracontractual que resulte de undaño al medio ambiente o de daños causados a las personas o a los bienes que deriven de taldaño. Para definir ésta nos parece de gran utilidad la mención que realiza el considerando 14 de la propuesta modificada de Reglamento de 2006 a la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril de 2004 sobre responsabilidad medioambiental en relacióncon la prevención y reparación de daños medioambientales. De tal considerando, en efecto, se puede deducir que se entienden como daños al medio ambiente en el marco del art. 8 concretamente los daños a los que se aplica dicha Directiva.

No obstante, no puede olvidarse que, además, el precepto se aplica tanto al medio ambiente en sí, como a los daños a los bienes, a las personas. Estos dos últimos supuestos, en cambio, están excluidos de la Directiva 2004/35.

Recapitulando, resulta claro que el precepto se aplica tanto a los daños al medio ambiente (entendiendo por tales los incluidos en la Directiva 35/2004, de acuerdo con el considerando 14 del preámbulo) como a los daños a las personas o a los bienes que resulten de tal daño (pese a no incluirse los mismos en la Directiva).

En conclusión, en el caso de que la aplicación de las leyes de conflicto recogidas en la Propuesta de Reglamento nos llevasen a la determinación que es la ley española la aplicable alsupuesto de responsabilidad ambiental por daños al medio ambiente en sí, que estemos tratando de resolver, la ley concreta será la que transponga la Directiva 2004/35. Además si ese daño ambiental ha provocado también daños concretos en personas y daños habremos de resolver enfunción de la tradicional responsabilidad civil.

Primeras conclusiones

En definitiva, la aprobación de la Directiva de referencia supone un paso adelante para positivizar definitivamente el principio general de «quien contamina paga», en su doble vertientepreventiva y reparadora del daño medioambiental, con total independencia de, si el mismo además, lesiona intereses o derechos de terceros.

La objetivación de la responsabilidad, la amplia concepción del daño que incluye la directiva y la posibilidad de que cualquier interesado, incluidas las organizaciones no gubernamentales, puedan incoar el correspondiente expediente para la prevención o reparación del daño, garantizan a priori la adecuada protección del daño ambiental en el futuro.

Quedan cuestiones importantes que sólo podremos valorar con la efectiva transposición de la norma y su entrada en vigor, por lo que de momento no resulta prudente aventurar unaopinión sobre cual será su grado de efectividad. La Directiva 2004/35/CE, para ello, impone a losEstados miembros la obligación de informar a la Comisión de la experiencia adquirida en su aplicación, a más tardar el 30 de abril del 2013. Por su parte, la Comisión, «basándose en dichos informes, presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo antes del 30 de abril de 2014, acompañado en su caso de las oportunas propuestas de modificación».

Cabe subrayar que, en el artículo 18.3 de la Directiva en cuestión, se dispone que dicho informe se referirá inter alia a su aplicación a los daños medioambientales causados por organismos modificados genéticamente (OMG), atendiendo especialmente a la experiencia adquirida en los foros y convenios internacionales pertinentes, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica55 y el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología56, así como a las consecuencias de los posibles casos de daños medioambientales causados por OMG.

Como en otras normas, quedan vacíos aspectos que pueden limitar la efectividad de la norma tales como que por ejemplo se regule un procedimiento ágil y dinámico que no ralenticeen exceso la justicia administrativa o judicial. Así, preocupa igualmente que debido a la insolvencia de los operadores los daños ambientales queden sin protección y/o reparación. Es por lo cual de máxima importancia que se exija un seguro obligatorio de responsabilidad ambiental.

V La ley española de responsabilidad ambiental

El Estado español no contaba, en el año 2004, ni cuenta hoy, si bien el proyecto de Ley ya se encuentra en el Congreso de los Diputados, con un sistema específico de protección mediante reglas de responsabilidad de bienes estrictamente ambientales. Como actitudes previas que demuestran la voluntad de ampliar el marco jurídico de la tutela ambiental en España, el 16 de diciembre de 1996, el Ministerio de Medio Ambiente presentó, en la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, un Borrador de Anteproyecto de Ley de Responsabilidad Civil derivada de Actividades con Incidencia Ambiental, que sería posteriormente presentado como Anteproyecto de Ley57en el "III Congreso Nacional de Derecho Ambiental", celebrado en Barcelona en noviembre de 199958

El régimen de responsabilidad, configurado por el Anteproyecto de Ley de Responsabilidad Civil derivada de Actividades con Incidencia Ambiental, era una responsabilidad civil, objetiva, solidaria y exigible con independencia de que exista culpa o negligencia en el responsable (artículo 3). Asimismo, se estableció, en el artículo 7, que "con independencia de la forma de reparación, la responsabilidad civil regulada en esta Ley por los daños y por el deterioro del medio ambiente causados por una misma acción u omisión se cuantificará económicamente y tendrá como límite máximo, para cada uno de los sujetos responsables, la cantidad de quince mil millones de pesetas (90.151.816 Euros)." Se concedió igualmente una amplia legitimación activa para iniciar las acciones judiciales tendentes a la exigencia de responsabilidad (artículo 5).

Sin embargo, y a pesar de la conveniente aprobación de una normativa específica y exigente en materia de responsabilidad ambiental, sobre todo después del accidente de las minas de Aználcollar, y del accidente acaecido en la empresa química "Rontealde" de Baracaldo, este proyecto no se ha llegado a tramitar.

No ha sido hasta el año 2005, cuando el Ministerio de Medio Ambiente presentó, el 14 de abril , un documento de trabajo para la transposición de la Directiva 2004/35/CE . Posteriormente dos borradores, de fecha 17 de enero de 2006 y 18 de octubre de 2006, han introducido modificaciones al documento original, perfilando las disposiciones, a través de las cuales se incorporará la citada directiva al ordenamiento jurídico español, consolidándose el texto queconforma el Proyecto de Ley de Responsabilidad Ambiental publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales con fecha de 23 de marzo de 2007. El mismo consta de 48 artículos, agrupados en seis capítulos, y de una parte final integrada por diez disposiciones adicionales, una transitoria y cinco finales, así como de seis anexos.

Una de las principales novedades del último texto redactado y que finalmente se recoge en el Proyecto de Ley, es que la responsabilidad de los daños será mancomunada. Y así su artículo11 establece que "En los supuestos en los que exista una pluralidad de operadores y se pruebe su participación en la causación del daño o de la amenaza inminente de causarlo, la responsabilidad será mancomunada, a no ser que por ley especial que resulte aplicable se disponga otra cosa." Esto significa que cada implicado en un accidente ecológico tendrá que responder por la parte que le corresponda. En un primer momento, la norma planteaba una responsabilidad solidaria59, de tal manera que cada uno de los obligados solidariamente tendría que hacer frente al cumplimiento total de la obligación, lo que acabaría resultando que el operador más grande o con más recursos económicos sería el que tendría que responder por el resto.

