Las reservas de los terrenos para la constitución o ampliación del patrimonio municipal del suelo
| Autor | Vicente Laso Baeza |
-
INTRODUCCION
La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, introdujo en el Título VI, dedicado al Patrimonio Municipal del Suelo, la posibilidad de que los Ayuntamientos, por los procedimientos que más adelante se estudiarán, delimitasen reservas de terrenos destinadas a formar parte de dicho Patrimonio.
La medida enunciada fue igualmente recogida en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, en cumplimiento del mandato contenido en la Disposición Final 2.ª de la Ley 8/1990, TRLS que asume íntegramente el texto de esta última salvo en algún aspecto en el que se introduce alguna innovación que, como se verá, hace dudar de la legalidad de la refundición.
El objeto del presente trabajo es analizar su puesta en marcha así como los problemas que ocasiona por razón de las peculiaridades que en su instauración supone relación con la Ley del Suelo de 1976, destacando también sus precedentes legislativos, puesto que la nueva regulación, como seguidamente se verá, no constituye una novedad plena sino que, al contrario, se manifiesta como un escalón más, pese a la interrupción sufrida en diferentes momentos.
-
ANTECEDENTES Son varios los textos que con anterioridad al ordenamiento urbanístico vigente contemplaron la posibilidad de realizar actuaciones en instrumentos de ordenación previamente elaborados y 765 aprobados por los Ayuntamientos. No obstante fue la Ley del Suelo de 1956 la que por primera vez hizo referencia a la posible reserva de terrenos dirigida a la posterior actuación expropiatoria mas, en todo caso, sobre sectores previamente comprendidos en un Plan General de Ordenación.
Siguiendo un orden cronológico de los distintos textos que se han ocupado de esta materia cabe referirse a los siguientes:
-
Ley del Suelo del 1956.
La Ley del Suelo de 1956, en su artículo 121, establecía la posibilidad de que tanto los: Ayuntamientos como las Corporaciones Públicas y las personas privadas autorizadas por la Comisión Central de Urbanismo pudiesen «emprender o reservar la urbanización de un sector completo y expropiar uno o varios polígonos, sin necesidad de la previa aprobación del Plan Parcial», pero dichos terrenos debían formar, ineludiblemente, parte del ámbito propio del Plan General de Ordenación.
El panorama dibujado por el artículo 121 no ofrecía dudas sobre la necesaria existencia de un Plan General legitimador de la expropiación cuyo órgano expropiante únicamente podría ser la Administración del Estado y las demás Administraciones Públicas territoriales y no las Corporaciones Públicas, en abstracto, y las personas privadas, que únicamente podrían concurrir en el concepto de beneficiario de la expropiación (Ref.).
La jurisprudencia del Tribunal Supremo fue concluyente al exigir la previa existencia de Plan General, siendo muestra de ello numerosas sentencias como la de 20 de abril de 1964, según la cual «antes de la delimitación de un polígono, para poder ir después a la expropiación, es preciso que, previa y necesariamente, se haya aprobado el Plan General de Ordenación Urbana». del mismo modo las de 9 de febrero, 15 de marzo, 10 y 14 de mayo y 6 de diciembre de 1965, 11 de febrero de 1966, etc... ...
La exigencia de la existencia previa del Plan General - no era un mero capricho del legislador sino que respondía a la necesidad de acometer la ordenación de la ciudad desde un instrumento que abarcase su evolución conjuntamente, de tal manera que su crecimiento y desarrollo no quedase expuesto a actuaciones aisladas carentes de una justificación global en el total marco urbano.
-
Ley 52/1962, de 21 de julio y desarrollo de sus artículos 1.º, 2.º y 3.º por el Decreto 343/1963, de 21 de febrero.
El régimen instaurado por la Ley del Suelo de 1956 sufrió una gran alteración a raíz de la Ley 52/1962 al permitirse en su artículo 3.º efectuar «la delimitación de polígonos de actuación, existan o no confeccionados y aprobados los respectivos Planes de Ordenación Urbana, Generales o Parciales...» mediante acuerdo del Gobierno a propuesta del Ministro de la Vivienda para aquellas zonas en las - que hubiese de actuarse para la ejecución del Plan Nacional de la - Vivienda 1961 - 1966 y de los de Urbanismo, así como cuando lo exigieran los proyectos de servicios urbanos de inmediata ejecución.
Esta nueva regulación fue duramente criticada por la doctrina hasta el punto de señalar que el régimen de la Ley del Suelo de 1956 había «sufrido un atentado por la nefasta Ley de 21 de julio de 1962» (Ref.)
