Los requisitos singulares para la reclasificación de suelo en la experiencia autonómica valenciana
| Autor | Juan José Díez Sánchez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante |
| Páginas | 351-365 |
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Esta colaboración pretende aproximarse al análisis de algunos de los experimentos que la ingeniería jurídico-urbanística valenciana ha ensayado en la actividad urbanística, con las peculiares exigencias impuestas para la reclasificación de suelos. En particular, el estudio estará centrado en la singular institución mediante la cual toda reclasificación de suelo no urbanizable común en suelo urbanizable, conlleva la obligación de ceder gratuitamente a la Administración suelo no urbanizable protegido, en una superficie igual a la reclasifica-da. Conocida convencionalmente como el 1x1, sería introducida por el artículo 13.6 de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP), sorpresivamente y sin justificación alguna. No obstante esta atención primordial, alguna alusión merecerán otras técnicas también originales e interrelacionadas con aquella según podremos comprobar, como las que dicha Ley contempla para su aplicación en la gestión territorial, caso de los umbrales de consumo de recursos y emisión de contaminantes a partir de un sistema de indicadores territoriales y ambientales; las cuotas de sostenibilidad, el fondo de equidad territorial, y los programas y proyectos para la sostenibili-dad y la calidad de vida (arts. 69 a 88). Previsiones todas ellas complementadas por todo un conjunto de normas de las que han integrado la segunda generación de la normativa territorial y urbanística de la Comunitat Valenciana1, y que
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han tenido efímera vigencia al quedar eliminadas por la actual Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), al derogar por completo el anterior marco normativo.
Antes puede ser conveniente recordar las diferentes novedades, algunas bien conocidas, como las concepciones en relación con el carácter y el contenido de los planes generales o respecto a la figura del agente urbanizador2, otras no tanto, como los instrumentos para la tutela del paisaje o las declaraciones de interés comunitario, con las que el legislador valenciano, desde los inicios en la asunción de la competencia en esas materias, ha innovado el ordenamiento jurídico nacional. Aun cuando ahora no sea el momento de comentarlas específi-camente3, baste decir que se mantienen con o sin cambios de relieve, y que bien puede significarse que a consecuencia de muchas de esas pioneras instituciones y mecanismos -según señalarían en sus Preámbulos algunos de los textos de los Anteproyectos de la actual Ley-4, se "ha forjado una cultura urbanística regional propia, un bagaje técnico colectivamente asumido, que constituye un activo de la sociedad valenciana cuya utilidad, a largo plazo, depende de su maduración reflexiva y su adaptación a circunstancia de futuro".
La LOTPP iniciará la renovación del marco normativo valenciano en un contexto en el que en el ámbito estatal rige la Ley 6/1988, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LRSV), depurada de inconstitucionalidad tras la STC 164/2001, de 11 de julio. Se mantendrá la vigencia de la LRAU hasta su sustitución por la LUV, así como la regulación independiente del suelo no urbanizable, bien que con la posterior sustitución de la Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable, por la LSNU ya indicada. Al poco de com-
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pletarse aquel marco, la profunda revisión de la ley estatal por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS) y el posterior texto refundido aprobado por el RD Legislativo 8/2008, de 20 de junio (TRLS), aunque afectará directamente a las normas que comentamos, no será objeto de corrección alguna por esa causa.
En ese contexto, la LOTPP establece como uno los criterios de ordenación territorial destinados a garantizar el desarrollo sostenible, el de la utilización racional del suelo, en su artículo 13. En dicho precepto se consignarán diferentes requerimientos programáticos, entre ellos, que se procurará un modelo de ciudad compacta, o que se establecerán mecanismos de control de los incrementos de ocupación del suelo, articulando los instrumentos de gestión territorial para hacer efectivo el principio de equidad territorial. Pero, al margen, en un muy largo y detallado apartado 6, dispondrá el original instituto aplicable a toda reclasificación de suelo no urbanizable en suelo urbanizable, que poco tiempo después será aun más exhaustivo con las trascendentes modificaciones que se introducirán en el mismo, por la Ley 14/2005, de 23 de diciembre, que nada tiene de programática.
