Requisitos para la inscripción en el Registro de la Propiedad de los aprovechamientos generados por bienes demaniales
| Autor | Eugenio-Pacelli Lanzas Martín |
| Cargo | Abogado |
| Páginas | 1681-1693 |
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La inscripción en el Registro de la Propiedad de los derechos de aprovechamiento urbanístico se encuentra regulada en el Capítulo V del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, comprensivo de los artículos 33 a 44.
Como señala su preámbulo, ha tenido que establecerse una regulación que siendo respetuosa con la institución registral se adapte a un concepto, el de aprovechamiento urbanístico, que forma parte del contenido de la propiedad urbana, pero, no obstante, es susceptible de tráfico jurídico (aunque con finalidad preestablecida) o incluso es considerado como finca registral en determinados supuestos. Así, la adquisición del derecho al aprovechamiento urbanístico apropiable puede hacerse constar por nota marginal en la finca de la que forma parte, la transmisión o distribución entre distintas fincas se hace constar en un asiento de inscripción y su tratamiento como finca registral independizada lleva a la apertura de folio también independiente.
Los supuestos de apertura de folio independiente son los previstos en el artículo 39 del Real Decreto:
«1. Cuando la Administración solicite que el aprovechamiento que le corresponda se inscriba bajo esta modalidad, como disgregado de la finca o fincas de que procede.
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Cuando tenga lugar la ocupación directa de fincas mediante el reconocimiento de unidades de aprovechamiento en los casos previstos por las leyes.
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En los casos de expropiación forzosa de fincas determinadas en los que el justiprecio consista en la atribución posterior de fincas futuras pendientes de formación.
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En los sistemas de gestión privada en que la ejecución de la urbanización corresponde a los particulares, cuando una cuota de valor de las mismas se haga constar en unidades convencionales de aprovechamiento y se adjudiquen estas a empresas urbanizadoras o se transmitan por cualquier título a tercero, antes de la aprobación definitiva del proyecto de equidistribución correspondiente».
El apartado 1 se encuentra desarrollado por el artículo 40, del siguiente tenor:
«La inscripción en folio independiente de aprovechamientos pertenecientes a la Administración se sujetará a las siguientes reglas:
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Se tomará nota al margen de la última inscripción de dominio de la finca de que procede el aprovechamiento y se abrirá folio independiente con atribución de número de finca propio al aprovechamiento. Podrá inscribirse en un solo folio el aprovechamiento correspondiente a diferentes fincas de origen, siempre que estas pertenezcan al mismo Ayuntamiento o Sección. Asimismo, los aprovechamientos procedentes de fincas del mismo Ayuntamiento o Sección podrán inscribirse en el folio ya abierto, mediante agregación solicitada expresamente por la Administración.
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En el folio abierto al aprovechamiento deberán constar, en todo caso, los datos registrales de la finca de que procede el aprovechamiento y, en el caso de que proceda de varias, las unidades correspondientes a cada finca de origen.
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La inscripción del aprovechamiento en los términos previstos por el presente artículo deberá realizarse libre de toda carga o gravamen».
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En el desarrollo de las actuaciones de transformación urbanística, y en particular en los procesos reparcelatorios, es frecuente que dentro del ámbito o sector de que se trate existan bienes de dominio público que hayan de mantener esta calificación a pesar de hallarse inmersos en tales actuaciones. Piénsese, por ejemplo, en el desarrollo de un ámbito o unidad de ejecución en que existan terrenos ocupados por una estación o por vías de ferrocarril o por instalaciones militares, inmuebles que no obstante la actuación urbanística deben mantenerse para prestar el uso o servicio público al que están afectos.
En ocasiones los bienes demaniales participan de la equidistribución como cualquier otro generando así el aprovechamiento urbanístico correspondiente, debiendo la Administración, como veremos, proceder a la inscripción de tal aprovechamiento urbanístico como una finca registral independiente que, si bien dimana del suelo afecto a un uso o servicio público, se desgaja de la propiedad de dicho suelo, con un contenido patrimonial propio. En tales casos, el objeto inicial de propiedad, que es el suelo, se desdobla de algún modo para pasar a constituir dos realidades registrales diferentes: a) por un lado, la finca o fincas iniciales, correspondientes al suelo ocupado por el bien de dominio público y que tras la reparcelación va a mantener su mismo destino y b) la finca o fincas registrales constituidas por los derechos de aprovechamiento procedentes de las primeras, las cuales van a quedar plenamente integradas en el proceso reparcelatorio y tras su culminación serán sustituidas por suelos de resultado por la vía de la subrogación real propia de dicho proceso.
