Los derechos de los españoles residentes en el exterior: especial referencia a los derechos de participación
| Autor | Ana Mª Marcos del Cano |
| Cargo | UNED |
| Páginas | 103-139 |
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En la actualidad los movimientos migratorios, debido en parte al ejercicio del derecho a la libre circulación en el marco de la Unión Europea, pero sobre todo a la globalización1y al avance vertiginoso de las telecomunicaciones y los medios de transporte2, han alcanzado una dimensión y una significación distinta a otras épocas3. El fenómeno de las migraciones se ha erigido en una de las cuestiones clave en la agenda internacional e interna de los Estados y de los organismos internacionales4. De hecho, la soberanía de cada Estado se ve modificada cada vez más por parte del Derecho Interna-
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cional5. Como afirman muchos autores6, ya no estamos en un espacio de lugares sino un espacio de movimientos y redes, de flujos, con movimientos de entrada, pero cada vez más con movimientos de salida. El fenómeno inmigratorio se ha constituido en un elemento estructural y configurador de nuestras sociedades globalizadas. Se trata de un fenómeno complejo e integral que requiere una mirada desde esa complejidad y con unas dosis altas de paciencia, para no tratar de resolver, sino de plantear cuestiones, proponer modelos -provisionales las más de las veces-, examinar nuestras representaciones de la inmigración y tener presente los tres actores de este fenómeno: la sociedad de origen, la de destino y los propios inmigrantes. El modelo Estado-Nación7se encuentra, a mi modo de ver, sin recursos ni categorías jurídico-políticas válidas para afrontar este reto8, como estamos viendo actualmente, con la cesión de la soberanía de los Estados europeos a la Unión para crear conjuntamente una política monetaria y fiscal. Como afirma De Lucas, "estas redes transnacionales creadas escapan a la lógica del Estado-nación y crean identidades nuevas, poliédricas, complejas, contradictorias incluso, a la par que cosmopolitas y étnicas"9.
Varias fueron las razones que me llevaron a analizar la cuestión objeto de este artículo. Por un lado, desde hace algunos años vengo investigando sobre los
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temas de inmigración y multiculturalismo en España10. Actualmente, la configuración de nuestra sociedad está cambiando a un ritmo vertiginoso11. Si hasta hace muy pocos años, menos de diez, podíamos hablar de una sociedad homogénea culturalmente, hoy en día España ya es un país multicultural12, heterogéneo desde el punto de vista cultural, religioso, ideológico, etcétera. En esta situación, España ha dado un giro radical, tras haberse convertido en un país de destino de la inmigración, cuando desde siempre había sido un país de emigrantes13.
Actualmente, se analiza en la doctrina cuáles son los diferentes tipos de respuesta, los distintos modelos de política de inmigración14que varían en función de dos pilares básicos15: la gestión de flujos, del tránsito o circulación de los inmigrantes y las condiciones de estancia y de desarrollo del proyecto migratorio en el país de destino16(aquí entrará el análisis de los derechos de los inmigrantes, de su integración sociocultural17, de su derecho a voto18, etc.), es decir, la integración19.
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Sin embargo, la crisis económica ha hecho que descienda el número de inmigrantes que llegan a nuestro país, las cifras se colocan en este año en unas 100.000 personas menos, cuando en los últimos años el crecimiento poblacional debido a la inmigración ha sido uno de los fenómenos más relevantes en nuestro país. Además, España hasta hace unos años era un país exportador de emigrantes. La realidad histórica que marcó en su momento a nuestro país (la guerra civil, el exilio y la crisis), hace que muchos españoles residan en el exterior. Existe pues la otra cara de la moneda de esta realidad de inmigración-emigración20. Y es la de los españoles que han tenido que emigrar de nuestro país, bien recientemente, bien en las décadas pasadas. Y no son pocos (más de un millón y cada vez está aumentando su número). De hecho, se afirma que la emigración en los próximos diez años será mayor que la inmigración21.
Los datos del Padrón de Españoles que residen el extranjero (PERE) en enero de 2012, indican que son 1.702.77822. Los países de destino por orden de importancia son Argentina, Francia, Venezuela y Alemania según informa el PERE.