El Proyecto de Ley de Responsabilidad Ambiental, en sus disposiciones generales, define lo que se entiende, a tenor de la misma, por daño ambiental, si bien en su definición olvida mencionar, al parecer expresamente e igual que ocurre en la Directiva 2004/35, junto a los daños ocasionados a las especies y hábitats naturales protegidos, a las aguas y al suelo, los daños provocados por los elementos transportados por el aire (ruidos, vibraciones, olores, etc.) en la medida en que entendemos las lesiones que provoquen se verán reflejadas en alguno de los tres medios receptores enumerados anteriormente.

V 1 - Transposición y Efecto Directo

La directiva deberá ser transpuesta por los estados miembros a más tardar el 30 de abril de 2007.

La Directiva es una de las normas calificadas como derecho derivado de la Unión Europea, destinada a los Estados Miembros, pero quedando a cargo de éstos el instrumento jurídico de aplicación.

De conformidad con el artículo 249 de la versión consolidada del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea60"La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios".

De acuerdo con lo anterior, la directiva no es de alcance general, [el Tratado prevé que sólo vincula a sus destinatarios o sea a los Estados, aunque una vez que la misma pasa por las medidas legislativas o reglamentarias internas, adquiere en su nivel final un efecto normativo] la directiva vincula en cuanto al resultado, [lo que significa que los estados disponen de total libertad para elegir el acto jurídico de transposición de la directiva (ley, decreto, circular) y la designación de los servicios encargados de aplicarla] y en principio la directiva no es directamente aplicable, [sólo vincula a los Estados Miembros, y sólo para ellos tiene efectos obligatorios,pero no tiene efectos jurídicos para otros sujetos de derecho (particulares), hasta una vez que ha sido recibida por el Ordenamiento Nacional, y cumplidos los trámites de su promulgación en el Derecho Interno respectivo.]

No obstante, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado reiteradamente que los particulares podían invocar directamente61los derechos que se deducen de una Directiva, en sí misma considerada, cuyo plazo de ejecución haya vencido, que la Directiva no haya sido desarrollada o lo haya sido de modo incompleto o defectuoso62. Además, el TJCE ha exigido que para que una norma comunitaria pueda producir efectos jurídicos inmediatos, la misma ha de reunir los requisitos de claridad y precisión (sentencia de 5 de febrero de 1963, caso Onderneming Van Gend and Loos). Concretamente en lo que se refiere a las Directivas, la sentencia de 19 de enero de 1982, caso Ursula Becker, el TJCE ha exigido como requisito de invocabilidad de una Directiva no transpuesta dentro de plazo y en contra de una norma nacional no conforme a dicha Directiva, que las disposiciones de la Directiva sean incondicionales y suficientemente precisas, o aún sin ser precisa63, que de su incumplimiento por el Estado miembro se deriven perjuicios a un particular.

Este efecto directo, se entiende sólo en sentido vertical, es decir que el contenido de la directiva podrá ser invocado ante los tribunales del Estado miembro por los particulares, frente a la Administración del Estado. Este efecto directo vertical no plantea mayores problemas y se basa en el denominado, por MARTÍNEZ CAPDEVILA, "efecto sanción"64, fundamentándose en el hecho de que el Estado hubiera incumplido su obligación de desarrollar la Directiva o trasponerla adecuadamente65.

Cuando se trate de una relación horizontal o inter privatos, una directiva no transpuesta correctamente no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular (que no es el destinatario de la directiva ni tiene por qué conocer una directiva no publicada).

Por lo tanto, ¿podría ser invocado el efecto directo de la Directiva 2004/35 si llegada la fecha limite para su transposición, no se hubiere recibido la misma en el derecho interno español?

Parece resultar bastante evidente que la Directiva 2004/35 producirá un efecto directosiempre que se alegue en sentido vertical, pero no entre particulares, dado que si bien de las Directivas no transpuestas en plazo nacen directamente derechos para los particulares, sinembargo el TJCE ha entendido que de tales Directivas no podían nacer obligaciones66para dichos particulares. ¿Puede entonces entenderse que tampoco podrá exigirse responsabilidad alamparo de la Directiva no transpuesta o incorporada al derecho interno de manera defectuosa?.

Según el principio de interpretación conforme, sentado por la jurisprudencia del TJCE, los jueces nacionales (y demás autoridades estatales) están obligados a interpretar67su Derecho nacional a la luz del texto y de la finalidad de las directivas, incluida claro está la 2004/35 objeto de nuestro estudio, teniéndola que tomar en cuenta a pesar de su no transposición, o su defectuosa incorporación al derecho interno español, llegado el caso. El Juez nacional no puede dictar sentencia contraviniendo una disposición comunitaria obligatoria. A estos efectos, es de especial trascendencia el art. 10 TCE. Este precepto establece que "los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad (...)".

En este sentido es especialmente importante lo que dice en el párrafo 8º la sentencia sobre el caso Marleasing68: "La obligación de los Estados miembros, dimanante de una Directiva, de alcanzar el resultado que la misma prevé, así como su deber, conforme al artículo 5 TCEE, de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de dicha obligación, se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros, con inclusión, en el marco de sus competencias, de las autoridades judiciales". "(...) de ello se desprende que, al aplicar el Derecho nacional, ya sea disposiciones anteriores o posteriores a la Directiva, el órgano jurisdiccional nacional que debe interpretarla, está obligado a hacer todo lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la Directiva, para, al efectuar dicha interpretación, alcanzar el resultado a que se refiere la Directiva, y de esta forma, atenerse al párrafo tercero del art. 189 TCEE".

En consecuencia, y reiterando una vez más lo que hemos dicho anteriormente, el TJCE impone al Juez nacional, como poder del Estado obligado a alcanzar el resultado buscado por laDirectiva no transpuesta, que interprete su Derecho nacional a la luz de la letra y de la finalidadde la Directiva para obtener el efecto útil buscado por la misma, si bien, el ámbito al que se puede extender la obligación del juez no podrá pretender cubrir los daños causados antes de la expiración del plazo de transposición, que en el caso de la Directiva de responsabilidad ambiental es el 30 de abril de 2007, ya que los mismos no deben estar cubiertos por susdisposiciones69.

Siguiendo por lo tanto la doctrina jurisprudencial apuntada, consideramos la posibilidad de invocar el efecto directo horizontal de la Directiva estudiada.

V 2 - Actividades exoneradas y exceptuadas

El objetivo fundamental del Proyecto de Ley de Responsabilidad Medioambiental se concreta en consagrar el carácter objetivo e ilimitado basado en los principios de prevención y de que «quien contamina paga» en nuestro ordenamiento jurídico aplicado a las consecuencias ambientales de determinadas actividades económicas. Sin embargo, tanto la Directiva europea de responsabilidad ambiental como el Proyecto que se está tramitando en las Cortes Generales,permiten exonerar de toda responsabilidad o aplicar al menos circunstancias atenuantes al operador causante del daño ambiental.

Esta cláusula se convierte en una vía de escape para aquellos operadores que motiven su actuación en los supuestos que establezca la futura ley, evitando así sufragar el coste de las medidas reparadoras del daño ambiental causado.

