¿Responde la administración de lo que hace el concesionario?
| Autor | Salvador Parrado Díez |
| Páginas | 67-82 |
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En este capítulo y en el siguiente se tratan dos valores públicos que mantienen puntos de intersección, pero también diferencias cuando inciden en las relaciones contractuales de la Administración con terceros: la rendición de cuentas y la transparencia. La rendición de cuentas se define tradicionalmente como una relación jerárquica por la que un principal delega autoridad a un «agente», quien tiene que «explicar» su actuación al «principal» (Bovens et al., 2008). Esta necesidad de explicación se ejemplifica en múltiples relaciones concatenadas de principal-agente. Por ejemplo, el Parlamento (agente) es el foro donde se debe «explicar» a la ciudadanía (su principal) las decisiones tomadas. A su vez, el Gobierno (agente) debe rendir cuentas ante el Parlamento (principal) en las sesiones de control. En el poder ejecutivo, los funcionarios (agentes) deben rendir cuentas ante los ministros (principales), y así sucesivamente. Este concepto refleja la idea de control vinculada a la autoridad política (véase el apartado 2.4.1)
Según Birkinshaw (2006, 189), la transparencia se refiere a la conducción de los asuntos públicos de forma abierta o sometida al escrutinio ciudadano. En clave de la teoría de la autoridad política, la transparencia de la actuación del agente constituye uno de los elementos principales para que la rendición de cuentas funcione de forma adecuada. La transparencia es un concepto polisémico. De las diversas concepciones de la transparencia, nos interesa en este contexto la información sobre la organización pública y sus actividades, como los servicios prestados y las políticas organizativas. Dado que la Administración es responsable de los servicios que contrata con empresas privadas u organizaciones no gubernamentales, esta información también se referiría a las actividades de los contratistas y las sociedades concesionarias.
Varios autores (Mulgan, 2003; Bovens, 2007; Aucoin y Jarvis, 2005) conciben la rendición de cuentas como una relación social en la que un actor siente la obligación de explicar y de justificar su conducta ante terceros. Esto implica una relación entre el actor
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y el foro ante el que rinde cuentas (Pollitt, 2003, 89). Esta conducta se puede exigir por decisiones cotidianas o extraordinarias, por ejemplo, la decisión de prohibir la circulación de automóviles en una gran ciudad durante un período de tiempo para aminorar los problemas de la contaminación o la decisión de prohibir el riego a los agricultores como consecuencia de los pronósticos del tiempo y la carencia de agua en los embalses. La exigencia de rendir cuentas también se puede producir en casos de mala administración, como por ejemplo el aumento inusual del número de muertes en un hospital o la malversación de fondos públicos. En cualquiera de estos casos, el Gobierno debería explicar sus decisiones y su negligencia.
Según Bovens (2005), la rendición de cuentas ha de tener cinco características (véase el detalle en Parrado, 2015). Primero, debe ser pública frente a un grupo de destinatarios que no forman parte del ente que debe explicarse. Es decir, se rinde cuentas ante terceros que, en el mundo de la polis, son los ciudadanos. Segundo, cuando se rinde cuentas no se hace propaganda o se suministra información genérica e irrelevante sobre el tema que se debe explicar. La explicación, por tanto, debe referirse en concreto a las acciones sobre las que hay cierta sospecha o acusación de mala administración, o a las decisiones que alteran el curso normal de las cosas, o a los resultados que se pretendían conseguir, pero no se alcanzaron. Tercero, la explicación debe estar dirigida a un foro o grupo de actores en especial, pues es en este foro donde importa especialmente la rendición de cuentas. Cuarto, el actor que rinde cuentas debe sentirse obligado a hacerlo, en lugar de dejarlo a su decisión. Si un actor no se siente obligado formal o informalmente a dar explicaciones, no se puede decir que haya rendición de cuentas. La obligación formal puede proceder de la legislación y la informal puede provenir de la cultura de un país en la que se tiene que convocar a los medios y dar una conferencia de prensa o ir al Parlamento para dar cuenta de determinadas actuaciones, sin necesidad de que se pida. Finalmente, debe haber una posibilidad de debate y juicio sobre lo hecho y las explicaciones ofrecidas. Incluso se debe incluir la posibilidad de que los destinatarios de la explicación puedan imponer sanciones y no debe aceptarse como rendición de cuentas un monólogo del que da explicaciones. El destinatario de la rendición de cuentas enjuicia normalmente la conducta del actor que debe explicarse. Por ejemplo, se pueden aprobar (o no) las cuentas anuales, se puede denunciar una política por constituir un fracaso y pedir la dimisión de quien la propuso, o se puede condenar públicamente el comportamiento de un directivo o una agencia. El enjuiciamiento realizado puede acarrear sanciones. Estas sanciones pueden ser formales, como multas o medidas disciplinarias, o informales, como el hecho mismo de tener que rendir cuentas, con el consiguiente deterioro de la reputación de quien da explicaciones.