Resulta muy discutible concebir que una disposición cuyo presupuesto de base señala: "Toda clasificación de suelo no urbanizable en suelo urbanizable conllevará la obligación de ceder gratuitamente a la administración suelo no urbanizable protegido, en una superficie igual a la reclasificada", constituya una medida cuya finalidad sea contribuir a la utilización racional del suelo. Indudablemente endurece las reclasificaciones, encarece los costes de transformación urbanística y puede dificultar e incluso impedir que se lleven a cabo, pero ninguno de esos efectos es razonable entenderlos como propios de la racionalidad en el uso o destino del suelo5. Lo mismo sucede con el refuerzo de las condiciones con las que procurar el control de los incrementos de ocupación del suelo, mediante los instrumentos de gestión territorial. Sin duda, la justificación de una previsión como esa admite su posible encaje con objetivos de la Estrategia Territorial Europea (ETE). En este documento, en relación con el segundo de sus objetivos, se proponen distintas opciones políticas, y destacan entre ellas -a nuestro propósito- las referidas al "aumento de la utilización de instrumentos económicos para reconocer el valor ecológico de las zonas protegidas y las zonas ambientalmente sensibles", o la "valorización de los paisajes culturales en el marco de estrategias integradas de desarrollo territorial", argumentándose cómo la conciencia creciente por la población del valor del patrimonio natural ha contribuido al hecho de que los Estados hayan desarrollado distintas estrategias de protección, entre ellas la "adquisición de terre-
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nos por parte de las autoridades públicas y de organizaciones no gubernamentales con fines de protección de especies específicas".
No es difícil deducir, teniendo en cuenta la regulación que más tarde expondremos, que con esta medida se está otorgando un valor económico al suelo urbanizable protegido, y asimismo con ella dichos terrenos se están adquiriendo gratuitamente por los poderes públicos, aunque no necesariamente con los mismos fines. Es decir, puede subrayarse los beneficios económicos y/o urbanísticos que posibilita adquirir al propietario de los suelos no urbanizables protegidos, al tiempo que la Administración obtiene, con cargo a los desarrollos urbanísticos, suelos no urbanizables que por su naturaleza o relevancia convenga no solo proteger, sino excluir de cualquier proceso de urbanización, garantizando al tiempo su disfrute colectivo o público. Esta sería, bien entendida, una fórmula con la que corregir algunos planteamientos nunca resueltos por la legislación de suelo, y que impide que los propietarios de terrenos con valores ambientales obtengan alguna ventaja por ello, en tanto quedan congeladas sus disponibilidades y solo arrostran deberes cuando la colectividad en su conjunto es la beneficiaria6. Por otra parte, permite apreciar su parentesco con la praxis jurídico-urbanística de los sistemas generales, que en ciertos momentos regían en la normativa urbanística estatal, al constituir una dotación o equipamiento para la ciudad, también de obtención gratuita por la Administración, a través de su inclusión en las unidades o sectores a los que preste su servicio, mediante el costeamiento dentro del reparto equitativo de beneficios y cargas7. Por último, y en esa misma línea de asumir que la protección ambiental en beneficio de la colectividad debe ir acompañada de la financiación de sus costes por la colectividad a la que sirven, sería factible asociarla con algunas normas aisladas de la legislación estatal sectorial, que reconocen las externalidades de los espacios protegidos, favoreciendo a sus propietarios con subvenciones y otras medidas8.
Es razonable pensar que una institución como esta admite concebirse como justificación compensatoria de un pretendido reforzamiento de la protección ambiental, e incluso puede contribuir a mejorar esta protección, pues de otro modo se hace difícilmente compatible con un aprovechamiento racional de las expectativas ligadas al derecho de propiedad que derivan de la legislación urbanística y/o de la medioambiental, y en tanto, ofrece una fórmula positiva de incremento de la participación comunitaria o colectiva en las plusvalías urba-
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nísticas, al comportar que ingresen en el patrimonio público los espacios naturales más valiosos. A la postre, la protección ambiental debe pasar por la búsqueda de mecanismos ajustados que permitan compatibilizar los derechos legítimos de la sociedad a la protección del medio, con el reconocimiento a los propietarios de algún tipo de rentabilidad o beneficio de su terreno, cuyo derecho se limita en beneficio de todos.
En la otra vertiente, los reproches e inconvenientes, al margen de los que se han adelantado y de los que merecen los aspectos estrictamente regulatorios, devienen de su...
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