Uno de los supuestos de exoneración mencionados en la Directiva 2004/35 y también en el Proyecto de Ley español, así como en los textos que le han antecedido, es la "actuación de untercero ajeno al ámbito de la organización de la actividad de que se trate e independiente de ella, a pesar de existir medidas de seguridad adecuadas"70. Además cuando de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.1, el operador no esté obligado a sufragar los costes imputables a las medidas de prevención, de evitación o de reparación de daños medioambientales, podrá recuperarlos ejerciendo la acción de repetición contra el tercero en cuestión. En este sentido el texto españolva más allá que lo dispuesto por la directiva europea, pues hace responsable de sufragar los costes de las medidas de reparación al tercero causante del daño. Es cierto que si el tercero resulta culpable deberá por lo tanto pagar por ello. No obstante tan clara evidencia, puede crearse la duda de cómo el tercero podrá hacer frente de sufragar el costo, sin disponer de garantía financiera alguna ya que no tiene obligación de tenerla. El tercero ajeno que no posealos recursos financieros suficientes frente a la cuantía debida podrá declararse insolvente, con lo que la obligación de reparación del daño ambiental por parte del culpable quedaría vacía de contenido.

La segunda causa de exoneración da la posibilidad de excluir de responsabilidad al operador que cause daños por "cumplimiento de una orden o una instrucción obligatoria dictada por una autoridad pública". En este caso subsidiariamente sería la propia autoridad pública quién deberá soportar la sufragación del costo debido por el daño causado.

V 3 - Procedimiento

El Capítulo VI del Proyecto estatal de Ley de Responsabilidad Ambiental tiene por objeto establecer las normas aplicables a los procedimientos;

V 3.1 - Interesados y Solicitud de Iniciación

Cualquier particular que tenga la condición de interesado podrá instar la iniciación del procedimiento administrativo de exigencia de responsabilidad ambiental, pudiendo tener laconsideración de interesado, conforme al artículo 12 de la Directiva 2004/35/CE, toda persona física o jurídica que se vea o pueda verse afectada por un daño medioambiental, o bien tenga un interés suficiente en la toma de decisiones de carácter medioambiental relativas al daño, o bien

alegue la vulneración de un derecho, si así lo exige como requisito previo la legislación de procedimiento administrativo de un Estado miembro.

Dicho concepto se concreta en el artículo 42 del Proyecto de Ley de 23 de marzo de 2007:

"Tendrán la consideración de interesado para exigir responsabilidad ambiental:

  1. Toda persona física o jurídica en la que concurra cualquiera de las circunstancias previstas

    en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

    Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

  2. Cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los

    siguientes requisitos:

    1. Que tenga como fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente

      en general o de alguno de sus elementos en particular.

    2. Que se hubiere constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la

      acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar

      los fines previstos en sus estatutos.

    3. Que según sus estatutos desarrolle una actividad en un ámbito territorial que resulte

      afectado por el daño ambiental o la amenaza de daño.

  3. Los titulares de los terrenos en los que deban realizarse medidas de prevención, de

    evitación o de reparación de daños medioambientales."

    Así mismo, podrá presentar observaciones en relación con los casos de daño medioambiental o de amenaza inminente de tal daño que obren en su conocimiento.

    El problema, llegado a este punto, consiste en valorar el concepto de «interés suficiente» y«vulneración de un derecho», que de conformidad con la Directiva, corresponderá a los Estados miembros determinar su significado y alcance. La norma comunitaria, a modo de directriz general, establece que se considerará suficiente, a efectos de interpretar el concepto de "interés suficiente", el interés de las organizaciones no gubernamentales que trabajen en la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos establecidos por la legislación nacional. Considerándose del mismo modo que dichas organizaciones tienen derechos que pueden ser vulnerados a efecto de la explicación del segundo concepto indeterminado. Evidentemente, la legitimación para instar la actuación de la autoridad competente se trata desde una perspectiva amplia, siguiendo los postulados consagrados en el Convenio de Aarhus71de participación y acceso a la justicia en asuntos ambientales.

    El Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, más conocido como Convenio de Aarhus por ser ésta la ciudad danesa en donde se firmó el 25 de junio de 1998, es un Convenio Internacional adoptado en el marco de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE o UNECE en sus siglas en inglés). El Convenio parte del reconocimiento de que "en la esfera del medio ambiente (...) la transparencia del proceso de toma de decisiones garantiza un mayor apoyo del público". Asimismo "un mejor acceso a la información y una mayor participación del público en la toma de decisión permitirá tomar mejoresdecisiones y aplicarlas más eficazmente", al tiempo que se "contribuye a sensibilizar al público respecto de los problemas ambientales, a dar la posibilidad de expresar sus preocupaciones y ayudan a las autoridades públicas a tenerlas debidamente en cuenta" El Convenio de Aarhus constituye un importante instrumento legal. En él se recogen disposiciones específicas sobre el acceso a la justicia, que constituyen la base para las distintas actuaciones que pueden emprender tanto los particulares como los grupos de interés público, entre las que cabe mencionar las siguientes: impugnar la decisión de una autoridad pública ante un tribunal u otroorganismo independiente e imparcial establecido por la ley (derecho a introducir un recurso administrativo o judicial), solicitar la aplicación de medidas efectivas y adecuadas (incluso de carácter cautelar) y recurrir contra las actuaciones u omisiones de personas privadas y autoridades públicas que contravengan las disposiciones de la legislación en materia de medio ambiente72.

    En el texto del Proyecto se incluyen en el literal c) "los titulares de los terrenos en los que deban realizarse medidas de prevención, de evitación o de reparación de daños medioambientales, que no estaban contemplados en el Anteproyecto.

    En todo caso, de acuerdo con el artículo 42 del Proyecto de Ley, serán interesados, además de las personas sin ánimo de lucro acreditando los 3 requisitos impuestos y citados en la letra del artículo, toda persona física o jurídica en la que concurra cualquiera de las circunstanciasprevistas en el artículo 31 de la Ley 30/92, es decir, que sean titulares de derechos e intereses legítimos, individuales y colectivos, que pudieran resultar afectados por la resolución que se adopte en el procedimiento.

    Esto significará un paso importante en nuestro Derecho positivo en materia de legitimación colectiva. En este sentido, el artículo 42 del Proyecto de Ley hace bien, y no limitándose a hacer una simple remisión, en mencionar expresamente como legitimados a las personas sin ánimo de lucro, llenado así de contenido el apartado 2 del artículo 31 de la Ley 30/92: "las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca".

    Con esto, y en línea con el derecho comunitario73, parece que se zanjará definitivamente, una vez aprobada claro está la Ley de Responsabilidad Ambiental, la problemática existente en torno a la legitimación para reclamar la reparación del daño ambiental, si únicamente está legitimado el Estado, o si por el contrario, también lo están los particulares afectados, así como las asociaciones constituidas en defensa del medio ambiente74.

    No obstante pensamos que, pese a que nuestro ordenamiento jurídico no se ha caracterizado, por una especial sensibilidad hacía la dotación a los ciudadanos de mecanismos de participación en la defensa de intereses generales, ya que pocas normas recogen la posibilidad de dotar a los ciudadanos de una acción pública en salvaguardia de intereses jurídicamente protegibles, todavía se podía haber avanzado un poco más instaurándose una verdadera acción pública para la defensa del medio ambiente, al estilo de lo establecido por el artículo 8.2 de la Ley estatal de 25 de junio de 1985, de Patrimonio Histórico, en donde se afirmaque "será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso- Administrativos el cumplimiento de lo previsto en esta Ley para la defensa de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español".

