Las reservas de suelo para viviendas de protección pública
| Autor | Gerardo García Álvarez |
| Páginas | 383-409 |
CAPÍTULO XIII
LAS RESERVAS DE SUELO PARA VIVIENDAS
DE PROTECCIÓN PÚBLICA
Gerardo GARCÍA ÁLVAREZ
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN: UNA REGULACIÓN ENTRE URBANISMO Y VI-
VIENDA.—II: UNA EVOLUCIÓN LEGISLATIVA CIRCULAR: LAS INFLUENCIAS
MUTUAS ENTRE EL LEGISLADOR ESTATAL Y LOS DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.—1. Un primer episodio: la Ley 8/1990, sobre reforma del régimen urba-
nístico, y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.—2. Una visión transversal de las
legislaciones autonómicas.—3. El cierre del círculo: las previsiones del legislador estatal
de 2007.—III. LA POSICIÓN DEL TRIBUNAL SUPREMO SOBRE LAS RESERVAS
DE SUELO PARA VIVIENDAS PROTEGIDAS Y LA EQUIDISTRIBUCIÓN DE BE-
NEFICIOS Y CARGAS.—1. Las primeras sentencias: la anulación de instrumentos urba-
nísticos.—2. Las sentencias posteriores: la f jación del justiprecio expropiatorio.—IV. LA
INCIDENCIA DE LA RESERVA DE SUELO EN EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA
VIVIENDA PROTEGIDA.—V. CONCLUSIONES: DE UNA POLÍTICA DE FOMENTO
A LA LIMITACIÓN ADMINISTRATIVA DE PRECIOS.—BIBLIOGRAFÍA.
I. INTRODUCCIÓN: UNA REGULACIÓN ENTRE
URBANISMO Y VIVIENDA
El urbanismo es uno de los pocos sectores en los que el interven-
cionismo administrativo ha mantenido una tendencia creciente, de for-
ma constante, a lo largo de, al menos, los últimos sesenta años: se ha
mostrado completamente refractario a las tendencias liberalizadoras tan
relevantes en otros sectores económicos.
Una idea difundida entre los economistas es que, dado que la «regu-
lación» pública estaría justif cada para remediar def ciencias del merca-
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do, no es conveniente mantenerla cuando haya quedado patente que es
inef caz o cuando el mercado sobre el que actúa se haya transformado de
tal manera que, aunque fuera liberalizado, ya no habría lugar para tales
def ciencias (FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ, 1999: 661; ESTEVE, 2007: 100).
Esto no es así en el ámbito del urbanismo, porque los instrumentos
de intervención en el mercado del suelo no son tales —ni siquiera de
«política urbanística»— y se ha renunciado a que exista un mercado de
la vivienda que funcione correctamente, aunque sí existe un mercado que
funciona como tal en lo relativo al suelo industrial o los edif cios desti-
nados a of cinas también productos inmobiliarios. Ni la reservas de suelo
para vivienda protegida ni los otros instrumentos parejos —patrimonios
públicos de suelo, tanteo y retracto, derecho de superf cie— pueden
recibir la consideración de tales. Por el contrario, estamos hablando de
otro tipo de intervención pública, dirigida a la realización de políticas
sociales —aunque no únicamente—, no de regulación de mercados. En
otros términos, se ha renunciado a los mecanismos de mercado como
instrumentos de asignación ef ciente de los recursos en el ámbito de la
vivienda.
En el ámbito urbanístico son varias las fuentes que alimentan la ten-
dencia al intervencionismo público creciente y a una formulación cada
vez más compleja.
Existe la difundida sensación de que el suelo apto para urbanizar es
un bien escaso, lo que llevaría a su contingentación o racionamiento. En
el caso español, esta escasez no sería consecuencia de la rareza o de una
gran densidad de población 1, sino de una creciente conciencia ambien-
tal, potenciada por la Comunidad Europea 2 (cuyos órganos centrales,
curiosamente, se encuentran en una de las zonas de mayor densidad ur-
banística del mundo, muy superior a la española), lo que sería un factor
contrario a la liberalización. Además, se ha af anzado una concepción
omnicomprensiva del urbanismo, cuyo instrumento arquetípico sería el
plan general, que tendría que abarcar y prever cualquier actividad hu-
mana que implique consumo de suelo, lo que supone una complejidad
técnica adicional. Por último, la asentada práctica de utilizar la Ley para
corregir o rectif car la jurisprudencia, lo que lleva a regulaciones cada
1 Fuera de zonas muy concretas, no se puede aplicar en nuestro país la conocida justif cación
aducida por el legislador británico en el Libro Blanco de 1974 (que daría lugar a la Community
Land Act de 1975): «De todos lo recursos disponibles en nuestras islas, el suelo es el único que
no se puede incrementar...Vivimos en un país pequeño con una gran densidad de población, de
manera que la oferta de suelo no sólo es f ja, sino también escasa... Porque como se ha dicho
acertadamente que la f nalidad de la planif cación es asegurar el debido equilibrio entre demandas
rivales de suelo, de modo que la totalidad de los terrenos con que cuenta el país se utilice dando
la máxima satisfacción a todo el pueblo...» («White paper on land, libro blanco sobre el suelo»,
publicado en la revista Ciudad y Territorio, núm. 4/1975, pp. 89-94; la cita anterior aparece en
la p. 89).
2 Una visión sintética en GALERA, 2007: 16-27.
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