Hay múltiples razones para respaldar la necesidad de que un «agente» rinda cuentas, según Bovens (2005). Una primera razón es asegurar el control democrático sobre la actuación de la Administración. En última instancia, los ciudadanos-electores pueden sancionar a los representantes políticos por problemas de mala actuación mediante el
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voto. Una segunda razón para rendir cuentas es luchar contra los casos de corrupción, nepotismo, abuso de poder, y otras formas de comportamiento inapropiado (Rose-Ackerman, 1999). Una tercera razón tiene que ver con el rendimiento organizativo, con indagar las razones de no alcanzar los resultados esperados. De esta forma, se fomenta el aprendizaje individual de los funcionarios o la mejora institucional de la organización (Aucoin y Heintzman, 2000, 52-54). Bovens (2005) argumenta que la rendición de cuentas no solo cumple la función de control, sino que también trata de prevenir que empeore la gestión de la organización. Los argumentos anteriores apoyan una cuarta razón, vinculada a la legitimidad de las Administraciones públicas. Los ciudadanos son cada vez más críticos y exigentes con el rendimiento de los servicios públicos. La rendición de cuentas en los casos de mala gestión puede aumentar la confianza en el Gobierno y la Administración para no alienar a los ciudadanos de los decisores públicos (Aucoin y Heintzman, 2000, 49-52).
En este capítulo, nos interesa especialmente la rendición de cuentas como mecanismo de gobernanza que se establece entre la Administración y el concesionario del servicio para conseguir que el rendimiento organizativo y la prestación del servicio no padezca como consecuencia de estar prestado por una empresa privada. Por esta rendición de cuentas, por tanto, se espera que la empresa concesionaria explique su actuación, tanto en la construcción de la infraestructura como en la prestación del servicio. Los críticos y los adeptos al empleo de las concesiones en la prestación de servicios tienen diversos argumentos acerca de cómo la relación contractual afecta a la rendición de cuentas. Adicionalmente, nos interesa también saber hasta qué punto la Administración puede rendir cuentas ante los ciudadanos de las concesiones a las que ha dejado gestionar parte de sus servicios.
Se sugiere que las reformas gerencialistas obstaculizan la rendición de cuentas ya que la autoridad necesaria para adoptar decisiones o la responsabilidad sobre la ejecución de los servicios públicos se transfieren a las empresas privadas. Si el contrato no prevé la necesidad de «explicación» por parte del agente o empresa, la Administración puede librarse de su responsabilidad. A este respecto, Collins y Butler (2003, 56) afirman que es difícil hacer responsables a los políticos y los funcionarios públicos de las decisiones de las que están «sistemáticamente distanciados» y sobre las cuales no tienen ningún control directo. Frederickson y Smith (2003) se preguntan si es justo hacer a los funcionarios públicos responsables de las políticas públicas sobre las que su poder y responsabilidad ha disminuido. Otros estudiosos temen un «déficit democrático» derivado de un eventual recorte de la rendición de cuenta por un órgano no electo (cf. Acar y Robertson, 2004; Barberis, 1998; Bevir, 2010; Frederickson y Smith, 2003).
De forma normativa, se argumenta que el sector público es todavía responsable de las actividades concesionadas, incluso cuando ya no preste directamente los servicios. En definitiva, el servicio prestado por el particular se encuentra bajo el dominio de los valores públicos. Por tanto, frente a la «tesis de difusión de la rendición de cuentas», se
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sugiere la existencia de estructuras de gobernanza con marcos aún más estrictos y transparentes de rendición de cuentas que los de muchas organizaciones públicas (Flinders, 2010). Domberger y Jensen (1997, 76) concluyen que la evidencia empírica sostiene que la rendición de cuentas podría ser mayor en algunas estructuras organizativas participadas por el sector privado debido a (1) la introducción de una vigilancia sistemática del rendimiento del particular, (2) la especificación del nivel de servicio que debe ser alcanzado, y
(3) la aplicación de penalizaciones frente al incumplimiento.
En resumen, se espera que la rendición de cuentas de la Administración sobre la concesión sea fruto del ejercicio de la...
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