V 3.2 - Garantías del procedimiento

El artículo 42.3 del Proyecto regula las garantías del procedimiento, en particular el trámite de audiencia al operador, al titular de los terrenos y a los interesados para que aleguen lo que estimen conveniente o aporten la documentación adicional que consideren oportuna.

El artículo 44.3 establece que la autoridad competente deberá resolver y notificar en el plazo máximo de 3 meses. A efectos exclusivamente de garantizar el derecho de los interesados a la tutela administrativa y judicial, transcurrido el plazo mencionado de 3 meses, se entenderá desestimada la solicitud o caducará el procedimiento cuando éste se haya iniciado de oficio, sin perjuicio de la obligación inexcusable de la autoridad competente de resolver.

En lo referente al plazo para resolver y el significado del silencio, a lo largo de la redacción del texto de la Ley, se han ido experimentando cambios hasta alcanzar lo que parece ser la solución definitiva y que hemos apuntado en el párrafo anterior. En cambio en el Anteproyecto de Ley se estableció un plazo de resolución mayor, de 6 meses. En lo que respecta el significado del silencio este se ha mantenido igual, silencio negativo. resolver y notificar la resolución en el

plazo de seis meses, y que transcurrido dicho plazo se entenderá desestimada la solicitud - silencio negativo- o se entenderá caducado el procedimiento cuando éste se hubiera iniciado de oficio. Si leemos la redacción inicial de este punto, en el borrador de 17 de enero de 2006, vemos que este punto se ha ido poco a poco precisando:

"Practicada, en su caso, la información previa, el órgano competente adoptará resolución motivada sobre la procedencia o la improcedencia de iniciar el procedimiento y la notificará al operador y a los demás interesados.

Transcurrido el plazo de dos meses sin que se haya notificado resolución expresa, podrá entenderse desestimada la solicitud de los interesados"

Con dicha redacción no quedaba, a nuestro parecer, claro, si el plazo era para resolver sobre la responsabilidad del operador en el caso concreto o para decidir acerca de la procedencia o no de iniciar el procedimiento.

V 3.3 - Las medidas provisionales

El artículo 43 del Proyecto de Ley prevé que con anterioridad a la iniciación del procedimiento y durante su tramitación, se puedan adoptar con carácter provisional medidas preventivas y de evitación de nuevos daños para que no se agrave la situación ni se causen daños medioambientales y, especialmente, para garantizar la salud humana. No se especifica el

órgano competente de la Administración que podrá adoptarlas, pero hemos de entender, por remisión del artículo 43.2 del Proyecto al artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que será el órgano autonómico competente para resolver el procedimiento que determinen las leyes autonómicas de desarrollo75.

Una duda que se queda en el tintero por el momento es la posibilidad de habilitar a las entidades locales para la adopción de estas medidas provisionales. Quizás se podrían haberconcretado las normas básicas o criterios para la posible intervención de las administraciones locales en este ámbito, de manera que se consiguiera cierta uniformidad en las distintas legislaciones autonómicas de desarrollo y no se adopten decisiones dispares en función de laparte del territorio español donde se produzca el daño.

Otra cosa que llama la atención es el tenor literal del punto 6 artículo 7 por el que "con carácter excepcional y cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia, laAdministración General del Estado podrá promover, coordinar o adoptar cuantas medidas sean necesarias para evitar daños medioambientales irreparables o para proteger la salud humana, con la colaboración de las Comunidades Autónomas y de acuerdo con sus respectivas competencias". Destacar que tales motivos o circunstancias de extraordinaria gravedad o urgencia no son un criterio de atribución de

competencias.

A continuación, unas cuantas pinceladas al reparto competencial en materia de medio ambiente establecido por la Constitución Española de 1978:

- El artículo 149.1.23 CE reserva a favor del Estado "la legislación básica sobre protección del medio ambiente y sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias". El concepto "legislación básica" supone la posibilidad de que el Estado establezca los principios fundamentales que deberían observar las Comunidades Autónomas, es decir, la normativa mínima común.

- La STC 102/1995, de 26 de junio, que va a suponer un punto de inflexión en la jurisprudencia constitucional, que venía autorizando al Estado a dictar una regulación sumamente minuciosa. En su Fundamento Jurídico 8 establece que "en materia de medio ambiente, el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aún siendo menor que en otros ámbitos, no se puede llegar, frentea lo afirmado en la STC 149/1991, de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido". Esta nueva doctrina fue ya apuntada tímidamente en el FJ 2 de la STC 170/1989, de 19 de octubre, y consagrada posteriormente.

- Además y nuevamente citando el FJ 8 de la STC 102/1995, - "aunque la redacción de la Constitución lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario, la Constitución no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal"-, debemos deducir que a las Comunidades Autónomas les corresponde el desarrollo legislativo de la normativa básica estatal.

- El artículo 149.1.23 CE también reserva las normas adicionales de protección a favor de las Comunidades Autónomas.

- El artículo 148.1.9 CE atribuye a las Comunidades Autónomas "La gestión en materia de protección del medio ambiente".

- Respecto a las competencias ejecutivas o de gestión, el Estado se reserva para sí, ciertos supuestos en los que será él quién las ejecute.

* la gestión de "intereses medioambientales generales", es decir, espacios que afectan al interés general por su especial consideración.

* asuntos de interés supra-autonómico, es decir, situadas en el territorio de más de una Comunidad Autónoma.

* gestión de bienes de dominio público estatal.

La redacción del presente precepto, puede dar lugar a entender que es de acuerdo con sus respectivas competencias que la Administración del Estado podrá promover, coordinar o adoptar cuantas medidas sean necesarias. De ser así esta previsión tendría una difícil justificación constitucional desde la perspectiva del reparto de competencias en materia ambiental. Recordar que la competencia ejecutiva en materia de protección del medio ambiente es propia de las Comunidades Autónomas76, y no es una competencia estatal. Sin embargo, este posible atisbo de dudosa constitucionalidad podría verse salvado por la precisión de "carácter excepcional y cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia" y siempre y cuando puedan quedar recogidos dentro de las excepciones que confirman la regla.

V 3.4 - Normativa aplicable

El borrador de 17 de enero de 2006 comenzaba el Capítulo relativo a las normas de procedimiento estableciendo la remisión a las normas de procedimiento generales establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, para todo lo no previsto en la Ley. El texto posterior, de octubre del 2006, ubica en cambio este artículo al final del capítulo, en este caso el VI. El texto del Proyecto de Ley lo mantiene, igualmente, al final del capítulo relativo al procedimiento. Entendemos que es mejor opción esta última, pues deben primar las normas más específicas y quedar relegadas a un segundo plano las de carácter general.

V 4 - Seguros Ambientales

La novedad más destacada de la futura Ley de Responsabilidad Ambiental, es una apuesta decidida en favor de la reparación de daños ambientales debidos a actividades económicas y profesionales, mediante la implantación de un régimen de garantías financieras obligatorias para las actividades del anexo III.

