Reservas de dispensación urbanísticas e inderogabilidad singular de los reglamentos: unas pinceladas ¿heterodoxas?
| Autor | Juan Manuel Alegre Ávila - Ana Sánchez Lamelas |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Cantabria. Exletrado del Tribunal Constitucional - Profesora titular de Derecho Administrativo. Universidad de Cantabria |
| Páginas | 841-857 |
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I
Uno. El antecedente de hecho segundo de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 [Sección 5.ª; recurso de casación número 6.244/2002; ponente: Peces Morate], que resuelve el recurso de casación interpuesto frente a la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 27 de junio de 2002 [recurso contencioso-admi-nistrativo número 4.072/1998] señala: "Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: En cuanto a los incumplimientos de las determinaciones de la Ordenanza 1.2, ya se admite en el informe a las alegaciones que efectivamente concurren (folio 52 del Legajo 1 del expediente), pero se argumenta que en las fichas de características de las unidades de ejecución se indica que la ordenación de esos ámbitos es específica, según la grafia-da en el plano correspondiente del PGOU [Plan General de Ordenación Urbana]. Esto es cierto; pero también lo es que en las fichas se concreta que la
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ordenanza de aplicación es la 1.2 "con definición específica de bloques". La parte actora alega en sus conclusiones que la limitación establecida en la propia Ordenanza 1.2, tras su modificación, para las alturas del Núcleo Central (nunca más del 50 % del número de plantas máximo establecido en el cuadro) supone que la edificación en bloque no puede superar 10,5 plantas (7 más 7/2), lo cual resulta obvio, como lo es que esta altura se sobrepasa en las tres unidades de ejecución. La distinción entre torres y bloques es relevante de acuerdo con las definiciones y determinaciones de la propia Ordenanza 1.2. Ambos son edificios aislados, separados entre sí por espacios libres. La torre ha de tener una superficie ocupada máxima de 800 metros cuadrados y una planta inscribirse en un círculo con un diámetro máximo de 40 metros, exigencia esta última que para el bloque llega a los 100 metros. En el plano P-3 del Legajo II del expediente (folio 75 R) se ve claramente que la planta de los edificios previstos en las UE [Unidades de Ejecución] I-03 y 04 no se puede inscribir en un círculo de 40 metros de diámetro, por lo que no pueden ser clasificados de torres sino de bloques. Ni las fichas ni los planos se remiten a planeamientos secundarios, por lo que no es aplicable la posibilidad, prevista en el último párrafo del apartado a) de la ordenanza 1.2, de definición de otros tipos específicos de bloques abiertos en función de los condicionantes de localización. En consecuencia tiene que aceptarse que concurre la última de las causas de nulidad alegadas por la actora, por lo que su recurso ha de ser estimado".
Sobre esta base, el fundamento de derecho segundo de la Sentencia del Tribunal Supremo afirma: "Ante todo, hemos de indicar que en el fundamento jurídico quinto, antes transcrito, de la sentencia recurrida, la Sala de instancia ha expuesto las razones de su decisión estimatoria del recurso Contencioso-Admi-nistrativo y de la anulación de la modificación puntual número 12 del Plan General de Ordenación urbana de Vigo, relativa a las Unidades de Ejecución del Núcleo Central I-03, I-04 y IV-06, en donde viene a declarar que en esas tres unidades de ejecución los edificios previstos sobrepasan la altura que la propia Ordenanza modificada 1.2 señala para los bloques aislados del denominado Núcleo Central, por lo que, al no reunir los requisitos para ser calificados de torres ni concurrir la posibilidad prevista en el último párrafo del apartado a) de dicha Ordenanza 1.2 para la definición de otros tipos específicos de bloques abiertos en función de las condiciones de localización, concurre la causa de nulidad alegada por la Asociación recurrente, consistente en que la ordenación detallada que figura en los planos del expediente, respecto de las Unidades de Ejecución 1-03-Metalúxica y I-04-Cervecera, difiere respecto de las Normas Generales de la Ordenanza 1.2 en cuanto a retranqueos, distancias mínimas entre bloques, tamaño de los mismos y ocupación máxima, sin otra explicación en las fichas respectivas de características de dichas Unidades que la ordenación de esos ámbitos es específicos según lo que figura en los propios planos".
"Se está", en definitiva, según lo declarado por la Sala de instancia, "ante una auténtica reserva de dispensación, prohibida por el ordenamiento jurídico
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urbanístico", al disponer el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, aplicable ratione temporis a la modificación cuestionada, que "serán nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieran en los Planes u ordenanzas, así como las que con independencia de ellos se concedieren".