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Población de nacionalidad española por continentes y sexo
| Continente | TOTAL | Varones | Mujeres |
| TOTAL | 1.702.778 | 833.207 | 869.571 |
| Europa * | 602.178 | 295.638 | 306.540 |
| Africa | 14.160 | 7.994 | 6.923 |
| América | 1.049.465 | 510.517 | 538.948 |
| Asia | 19.310 | 10.491 | 8.819 |
| Oceanía | 16.908 | 8.567 | 8.341 |
* A excepción de España
Por sexo, el 51,1% de las personas con nacionalidad española que residen en el extranjero son mujeres y el 48,9% varones, porcentajes similares a los de 1 de enero de 2010. Por continentes, el 61,6% de las personas inscritas en el PERE tiene fijada su residencia en América, el 35,4% en Europa y el 3,0% en el resto del mundo. El mayor incremento de inscritos respecto a los datos a 1 de enero de 2010 se registra en América, con 102.764 inscritos más.
Como se puede derivar de estos datos y desde la previsión que trae la actual crisis en España, todo hace indicar que en los próximos años la emigración será mayor que la inmigración y que volveremos a ser un país de emigrantes más que de receptores de inmigración, como lo fuimos en los años 50 y 60.
En este sentido, será necesario analizar cuáles son los derechos de los españoles que no están en nuestro territorio, de los españoles que viven en el exterior, en concreto y después de la reciente reforma de la Ley Electoral23, los derechos de participación política, que son, por otra parte, una de las mayores reivindicaciones de los inmigrantes residentes en nuestro país.
Es claro que la distribución competencial entre los Estados se ha venido realizando en torno a tres ejes claros: la población, el territorio y el gobierno24.
En principio el Estado ejerce su gobierno en su territorio y, sólo en el caso de que los Estados cuenten con una población vinculada a él por la nacionalidad, puede ejercer competencias de carácter personal sobre sus nacionales
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cuando se encuentran fuera del territorio estatal, como es el caso que vamos a analizar.
El régimen jurídico de los españoles residentes en el exterior, también denominados emigrantes, residentes ausentes, ha sido recogido en el denominado Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior. Al optar por esta denominación "ciudadanía española", el legislador español se posiciona claramente minimizando las consecuencias de residir en el exterior y opta por resaltar el protagonismo del propio individuo y su capacidad para la titularidad y ejercicio de derechos. Sus destinatarios, no obstante, son sólo y exclusivamente los que tienen la condición de españoles, por disponer de esta nacionalidad. También está claro que la protección y defensa de los derechos e intereses de los nacionales de un Estado que residen o se encuentran en el territorio de otro Estado corresponde, ante todo, al Estado en el cual se encuentran a través de su propio ordenamiento jurídico. No obstante, el Estado y, en este caso, España, debe ofrecer protección a sus nacionales en el extranjero.
La emigración española ha constituido un fenómeno político, social y económico que ha caracterizado nuestra historia, acentuándose desde la segunda mitad del siglo XIX, hasta más allá del siglo XX25. Las causas26de la emigración fueron y son muy variadas27. En un primer momento, el afán de búsqueda de mejores condiciones de vida, tanto económicas, como sociales, llevó a la emigración de muchos. Hubo diferentes oleadas también de exiliados políticos de distintas orientaciones y signos, aparte de las que
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ocasionó la Guerra civil española y la dictadura, motivada fundamental-mente por causas políticas y por las duras circunstancias de la posguerra, unidas a las buenas perspectivas de trabajo y de mayor nivel de vida derivadas del crecimiento económico existente en otros países. El exilio supuso una gran pérdida para el desarrollo económico, social y cultural de España. En sentido inverso, los países que acogieron a los refugiados españoles pudieron beneficiarse con la formación académica, científica y profesional de los exiliados. Otra de las causas de emigración en España fue la que se dio en una época a causa del notable incremento demográfico que provocaba un excedente de mano de obra y se carecía de industrias que absorbieran ese potencial, pues la estructura económica era rural y no había lugar de trabajo. Eso hizo que muchas personas emigraran, bien a América, bien a Europa cuando comenzó la expansión industrial (años 60). Y muchos no retornaron.
En esta época se constata la escasez de normas que regulasen este hecho28. Es más, parece que la Administración Pública apenas considerase este fenómeno, haciendo dejación de sus funciones en los movimientos asociativos que los propios emigrantes constituían en su lugar de destino.
Las primeras leyes sobre la emigración datan de 1907 y 1924 y nacieron con el objetivo de proclamar la libertad de emigración y de propiciar los desplazamientos de los españoles al extranjero, sin que se contemplasen medidas específicas de protección una vez instalados en el país de acogida. La Ley de 1907 definía a los emigrantes como "aquellos españoles que abandonaban la patria con pasaje retribuido o gratuito de tercera clase o de otra que el Consejo Superior de Emigración declarase equivalente, con destino a cualquier lugar de América, Asia u Oceanía". No obstante, se mantiene la prohibición y penalización de recluta de emigrantes y la propaganda para...
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