En la Directiva se contempla un doble régimen de responsabilidad: uno objetivo, para los daños causados al medioambiente durante el desarrollo de determinadas actividades y uno subjetivo, basado en la culpa, para el caso de daños a especies y hábitats protegidos ocasionados por actividades no incluidas en la Directiva.

Durante la elaboración de esta Directiva se barajó la posibilidad de si se debía obligar a las empresas cuya actividad pudiera entrañar riesgos medioambientales a suscribir seguros o avales que cubriesen los eventuales daños. Finalmente se llegó a la conclusión de que no podía obligarse a las empresas a la contratación de seguros y se optó por "instar a los Estados miembros a adoptar medidas para fomentar el desarrollo, por parte de los operadores77económicos y financieros correspondientes, de mercados e instrumentos financieros para que los operadores puedan hacer frente a sus responsabilidades medioambientales" (artículo 14 de la Directiva).

Sin embargo, el Proyecto de Ley española sí contempla esta posibilidad, estableciendo por tanto, mayores obligaciones que la propia Directiva de la que trae causa.

El documento español señala que el operador deberá disponer de una garantía financieraque le permita hacer frente a la responsabilidad medioambiental inherente a la actividad que desarrolla, y propone tres: el seguro, el aval y la constitución de fondos ad hoc (artículo 23 del Borrador de 17 de enero de 2006, artículo 26 del Anteproyecto de 18 de octubre de 2006 y artículo 26 del Proyecto de Ley de 23 de marzo de 2007).

El artículo 24, del Proyecto de Ley de 23 de marzo de 2007, establece que los operadores de las actividades incluidas en el anexo III deberán disponer de una garantía financiera que les permita hacer frente a la responsabilidad medioambiental inherente a la actividad o actividades que pretendan desarrollar.

La cuantía mínima a garantizar vendrá determinada por la autoridad medioambiental competente en función de la gravedad del daño potencial, cuantificado como coste total de la reparación según una escala establecida de la siguiente manera:

  1. Daño leve: de 300.000 euros a 1.000.000 euros

  2. Daño moderado: de 1.000.001 euros a 2.000.000 euros

  3. Daño menos grave: de 2.000.001 euros a 5.000.000 euros

  4. Daño grave: de 5.000.001 euros a 10.000.000 euros

  5. Daño muy grave: de 10.000.001 euros a 20.000.000 euros

    El Proyecto de Ley contempla tres exenciones a la obligación de constituir la garantía

    financiera, en su artículo 28:

  6. Los operadores cuya cuantificación del daño potencial sea inferior a 300.000 euros.

  7. Los operadores cuya cuantificación del daño potencial sea leve o moderado y acrediten estar adheridos al sistema comunitario de gestión y auditoria medioambientales (EMAS).

  8. La utilización de productos fitosanitarios y biocidas a los que se refieran las letras c y d del apartado 7 del anexo III, con fines agropecuarios y forestales.

    Otra de las novedades de la futura normativa sería la creación de un Fondo estatal78de reparación de daños ambientales, que sufragaría los costes derivados de las medidas de prevención, de evitación o reparadoras de los bienes de dominio público de titularidad estatal cuando los daños causados a los mismos no sean responsabilidad del operador y quegestionaría el Ministerio de Medio Ambiente.

    A través de los instrumentos de colaboración previstos en el Título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las Comunidades Autónomas podrán participar en la financiación y gestión de dicho fondo, que se dotará principalmente con recursos de los Presupuestos Generales.

    Este fondo evitaría que existiera cualquier resquicio para que no quede daño sin compensar.

    Los mecanismos financieros diseñados en la futura Ley se completan con la creación de un Fondo de Compensación de daños medioambientales que administrará y gestionará el Consorcio de Compensación de Seguros. Dicho Fondo se financiará con las aportaciones de los operadores que suscriban pólizas de seguros para garantizar su responsabilidad medioambiental con un recargo sobre la prima anual y estará destinado a prolongar la cobertura de la póliza contratada en caso de daños que se manifiesten después del transcurso de los plazos de manifestación o reclamación admitidos en la póliza, y se reclamen en el transcurso, como máximo, de un número de años igual a aquel durante el cual estuvo vigente la póliza de seguro, contados desde que ésta terminó y con el límite de 30 años.

    También responderá el Fondo Compensación de daños medioambientales cuando la entidad aseguradora haya sido declarada en concurso, haya sido disuelta y estuviera sujeta a un procedimiento de liquidación intervenida.

    No es el único ámbito en el que la legislación española prevé la existencia del seguro obligatorio. Es conocida la tendencia del legislador a establecer en supuestos de responsabilidad objetiva o quasi-objetiva, sistemas de aseguramiento obligatorio.

    Es previsible que el sector asegurador acoja con reservas esta previsión de seguro medioambiental obligatorio, debido a las dificultades para delimitar el daño objeto de cobertura, pues en la actualidad no existen criterios básicos de cálculo, que determinen los parámetros de medida utilizados para calcular el valor de los recursos naturales que posteriormente sirvan a la compañía aseguradora, para poner una cuantía a las medidas preventivas o reparadoras que deban reclamarse a los operadores causantes del daño.

VI Conclusiones

A lo largo del presente estudio se ha tratado de realizar un acercamiento al sistema de responsabilidad en materia ambiental, tanto a nivel comunitario como propiamente estatal. Como se puede constatar con la lectura del documento que se presenta, el proceso normativo de institución de la tan necesaria responsabilidad ambiental aun esta inconcluso, a pesar de la fecha limite, ya incumplida, contemplada por la Directiva 2004/35/CE, del 30 de abril de 2007, para la transposición de la misma por todos los Estados miembros.

Por ello, a día de hoy únicamente contamos con los postulados contemplados en tal Directiva como base normativa real y efectiva. Una Directiva que, como se ha podido analizar, posee ciertas lagunas que, para llegar a un sistema efectivo de responsabilidad ambiental, deberán ser colmadas en los procesos de transposición. Esto ultimo responde a que tal Directiva se instaura como derecho de mínimos, dejando a los Estados miembros una reglamentación mas rigurosa de la materia normativa a transponer.

Es de destacar que, a pesar de la importante demora de los legisladores españoles en adoptar una posición común en lo que respecta a la responsabilidad medioambiental, se ha emprendido un trabajo ambicioso con la redacción del Proyecto de Ley de Responsabilidad Ambiental. Un Proyecto que incluye novedades muy importantes, dígase un sistema de garantíade responsabilidad ambiental para diversas actividades, una definición amplia de "interesados" a la hora de incoar una acción, si bien no se ha llegado a establecer propiamente la posibilidad del ejercicio de la acción pública, el establecimiento de un Fondo Estatal y de un Fondo decompensación para hacer frente a la reparación de potenciales danos ambientales, etc.

Hemos, por tanto, de confiar en la buena voluntad de los legisladores, que estos no sean "mezquinos" a la hora de legislar y superen, con creces, los objetivos iniciales establecidos por la Directiva Europea, salvando las deficiencias de dicha Directiva.

Con carácter general el texto del Proyecto excluye los daños derivados de otro tipo deresponsabilidad, esto impide la posibilidad de confeccionar un sistema de responsabilidad ambiental efectivo que englobe de forma amplia sus tres vertientes: responsabilidad penal, responsabilidad civil y responsabilidad administrativa, perdiéndose con ello la oportunidad de unificar el régimen jurídico aplicable en toda la Unión Europea a los daños medioambientales.