El objeto de este trabajo es el examen de los requisitos legales y jurisprudenciales del acceso al Registro de la Propiedad del aprovechamiento generado por los bienes demaniales. Para ello partiremos de los presupuestos derivados de la legislación hipotecaria y de la reguladora del Patrimonio de las Administraciones Públicas y nos centraremos después en los requisitos de Derecho administrativo, todo ello con carácter adicional a las disposiciones generales sobre inscripción del aprovechamiento urbanístico contenidas en el citado Real Decreto de 1997.
En el Derecho Urbanístico español se ha admitido expresamente que, en razón de la proyección del planeamiento urbanístico sobre los suelos, no solo los suelos físicos sino también los derechos o aprovechamientos urbanísticos derivados de tales suelos se configuren como objeto de derecho susceptible de participar a todos los efectos en el tráfico jurídico.
Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 1987 (Ar. 5532) señaló expresó que el urbanismo producía «la desmaterialización del derecho de propiedad», lo cual se traducía en la posibilidad real de configurar el aprovechamiento como un bien más, esto es, como objeto de derecho desgajado del suelo sujeto por ello mismo a su posible venta, siendo susceptible de ser enajenado y gravado y de participar en los procesos urbanísticos.
Dado el carácter abstracto del aprovechamiento urbanístico, solo mediante su inscripción en el Registro de la Propiedad es cuando adquiriría entidad jurídica objetiva e independiente. Por ello, el Real Decreto 1093/1997 de adecuación del sistema registral al urbanístico otorga al acto de inscripción del aprovechamiento un valor prácticamente constitutivo del derecho.
En el proceso reparcelatorio, las eventuales desviaciones entre los aprovechamientos inicialmente identificados y los definitivos por razón de la superficie final de los suelos de los que procedieran admitiría la realización de reajustes en el precio de modo sobrevenido mediante la previsión anticipada en los actos preparatorios de la enajenación de los mecanismos al efecto pertinentes.
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Al margen de los requisitos generales de la constatación registral procedentes de los principios hipotecarios tales como el de legalidad o el de legitimación, interesa aquí que nos detengamos en dos aspectos concretos: la previa adquisición del derecho de aprovechamiento como presupuesto para su inscripción y la aplicación al caso concreto del principio de especialidad o determinación, que pasamos a examinar seguidamente.
No se regula de manera inmediata en la legislación estatal el momento a partir del cual cabe reconocer el derecho al aprovechamiento urbanístico a los efectos de proceder a su inscripción en el Registro de la Propiedad ni la forma de su acreditación ante este, si bien sí contempla ciertas previsiones en orden a su reconocimiento como veremos en el apartado III.
Para despejar el interrogante cabe acudir analógicamente a la regulación sobre ocupación directa, consistente en la posibilidad de que la Administración obtenga coactivamente suelos afectos a dotaciones públicas a cambio de reconocer a su titular el aprovechamiento correspondiente en un ámbito determinado.
En la actualidad habrá de estarse a lo dispuesto en cada caso por la legislación autonómica, que suele establecer como momento a partir del cual se entiende reconocido el aprovechamiento urbanístico el de la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento que defina la ordenación de detalle. Así, la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid contempla la cuestión en su artículo 92.2, que establece lo siguiente:
«La ocupación directa requiere que esté aprobada la ordenación pormenorizada, tanto de los terrenos a ocupar, con determinación del aprovechamiento que corresponda a su propietario, como del sector o unidad de ejecución en la que haya de integrarse».
Con ello parece haberse superado la norma contenida en el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978, cuyo artículo 52.1 contemplaba la procedencia de iniciar el proceso de obtención de los entonces llamados sistemas generales adscritos «una vez se haya iniciado el procedimiento de reparcelación o compensación en el...
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