Jurisprudencia en materia de residuos: localización de instalaciones, producción y gestión
| Autor | Julia Ortega Bernardo |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
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En las siguientes páginas se quiere poner de manifiesto brevemente cuál es la repercusión judicial y concretamente la doctrina jurisprudencial que los Tribunales Superiores de Justicia y el Tribunal Supremo han elaborado en los últimos diez años (1990-2000) sobre una materia de indudable interés medioambiental como es la regulación de las actividades de producción y gestión de residuos, tanto urbanos como industriales, actualmente contenida en varios textos legales y reglamentarios estatales -Ley 10/1998, de 24 de abril, básica de residuos, Decreto 833/1988, por el que se aprueba el reglamento sobre residuos tóxicos peligrosos,
Ley 11/1997, de 21 de abril, sobre envases y residuos de envases, y Decreto 782/1998, por el que se aprueba el reglamento de la Ley de envases- y en la normativa autonómica que los desarrolla conforme al art. 149.1.23 CE.
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Dentro de la jurisprudencia recaída sobre esta cuestión, podemos distinguir diferentes problemas:
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EL CONCEPTO DE RESIDUO
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Por primera vez en la jurisprudencia de nuestros tribunales se lleva a cabo una aplicación del concepto de residuo, tal y como viene definido en la normativa española de residuos, que en este punto como en muchos otros no es más que fiel reproducción de las Directivas comunitarias (91/156 relativa a los residuos, y 91/689 relativa a los residuos peligrosos), a cuya incorporación obedece la aprobación de la legislación sobre esta materia.
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Recientemente el Tribunal Supremo, en dos sentencias sobre distintos asuntos, aplica la definición del concepto de residuo peligroso contenida en el art. 2 Ley 20/1986, (en la actualidad se trataría del art. 3.c) Ley 10/1998, básica de residuos). En la primera de ellas, STS de 4 de junio de 1999, Ar. 2734, ponente: B. Orue Bascones, simplemente queda acreditado que se trata de sustancias conceptuadas como residuos tóxicos y peligrosos conforme a la citada Ley 20/1986, que se pueden identificar por medio del sistema que establece el Anexo I del Reglamento de dicha Ley, Real Decreto 833/1988, y de la Orden de 13 de octubre de 1986, sobre métodos de caracterización de los residuos de esa clase (Ref.). Por su parte, en la sentencia de 26 de marzo de 1999, Ar. 572, ponente: F. Socias Fuster, el Tribunal, aplicando la citada normativa, es muy preciso en sus consideraciones, de las que merece destacar, por lo acertado y novedoso de sus planteamientos, las siguientes:
- «La consideración o no de los residuos tóxicos y peligrosos (RTP) no la determina el propio productor sino que se determina según el procedimiento establecido en la OM 13-10-1989».
- «Como no puede ser de otra forma, debe entenderse que la aplicación del régimen sancionador de la Ley 20/1986 y su Reglamento de Ejecución, depende de la catalogación legal del producto conforme al procedimiento de la OM 13-10-1989, por lo que de la misma forma debe afirmarse que la consideración de RTP no la determina arbitrariamente la Administración, sino que sólo a efectos legales (y en particular a efectos sancionadores) será producto RTP aquel que resulte catalogado como tal conforme a parámetros preestablecidos, aunque dicho concepto legal no coincida con el usual o habitual de "producto tóxico"».
- «La eliminación de residuos provenientes de los envases y materiales utilizados por una industria plaguicida debe someterse al control de la Administración pública cuando se lleve a cabo en relación con sustancias consideradas, en sí mismas, o por su concentración, nocivas para la salud o el medio natural» y que «la petición y obtención posterior de la autorización para la producción de residuos tóxicos, implica un reconocimiento tácito de que se actuaba con tales productos».
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LOS PROBLEMAS QUE PLANTEA LA UBICACION DE LAS INSTALACIONES PARA LA GESTION DE LOS RESIDUOS
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EL SOMETIMIENTO DE LAS INSTALACIONES PUBLICAS DE GESTION DE RESIDUOS A LA LICENCIA DE OBRAS
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Por todos es conocido que la localización de vertederos -llamados de modo eufemístico Centros de Depósito de residuos- o de incineradoras, e incluso de Instalaciones de Tratamiento de residuos plantea normalmente graves conflictos entre los habitantes de los núcleos de población cercanos a dichas instalaciones, capitaneados por sus propios representantes locales, y las Administraciones públicas competentes para decidir su ubicación -con la Ley 10/1998, de residuos la competencia para fijar los lugares en los que construir estas instalaciones pasa a ser expresamente competencia de las Comunidades Autónomas por medio de sus Planes sectoriales de residuos (art. 5.4 Ley 10/1998)-.