Hay que aplicar de forma efectiva el principio internacionalmente reconocido de "quien contamina paga" pero de forma que llegue a suponer nunca una justificación de lo daños producidos, es decir, que no se convierta en la aludida expresión de "como pago, puedo contaminar".

Pero todo esto no será posible si no se complementa con una debida educación medioambiental de la ciudadanía. Al igual que un conductor de un vehiculo previamente ha debido instruirse sobre la circulación, los ciudadanos en general, y aquellos agentes que actúan en relación de riesgo con el medioambiente, han de ser educados en esta materia. De esta forma los ciudadanos adquirirán conciencia de la importancia de actuar con respeto al medioambiente, adquiriendo la normativa de responsabilidad ambiental el papel que le corresponde que no es otro que el de la excepción o accesoriedad frente a la educación.

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- TJCE, Caso Becker, sentencia de 19 de enero de 1982, asunto 8/81.

- TJCE, Sentencia Francovich, de 19 de noviembre de 1991, asunto 6/90

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- TJCE, Sentencia de 26 de febrero de 1986, caso Marshall, asunto 154/84

- TJCE, asunto nº C-106/89, sentencia de 13 de noviembre de 1990, caso Marleasing

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- TJCE asunto 14/83, sentencia de 10 de abril de 1984, caso Von Colson/Kammann

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- Tribunal Constitucional núm. 62/1994

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- Sentencias Tribunal Supremo http://www.poderjudicial.es/jurisprudencia/

* STS de 15 de marzo de 1993

* Tribunal Supremo Sentencia núm. de 12 de julio de 1993 (Caso Doñana).

* STS 8742/1990 de 30 de noviembre de 1990, Sala de lo contenciosoadministrativo

- Auto de 22 de diciembre de 2000 del Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción de Sanlúcar la Mayor (Diligencias Previas 763/98).

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[1] Juan Antonio Martínez Marqués, Instituciones para el desarrollo sostenible, Revista Fuentes Estadísticas,Fuentes Internacionales - Revista Nº 70 - Septiembre de 2003

[2] El Acta Única Europea (1986) introdujo en el Tratado CEE un conjunto de normas relativas al medio ambiente (arts. 130.R a 130.T). Posteriormente, el Tratado de la Unión Europea (1992) aportó algunos cambios en la redacción de los preceptos, cuya numeración originaria persiste, aunque agrupados ahora en el título XVI ("Medio ambiente") de la parte tercera ("Políticas de la Comunidad") del Tratado CE. También se han incluido referencias expresas al medio ambiente entre los objetivos y acciones generales de la Comunidad (arts. 2 y 3 Tratado CE)

[3] Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de 27 de mayo de 1998 - Colaboración para la integración - Una estrategia para la integración del medio ambiente en las políticas de la Unión Europea (Cardiff - junio de 1998) [COM (1998) 333 - no publicada en el Diario Oficial]

[4] Comunicación de la Comisión de 15 de mayo de 2001 - Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: estrategia de la Unión Europea en favor del desarrollo sostenible (Propuesta de la Comisión para el Consejo Europeo de Gotemburgo) [COM (2001) 264 - No publicada en el Diario Oficial]. http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_doc=COMfinal&an_doc ; Comunicación de la Comisión, de 13 de diciembre de 2005, relativa a la revisión de la Estrategia para un desarrollo sostenible - Plataforma de acción [COM (2005) 658 - No publicada en el Diario Oficial].http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_doc=COMfinal&an_do

[5] La Unión Europea establece una estrategia a largo plazo que combina las políticas para el desarrollo sostenible desde el punto de vista medioambiental, económico y social, con el fin de mejorar de forma sostenible el bienestar y las condiciones de vida de las generaciones presentes y futuras

[6] DOCE L 120 de 11 de mayo de 1990 y L 117 de 5 de mayo de 1999

[7] Reglamento (CE) nº 1655/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_doc=Regulation&an_d y modificado por el Reglamento (CE) n° 1682/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de septiembre de 2004

[8] Acaba de ser aprobado recientemente el acuerdo definitivo entre el Parlamento Europeo y el Consejo con respecto al nuevo programa LIFE+ para el medio ambiente de Europa, que durara de 2007 a 2013. Se espera que el nuevo LIFE+ sea un programa más simple y ágil, puesto que reúne en un único marco varios mecanismos de financiación, como el anterior programa LIFE, Forest Focus, el programa de desarrollo urbano sostenible y el programa de apoyo a las organizaciones no gubernamentales (ONG). LIFE+ atenderá las cuatro áreas prioritarias del Sexto Programa de Acción Medioambiental: el cambio climático; la naturaleza y la biodiversidad; la salud y la calidad de vida; los recursos naturales y los residuos; "European funding streams", presentation by Philip Owen at the "European Funding for Nature conservation" workshop, Warsaw, 25 April 2007, http://ec.europa.eu/environment/life/news/warsaw.pp

[9] Comunicación de la Comisión, de 26 de marzo de 1997, sobre impuestos y gravámenes ambientales en el mercado único [COM (97) 9 final - Diario Oficial C 224 de 23.7.1997]. http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_doc=COMfinal&an_do

[10] La reiteración de las palabras "medio" y "ambiente", términos sinónimos, ha sido advertida por la doctrina científica incluso por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, donde en Sentencia núm.64/82, de 4 de noviembre afirma que "En el caso del medio ambiente, que gramaticalmente comienza con una redundancia y que, en el lenguaje forense, ha de calificarse como un concepto jurídico indeterminado con un talante pluridimensional y, por tanto, interdisciplinar (...)

[11] Sentencia de 21.02.1975, Golder v. Reino Unido [TEDH 1975, 1], Serie A. n. 18, disponible en http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/portal.asp?sessionId=9937739&skin=hudoc-fr&action=request El Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el Caso Golder, reconoce la necesidad de protección del derecho de acceso a los Tribunales y de obtener resolución de ellos. Es, por su parte, muy significativo al respecto, el artículo 6 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Roma, 14 de noviembre de 1950), que establece que "Toda persona que tiene derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable por un Tribunal independiente e imparcial, establecido por la Ley, que decidirá los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil o sobre el fundamento de cualquier acusación en materia penal dirigida contra ellas"

[12] Muñoz Conde, cátedra impartida en el Master de Experto en Derecho Ambiental, 22 de febrero de 2007, Universidad de Sevilla

[13] Ley Orgánica 10/1995, de 23 de Noviembre, modificado por Ley Orgánica 15/2003, de 25 de Noviembre

[14] Artículo 325 CP:"Será castigado (...) el que, contraviniendo las Leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos en la atmósfera, el suelo, el subsuelo, o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso, en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales. Si el riesgo de grave perjuicio fuese para la salud de las personas, la pena de prisión se impondrá en su mitad superior.