Y el fundamento de derecho tercero insiste en este argumento al precisar que "ni la Asociación demandante ni el Tribunal a quo, al aceptar su tesis im-pugnatoria, han mantenido que el planeamiento se infrinja a sí mismo sino que en este se contienen reservas de dispensación para concretas parcelas sin justificación alguna, y ello lo deducen, entre otros datos, de que el propio arquitecto municipal asegura que la ordenación detallada, que figura en los planos del expediente [...] respecto de las unidades de ejecución I-04 Cervecera y I-03 Metalúrxica, difiere de las normas generales de la Ordenanza 1.2 sobre retran-queos, distancias mínimas entre bloques, tamaño de los mismos y ocupación máxima, sin que en las fichas de características de dichas unidades se contenga otra explicación que la ordenación de esos ámbitos es específica según lo que figura en los planos del Plan General modificado". En consecuencia: "Esta alteración, sin justificación alguna, para unos ámbitos concretos de las reglas generales de la Ordenanza en cuanto a distancias, altura y ocupación es lo que ha llevado a la Sala de instancia a declarar la nulidad de pleno derecho de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana, que si bien debe incluir las determinaciones establecidas en los artículos 12 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 29 del Reglamento de Planeamiento de 1978, no puede contener reservas de dispensación porque estas son nulas de pleno derecho, conforme al citado artículo 57.3 del propio Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976".
Por último, y ante el alegato del recurso de casación en el sentido de que la anulación declarada en la instancia obedecía a "una interpretación de la modificación puntual del planeamiento, objeto de impugnación, contraria a la regla interpretativa contenida en el artículo 3 del Código civil", el fundamento de derecho séptimo de la Sentencia del Supremo dirá: "Ni la naturaleza abierta y evolutiva de nuestro sistema de planeamiento, ni el ius variandi de la Administración urbanística o el carácter eviterno [nota bene.- eviterno: "Que, habiendo comenzado en el tiempo, no tendrá fin, como los ángeles, las almas racionales, el cielo empíreo"] de la ciudad son razones que justifiquen unas reservas de dispensación sin justificación alguna".
En este caso, la excepción a la regla general, contenida en la Ordenanza 1.2 del Plan General, en cuanto a retranqueos, distancias mínimas entre bloques, tamaño de los mismos y ocupación máxima, resulta infundada, y, por consiguiente, no puede quedar amparada por una plausible finalidad de regenerar el centro urbano, ya que el fin no justifica los medios, de manera que la rehabilitación de esos espacios no puede alcanzarse mediante las prohibidas reservas
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de dispensación, sino que, para lograr tan loable fin, "habrá que aplicar la norma general a todos los ámbitos que presenten idénticas características, pues la sentencia recurrida no persigue, en contra de lo denunciado por el Ayuntamiento de Vigo, aplicar el mismo criterio a realidades diferentes sino que se traten igual supuestos idénticos".
La Sala de instancia, con el fin de dejar claro que no se está ante un planeamiento secundario y específico con cargas mayores en cuanto a deberes de cesión y urbanización, declara, al final del fundamento jurídico quinto, que "ni las fichas ni los planos se remiten a planeamientos secundarios, por lo que no es aplicable la posibilidad, prevista en el último párrafo del apartado a) de la Ordenanza 1.2, de la definición de otros tipos específicos de bloques abiertos en función de los condicionantes de localización".
En definitiva, "la regla interpretativa contenida en el apartado primero del artículo 3 del Código civil no puede amparar las reservas de dispensación contenidas en los Planes u ordenanzas [.]".
Dos. Aun cuando en el proceso a que puso fin la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2012 [Sección 5.a; recurso de casación número 1.964/2009; ponente. Calvo Rojas], que resolvió el recurso de casación formulado frente a la Sentencia de la Sección 2.a de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 13 de febrero de 2009 [recurso contencioso-administrativo número 750/2005], que había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la aprobación definitiva de la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Rute, provincia de Córdoba, se dilucidaba, entre otras cuestiones, la reserva de dispensación en favor de dos parcelas catastrales, la ratio decidendi de la estimación del recurso contencioso-administrativo y de la ulterior desestimación del recurso de casación descansaba en las graves irregularidades producidas durante el procedimiento de aprobación de la referida revisión, calificadas como constitutivas de "desviación de poder por desviación de procedimiento" [antecedente de hecho segundo, que transcribe los oportunos fundamentos jurídicos de la sentencia de instancia, y fundamento de derecho segundo de la Sentencia del Tribunal Supremo], por lo que de los meritados pronunciamientos, sin atención añadida...
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