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Estos conflictos han llegado a los Tribunales de justicia, formulados normalmente como una tensión entre obras públicas de urgente y excepcional interés público y planteamiento urbanístico que no las ampara, con una expresa invocación al art. 180.2 Ley del Suelo de 1976, o al art. 244.2 Ley del Suelo de 1992. Es el caso de la STS de 25 de febrero de 1999, Ar. 1491, ponente: P. J. Yagüe Gil, en la que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía ordena la ejecución del Proyecto de Construcción de una Planta de Neutralización y solidificación de residuos industriales en el término municipal de Palos de la Frontera (Huelva). En este caso, el TS entiende acertadamente, que el acuerdo de autorización de ejecución de la obra no es conforme a derecho al «no ordenar simultáneamente la iniciación del procedimiento de modificación del planeamiento urbanístico vigente», exigencia expresamente prevista en los citados artículos de la legislación urbanística.
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En esta misma línea, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 22 de abril de 1999, Ar. 777, ponente: I. Merino Jara, considera que ha de quedar sometida a licencia urbanística la construcción de una Estación de Transferencia de residuos de titularidad autonómica, y por consiguiente, que sobre esta obra se ha de girar una tasa por expedición de licencias urbanísticas. Para llegar a ese resultado el Tribunal hace suya la jurisprudencia del Tribunal Supremo que distingue entre obras o actividad puramente urbanística y obras de ordenación del territorio, entendiendo que éstas últimas son «grandes obras o construcciones de marcado interés público, que por su gran trascendencia para la sociedad, no pueden quedar frustradas por la voluntad municipal», por lo que no quedan sometidas al planeamiento urbanístico ni al control en que consiste la licencia municipal -por todas, pueden citarse las últimas sentencias del TS de 21 de abril de 1997 y de 24 de noviembre de 1998, Ar. 9607-. El Tribunal extremeño entiende que la regla general es el sometimiento a previa licencia de los actos de edificación y uso del suelo, y que la obra en cuestión no excede del planeamiento correspondiente al municipio en cuestión.
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A este respecto, consideramos que aunque este Tribunal Superior de Justicia se remita correctamente a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, lo cierto es que no la aplica adecuadamente pues, con independencia de que se encuentren en conformidad o no con el planeamiento urbanístico, parece claro que las ins-talaciones públicas de gestión de residuos -entre las que se encuentran las estaciones de transferencia de residuos- son obras públicas de especial trascendencia para la sociedad cuya implantación no ha de someterse al control preventivo de la licencia urbanística, pues se trata de obras públicas supramunicipales cuya construcción puede realizarse al margen de las determinaciones del planeamiento municipal, aunque lo deseable es que se hallen en conformidad con los planes urbanísticos (Ref.). De hecho, son los planes sectoriales de residuos elaborados y aprobados por la respectiva Comunidad Autónoma los que van a señalar las Instalaciones necesarias para la Transferencia de residuos y cuál será su ubicación, incluso aunque su fijación contraríe lo dispuesto en los planes urbanísticos. En relación con esto hay que recordar que la subordinación de los planes urbanísticos a los planes sectoriales de residuos, que funcionan como planes de ordenación territorial de carácter sectorial, ha sido expresamente recogida en la legislación sobre residuos de algunas Comunidades Autónomas (Ref.).
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Lo contrario tiene lugar en el supuesto de las obras privadas, como en el caso del que conoce la STS de 25 de enero de 1993, Ar. 7, ponente: R. Enriquez Sancho, en el que se declara que las obras de instalación de un depósito de cenizas resultantes de la combustión de carbón de una Central Térmica perteneciente a una entidad mercantil sí están sometidas a licencia de obras y el abono de la correspondiente tasa por su otorgamiento.
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EL SOMETIMIENTO DE LAS INSTALACIONES PUBLICAS DE GESTION DE RESIDUOS A LA LICENCIA DE ACTIVIDAD Y A OTRAS AUTORIZACIONES Y REQUISITOS MEDIOAMBIENTALES
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En la sentencia de 25 de enero de 1999 del Tribunal Supremo, Ar. 1259/1999, ponente: M. Baena del Alcazar, se conoce del recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 1 de abril de 1993 que estimó el recurso contencioso interpuesto frente al requerimiento formulado por un municipio a RENFE a fin de que solicitara licencia de actividad para una estación de contenedores en la que se conservaban y manipulaban productos y residuos tóxicos y peligrosos. El TSJ valenciano declaró que RENFE no estaba obligada a solicitar y obtener licencia municipal para una estación de contenedores que se usa como almacén de mercancías, toda vez que se trata de una actividad accesoria al servicio público de ferrocarril de competencia estatal.
Con gran acierto el Tribunal Supremo estima el recurso entendiendo que RENFE está obligada a obtener licencia de actividad para la implantación de una actividad que pude ser clasificada conforme al Reglamento de Actividades, Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP). En la sentencia se declara que RENFE ha de solicitar licencia de actividad para poder utilizar la estación de almacén de residuos peligrosos...
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