[15] V.gra STC núm. 127/1990, de 5 de julio, F.J. 3º; y STC núm. 118/1992, de 16 de septiembre, F.J. 2º; Claudio García Díez. "STC. 34/2005, de 17 de febrero. Tipos penales en blanco versus Legalidad penal y presupuestaria", Jurisprudencia Constitucional del Instituto de Estudios Fiscales. http://www.ief.es

[16] Tribunal Constitucional Sentencias núm. 127/1990, núm. 111/1993, núm. 62/1994 y núm. 24/199

[17] Art. 81.1 C

[18] STS de 12 de julio de 1993 (Caso Doñana)

[19] Auto de 22 de diciembre de 2000 del Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción de Sanlúcar la Mayor. En fecha 25-4-98 tiene lugar la rotura del dique instruyéndose Diligencias Previas 763/98 por el Juzgado de Instrucción nº 2 de Sanlucar La Mayor, designándose peritos judiciales para estudiar la causa de la rotura a D. Eduardo Alonso Pérez de Agreda y D. Antonio Gens Solé

[20] Regulada en el artículo 1101 del Código Civil

[21] STS de 15 de marzo de 1993, donde a propósito de los daños por dos fábricas de azulejos a una finca colindante, se reconoce, dentro del concepto de reparación de los daños, tanto el daño emergente como el lucro cesante (beneficios dejados de obtener por el acontecimiento dañoso)

[22] Antonio José SÁNCHEZ SÁEZ, "La Restitutio in Pristinum como mecanismo deseable para reparación de daños causados al Medio Ambiente", Derecho y Medio Ambiente, Revista Electrónica de Derecho Ambiental (http://www.cica.es/aliens/gimadus/17/www.cica.es/aliens/gimadus); nº 3; 1999

[23] Como la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear o la Ley 1/1970 de 4 de abril, de Caza, entre otras

[24] En este aspecto el principal ejemplo de ello lo constituye la Ley Americana C.E.R.C.L.A, Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980, que combina la responsabilidad solidaria por daños ambientales en una abanico de partes potencialmente responsables, que son el explotador de una instalación, el propietario de una instalación, el productor de las sustancias peligrosas y/o el transportista, tal como lo expone la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales presentada por la Comisión, COM(2002) 17 final. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2002/com2002_0017es01.do

[25] Con el fin de completar el marco jurídico de la responsabilidad ambiental en España, que complementaria lo dispuesto en el vigente Código Penal, el citado Anteproyecto fue presentado por el Ministerio de Medio Ambiente oficialmente en el III Congreso de Derecho ambiental celebrado en Barcelona el día 24 de noviembre de 1999, quedando detenido a la espera de la aprobación de la Directiva marco de la UE en esta materia. Puede ampliarse la información sobre el citado Anteproyecto consultando el número 68 del Boletín "Información de Medio Ambiente", correspondiente al mes de diciembre de 1998, donde figura un artículo en que se exponen los antecedentes de este proyecto normativo y se incluye una referencia sobre el contenido general del mismo. El texto completo puede leerse en http://www.ecoiurislapagina.com/biblio/dinteres/htm/doc17.ht

[26] Martín Rebollo, L. Responsabilidad de las Administraciones Públicas en España, Madrid, 1997, Pág. 17-18

[27] Art. 35, de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, que impone multa desde 5 millones hasta 200millones de pesetas, Art. 117, del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, penalizando las infracciones con multa de 300.506,06 a 601.012,10 euros (50.000.001 a 100.000.000 de pesetas) o el Art. 32, de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, estableciendo multas desde 200.001 hasta 2.000.000 de euros

[28] CALVO CHARRO María, Sanciones Medioambientales, Madrid, 1999

[29] Como establece la Ley 10/1998, de Residuos en su artículo 35

[30] Texto disponible en http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/agenda21spchapter36.ht

[31] Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo surgida de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo reunida en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992

[32] D.O.C.E. de 4 de octubre de 1989

[33] Texto disponible en http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=es&DosId=102062#10988

[34] Resolución de 20.4.1994 (D O C 128, p. 165)

[35] Dictamen del Comité Económico y Social de 23.2.94 (CES 226/94

[36] Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental, COM (2000) 66 final, presentado por la Comisión de la Unión Europea el 9 de febrero de 2000

[37] Ídem, pág. 24

[38] DOCE L núm. 143, de 30 de abril de 2004, pp. 56-75

[39] Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention) Convenio de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, adoptado en la cuarta Conferencia Ministerial "Medio Ambiente para Europa" celebrado en la ciudad de Aarhus, Dinamarca, del 23 - 25 de junio de 1998, disponible en http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43s.pd

[40] 42. U.S.C.103. The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980 Subchapter I-Hazardous Substances Releases, Liability, Compensation, § 9601-Definitions, disponible en http://www.access.gpo.gov/uscode/title42/chapter103_.htm

[41] Environmental Protection Act, Nº. 8056/1970, § 1 [2]. 4-Definitios: "environment means the physical factors of the surroundings of human beings including the land, waters, atmosphere, climate, sound, odours, tastes, the biological factors of animals and plants and the social factor of aesthetics", disponible en http://www.dms.dpc.vic.gov.au/Domino/Web_Notes/LDMS/PubLawToday.nsf/0/8a2dfe9b1bea58fcca257030 00055faf/$FILE/70-8056a146.pd

[42] El subrayado es nuestro

[43] JORDANO FRAGA Jesús, La responsabilidad por daños ambientales en el Derecho de la Unión europea: análisis de la Directiva 2004/35/CE, de 21 de abril, sobre Responsabilidad Medio Ambiental - Texto facilitado por el autor en el curso de "Experto en Derecho Ambiental"-, pág. 16

[44] STS 8742/1990 de 30 de noviembre de 1990, Sala de lo contencioso-administrativo, http://www.poderjudicial.es/jurisprudencia/consulta ; en el mismo sentido Jesús Conde Antequera "La responsabilidad de la Administración por daños al medio ambiente." Revista electrónica de derecho ambiental, número 11, diciembre 2004, http://www.cica.es/aliens/gimadus/principal11.htm#

[45] Artículo 14.2 del Anteproyecto de 18.10.06 y del Proyecto de Ley de 23.03.0

[46] "El desarrollo legislativo y la ejecución de esta Ley corresponden a las Comunidades autónomas en cuyo territorio se localicen los daños causados o la amenaza inminente de que tales daños se produzcan"

[47] "Con carácter excepcional y cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia, la Administración General del Estado podrá promover, coordinar o adoptar cuantas medidas sean necesarias para evitar daños medioambientales irreparables o para proteger la salud humana, con la colaboración de las Comunidades autónomas y de acuerdo con sus respectivas competencias"

[48] Artículo 8.1 y 8.2 Proyecto de Ley de 23.03.0

[49] Artículo 8.3-c) Op. Ci

[50] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de febrero de 2006, relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales («Roma II») [COM (2006) 83 final - no publicada en el Diario Oficial]

[51] Respecto a las obligaciones contractuales, estas encuentran su ámbito regulador en el Convenio de Roma de 1980

[52] Considerando 14 de la Propuesta de Reglamento Roma I

[53] Artículo 5.1: "(...) cualesquiera que sean el país o los países en que se producen las consecuencias indirectas del daño

[54] Las cuestiones relacionadas con el Derecho de familia (todas las obligaciones que generan las relaciones de familia o asimilables, incluidas las relativas a los regímenes matrimoniales y las obligaciones de alimentos); las obligaciones extracontractuales relativas a las sucesiones; las obligaciones extracontractuales vinculadas a instrumentos negociables (letras de cambio, cheques, pagarés, etc.); las cuestiones vinculadas a la responsabilidad personal legal de los asociados, órganos y responsables por las deudas de una sociedad, asociación o persona jurídica, siempre que sean objeto de una normativa específica en el marco del Derecho de sociedades o de otras disposiciones específicas aplicables a estas personas; las obligaciones extracontractuales que se derivan de los trust creados voluntariamente, extremo que se demostrará documentalmente; los atentados contra la vida privada o los derechos a la propia imagen cometidos por los medios de comunicación; la administración de la prueba y el procedimiento, a reserva de otras disposiciones del Reglamento

[55] Aprobado el 5 de junio de 1992 en el marco de la Cumbre para la Tierra celebrada en Río de Janeiro, disponible en http://www.biodiv.org/convention/articles.asp?lg=

[56] De 29 de enero de 2000, disponible en http://www.biodiv.org/doc/legal/cartagena-protocol-es.pd

[57] Op.Cit, pág. 1

[58] Fernando GÓMEZ POMAR, "La responsabilidad civil como instrumento de protección del medio ambiente", IURIS, nº 30, 1999, pp. 40-45

[59] "La responsabilidad de los operadores co-causantes de un mismo daño o de la amenaza inminente de causarlo será solidaria salvo que resulte probado el grado respectivo de su contribución a la producción de aquellos" (Artículo 11 del Borrador de 17.01.06)

[60] Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Versión consolidada), Diario Oficial nº C325 de 24 diciembre 2002, http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_ES.pd

[61] TJCE, Sentencia Van Duyn, de 4 de diciembre de 1974, asunto 41/71, Rec. 1974, en la que se declara: "Sería incompatible con el efecto obligatorio que el artículo 189 reconoce a la Directiva excluir en principio que la obligación que impone pueda ser invocada por las personas afectadas"

[62] TJCE, Sentencia de 5 de abril de 1979, caso Ratti; TJCE, Caso Becker, sentencia de 19 de enero de 1982, asunto 8/81

[63] 63TJCE, Sentencia Francovich, de 19 de noviembre de 1991, asunto 6/90. El TJCE ha matizado la cuestión en los siguientes términos: "La facultad del Estado miembro de elegir entre una multiplicidad de medios posibles para conseguir el resultado prescrito por una Directiva no excluye la posibilidad, para los particulares, de alegar ante los órganos jurisdiccionales nacionales los derechos cuyo contenido puede determinarse con suficiente precisión basándose únicamente en las disposiciones de la Directiva"

[64] Carmen Martínez Capdevila, Otra virtualidad de las directivas: su "efecto directo de exclusión", Revista electrónica de estudios internacionales, 2006, pág. 8, disponible en http://www.reei.org/reei%2012/MtnezCapdevila(reei12).pd

[65] TJCE, Caso Faccini Dori, sentencia de 14 de julio de 1994, asunto C- 91/92, párrafo 23 "Sería inaceptable, en efecto, que el Estado al que el legislador comunitario exige que adopte determinadas normas, destinadas a regular sus relaciones -o las de los organismos estatales- con los particulares y conferir a éstos el beneficio de determinados derechos, pudiera invocar el incumplimiento de sus obligaciones con objeto de privar a los particulares del beneficio de dichos derechos"

[66] TJCE, Sentencia de 26 de febrero de 1986, caso Marshall, asunto 154/84, "una Directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular y que una disposición de una Directiva no puede, por consiguiente, ser invocada, en su calidad de tal, contra dicha persona

[67] TJCE, sentencia de 20 de septiembre de 1988, asunto 31/87,caso Greboeders Beentjes , TJCE de 20 de mayo de 1976, asunto 111/75, caso Mazzalai; TJCE asunto 14/83, sentencia de 10 de abril de 1984, caso Von Colson/Kammann

[68] TJCE, asunto nº C-106/89, sentencia de 13 de noviembre de 1990, caso Marleasing, en la que el Tribunal de Justicia de Luxemburgo, invocando el principio de interpretación conforme, declaró inaplicable nuestro Código civil como contrario a lo dispuesto en la segunda directiva de sociedades (en ese momento no transpuesta en España), lo que supuso la admisión de facto de una verdadera eficacia directa horizontal (es decir, frente a particulares)

[69] Considerando 30, Directiva 2004/35

[70] Artículo 14.1 del Borrador de enero 2006 y del Anteproyecto de Ley de Responsabilidad Ambiental de octubre de 2006; Artículo 7 de la Directiva 2004/35 cuyas palabras indican que no se exigirá a un operador que sufrague el coste cuando pueda demostrar que los daños medioambientales o la amenaza inminente de que se produzcan tales daños fueron causados por un tercero, habiéndose producido a pesar de existir medidas de seguridad adecuada

[71] Convenio de Aarhus, op.cit. pág. 2

[72] Artículo 9 del Convenio de Aarhus

[73] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento [COM (96) 500 final] «Si se mejora el acceso a los tribunales a organizaciones no gubernamentales e individuos, la ejecución del Derecho comunitario de medio ambiente registrará una serie de efectos benéficos. En primer lugar, habrá más posibilidades de que, cuando sea necesario, los casos concretos sobre problemas de ejecución de normas comunitarias se resuelvan de acuerdo con los requisitos del Derecho comunitario. En segundo lugar, y quizás más importante, mejorará en la práctica la aplicación y el control del cumplimiento del Derecho comunitario de medio ambiente porque los responsables en potencia tendrán tendencia a cumplir sus requisitos para evitar una acción ante los tribunales que tiene más probabilidades de ocurrir.», pág. 18

[74] Cabe mencionar, en este mismo sentido, el ejemplo que encontramos en el ámbito de la normativa de defensa de los consumidores y usuarios, donde se reconoce la legitimación de las Asociaciones de consumidores y usuarios para intervenir en determinados procedimientos administrativos que inciden en lo específico de sus funciones (arts. 8.3 y 22.1 de la Ley 26/1984, de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.) El art.20.1 de ésta misma atribuye "legitimación colectiva" a tales asociaciones

[75] En lo que respecta a las administraciones públicas territoriales, el artículo 7, específica que "el desarrollo legislativo y la ejecución de la Ley corresponde a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se localicen los daños causados o la amenaza inminente de que tales daños se produzcan"

[76] Artículo 148.9 Constitución Española

[77] La Directiva define operador (artículo 2.6) como "cualquier persona física o jurídica, privada o pública, que desempeñe o controle una actividad profesional o , cuando así lo disponga la legislación nacional, que ostente, por delegación, un poder económico determinante sobre el funcionamiento técnico de esa actividad, incluido el titular de un permiso o autorización para la misma, o la persona que registre o notifique tal actividad". Este operador es el sujeto responsable de los daños causados en el medioambiente

[78] Artículo 24 del Borrador de 17.01.06 y artículo 34 del Anteproyecto de Ley de 18.10.06 y del Proyecto de Ley de 23 de marzo del 2007

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