El origen de la crítica venía dado por la posible expropiación de los terrenos sin la existencia, no ya de Plan Parcial, sino incluso, de Plan General. «Un Plan de Ordenación Urbana en el sistema de la Ley del Suelo es algo más que un Reglamento o una Ordenanza de Construcción: es un programa de desarrollo urbano con vocación de cumplimiento en función de unas necesidades previamente valoradas y jerarquizadas. Esa programación, esa jerarquización de necesidades dentro de un contexto global, se rompe pura y simplemente al permitir actuaciones en contra del Plan General. La planificación, que es lo contrario de la coyuntura, del azar, se sustituye así por la ocasionalidad, por el parche, por la acción repentina, por la ocurrencia del momento. Ninguna razón justifica esta brutal sustitución de la base necesaria y fundamental de tal ordenación urbana... Cualquier solución hubiera sido mejor que la consagración formal de las actuaciones extra plan y de la planificación ex post facto. Al menos de ese modo no se hubiera dado un golpe tan fuerte, que ha hecho temblar y resquebrajarse todo el edificio» (Ref.).
-
Decreto - Ley 7/70, de 27 de junio, de Actuaciones Urbanísticas Urgentes (ACTUR).
La finalidad del Decreto - Ley era la obtención de suelo para las grandes ciudades, especialmente Madrid y Barcelona, y así poder hacer frente a las necesidades propias que demandaba el crecimiento de estas concentraciones urbanas como la edificación de viviendas, el establecimiento de actividades productivas, o la construcción e instalación de edificios y servicios públicos.
La delimitación de las áreas para llevar a cabo las actuaciones sigue la línea marcada por la Ley 52/1962 al establecerse en el artículo 1.1.º que podía «referirse a toda clase de terrenos situados en las provincias de Madrid o Barcelona, aun cuando los términos municipales en que se actúe no tengan aprobados Planes de Ordenación Urbana, y si los tuvieren, cualesquiera que sean las previsiones y el sistema de actuación establecidos en los mismos».
A pesar de ello, de permitirse la realización de actuaciones urbanísticas en municipios carentes de plan o incluso con plan en vigor, la crítica fue mucho más benévola de lo que lo fue con la Ley 52/1962 y ello principalmente por el carácter puntual y temporalmente limitado de las actuaciones (Ref.). El Decreto - Ley entró en vigor el 30 de junio de 1970 exigiendo en su Disposición Final 1.ª que la delimitación de suelo para la realización de actuaciones urbanísticas urgentes se aprobase por el Consejo de Ministros antes del 31 de diciembre de 1971.
-
Ley del III Plan de Desarrollo.
. Esta Ley continuó por el mismo camino marcado por los textos anteriores al instaurar el llamado Urbanismo concertado consistente en la convocatoria de concursos por el Ministerio de la Vivienda, de acuerdo con las Corporaciones Locales, con el objeto de fomentar la preparación del suelo apto para ser edificado, la construcción de viviendas, dotación de equipo colectivo e instalación de actividades productivas, docentes y de asistencia sanitaria y social.
Con ello, las bases del concurso venían a delimitar lo que debería ser el contenido propio del planeamiento general sustrayendo a éste, una vez más, la función que le era propia de ordenación global de la ciudad en beneficio de lo que se llamó «primacía de la acción sobre el planeamiento» (Ref.).
-
Ley del Suelo de 1976.
Finalmente, la Ley del Suelo de 1976 da marcha atrás en el camino recorrido a partir de la ley 52/1962 y vuelve nuevamente a los principios contenidos en la Ley del Suelo de 1956 al ser necesaria la existencia de un Plan previo como instrumento legitimador de toda actuación urbanística. Sólo cabía acceder a la expropiación urbanística de suelo cuando existiese un Plan de Ordenación Urbana cuya sola aprobación implicaba la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos de que se tratase, de acuerdo con el artículo 54.
Del mismo modo, el artículo 134 establecía la posibilidad de acudir al sistema de actuación por expropiación cuando se actuase en «polígonos o unidades de actuación», ámbitos de suelo a los que tanto el planeamiento como los programas de actuación urbanística se remitían para la ejecución material de sus previsiones. -
Era el Plan el único medio posible de que disponía la Administración para delimitar cuál era el ámbito en el que, durante su vigencia, se iba a producir el desarrollo urbano. El Plan clasificaba el suelo en urbano, urbanizable programado (apto para urbanizar para los municipios en que estuviesen aprobadas Normas Subsidiarias de Planeamiento), urbanizable no programado y no urbanizable, de tal manera que exclusivamente el suelo que formaba parte de las tres primeras clases era el susceptible de convertirse en el soporte físico de una actuación urbanística. La cuarta clase de suelo, el no urbanizable, se convertía en un suelo al que el Plan General, en cuanto único instrumento de ordenación urbana, excluía deliberadamente del proceso de desarrollo urbano. Cualquier intervención sobre ese suelo, salvo las expresamente permitidas por la Ley, requería el correspondiente cambio de clasificación acudiendo a los mecanismos de la modificación o revisión del planeamiento de tal manera que la actuación extra plan quedaba expresamente vedada.
Igualmente, en la...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba