El requisito de publicación de los planes urbanísticos como condición de validez de las actuaciones administrativas...
| Autor | Segundo Menéndez Pérez |
| Cargo | Magistrado del Tribunal Supremo |
El requisito de publicación de los planes urbanísticos como condición de validez de las actuaciones administrativas. Tipología de situaciones*
El enunciado de la ponencia que la organización del Seminario de Derecho Local me encomendó alude a una cuestión doctrinalmente controvertida; objeto de preocupación para las Administraciones Públicas; abordada por el Legislador omitiendo, tal vez, una manifestación nítida del significado de la norma establecida; resuelta por los Tribunales de Justicia sin la fortuna de haber traído la «paz jurídica» y, lo que es más importante, capaz de generar inseguridad jurídica en tanto aquéllas no observen fielmente la jurisprudencia que, al interpretar y aplicar las normas, constituya en cada momento la doctrina reiterada que complementa el ordenamiento jurídico. Ésta podrá, tal vez, no ser la que debiera ser, aunque yo no lo creo así. Pero si lo fuera, el remedio no pasa por la inobservancia y el consiguiente traslado al ciudadano de la incertidumbre sobre la adecuación a Derecho de sus situaciones jurídicas y sobre la pervivencia y el respeto de éstas, sino por promover una decisión del legislador inequívoca, sólo enmendable por quien tiene la exclusiva potestad del control de la constitucionalidad de la leyes.
En todo caso, esos rasgos de la cuestión aconsejan, como método adecuado para percibir sus causas y matices y para valorar si se trata, o no, de una cuestión que deba tenerse por zanjada, poner sobre el tapete el discurrir de la controversia y el estado actual del ordenamiento jurídico, compuesto, también, por la jurisprudencia que lo complementa.
El artículo 44 de la Ley de 12 de mayo de 1956 y el 56 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 (en lo sucesivo, TR 1976) dispusieron, en suma, que los Planes serán inmediatamente ejecutivos, una vez publicada su aprobación definitiva. Por tanto, conforme a su literalidad, lo exigido para la eficacia del Plan no era la publicación en un Boletín Oficial del contenido de aquél, ni tan siquiera de aquel o aquellos de sus documentos en que se plasmaran las normas urbanísticas o las prescripciones propiamente normativas, y sí, tan sólo, la publicación del acuerdo que decidía su aprobación definitiva. La necesidad, nunca negada, de dar publicidad al contenido del Plan, se satisfacía en aquellas leyes (artículos 43 y 55, respectivamente), a través de un mecanismo distinto al de la publicación en un periódico oficial, consistente, de un lado, en la afirmación de que los Planes serán públicos y, de otro, en el reconocimiento de un doble derecho: uno, cuyo contenido se expresa en los términos de que cualquier persona podrá en todo momento consultarlos e informarse de los mismos en el Ayuntamiento del término a que se refieran; y otro, según el cual todo administrado tendrá derecho a que el Ayuntamiento le informe por escrito, en el plazo de un mes a contar de la solicitud, del régimen urbanístico aplicable a una finca o sector.
Tales previsiones quedaron plasmadas reglamentariamente en los artículos 132.1 y 164 y siguientes del Reglamento de Planea-miento Urbanístico (RPU, en lo sucesivo), aprobado por Real Decreto número 2159/1978, de 23 de junio; de los cuales, el primero, deviene aquí de interés, pues su tenor literal («La aprobación definitiva es el acto del órgano estatal competente en cuya virtud el Plan adquiere fuerza ejecutiva, una vez publicada») resalta el dato que ahora debe retenerse: la fuerza ejecutiva del Plan se adquiere con la publicación del acto que lo aprueba definitivamente (hagamos aquí un paréntesis, para resaltar, también, que del artículo 134 del RPU se deriva la exigencia de que esa publicación lo sea del texto íntegro del acuerdo de aprobación definitiva, sin que baste, por tanto, la publicación que meramente de cuenta de haberse produci-do aquel acto, o la publicación de un extracto o resumen de ese acuerdo).
En definitiva, la entrada en vigor y ejecutividad de los Planes era inmediata desde la publicación de aquel acuerdo, sin periodo alguno de vacatio legis, a modo, pues, de una nueva diferencia respecto del régimen general que para la entrada en vigor de las normas establece el artículo 2.1 del Código Civil y reiteraban los artículos 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.
Doble diferencia, doble peculiaridad, que puso de relieve, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 22 de septiembre de 1992, al decir en el párrafo primero de su fundamento de derecho segundo que «El sistema que para la entrada en vigor de los planes urbanísticos venía trazando nuestro ordenamiento jurídico ofrecía una doble peculiaridad pues por una parte implicaba una publicidad de contenido limitado al recoger sólo el texto del acuerdo de aprobación definitiva -artículos 44 del Texto Refundido y 134 del Reglamento de Planeamiento- y por otra producía efectos con carácter inmediato -artículo 56 del Texto Refundido-».
Aquellas normas fueron interpretadas y aplicadas por la jurisprudencia de la época en el sentido que resulta de su tenor literal, tal y como ya indica el tenor del párrafo que acabamos de transcribir. De dicha época basta citar, a los efectos de la crónica que aquí hago, las sentencias de fechas 23 de abril de 1976, cuyo considerando tercero sintetiza como criterio jurisprudencial, que califica de unánime y del que dice que no es sino aplicación literal y directa de aquellos preceptos (que lo eran, en el caso que enjuiciaba, los artículos 35 y 44 de la Ley del Suelo de 1956), el siguiente: es la fecha de la publicación de la aprobación, en el Boletín Oficial del Estado o de la Provincia, según corresponda, la que con carácter inmediato determina la ejecutividad de los Planes, Proyectos, Normas u Ordenanzas urbanísticas, y 13 de noviembre de 1978, cuyo considerando tercero se enfrenta a la alegación de la falta de publicación en el Boletín Oficial del Estado de todos los documentos del Plan, rechazándola con el siguiente razonamiento: habiéndolo sido el Decreto de aprobación debe tenerse por cumplida la exigencia del artículo 35 de la Ley del Suelo, como el mismo dice, puesto que la publicidad de las determinaciones concretas de aquél no se prevé mediante su íntegra publicación sino a través del derecho a la información urbanística que establece el artículo 43 (ambos artículos lo son, también, de la Ley de 1956).
Ya antes de que entrara en vigor nuestra Constitución de 1978, una parte de la doctrina, encabezada por profesores de tanto prestigio como D. Eduardo García de Enterría, puso de manifiesto las insuficiencias de aquella realidad normativa. Así, el profesor citado se expresaba de la siguiente forma en el año 19731: En estas condiciones resulta extraordinariamente grave que el principio de que «la ignorancia de la Ley no excusa de su cumplimiento» pueda imponerse respecto de unas normas (las que resultan de los Planes), que no están publicadas, no ya en la Gaceta, como requiere el Código Civil, sino ni siquiera en los Boletines provinciales...
Esta crítica, no unánime por supuesto, arreció en los años posteriores a la entrada en vigor de la Constitución, en los que pueden leerse opiniones como las siguientes:
- «Quizá la conclusión pueda ser criticable, y de hecho lo es, de "lege ferenda", en cuanto que existirían muchas más garantías para el administrado de procederse a su publicación íntegra en los diarios oficiales»2.
... La Ley no exige, como es la regla general para las normas jurídicas, la publicación íntegra del Plan, sino únicamente la de su acuerdo aprobatorio definitivo, con lo que la publicación en este caso representa tan sólo el anuncio de que un Plan ha sido aprobado, sin precisar el contenido del mismo. Se arrastra aquí el sistema tradicional de publicación de las Ordenanzas y Reglamentos Locales (art. 7,2 RSCL). Sin embargo, este arrastre histórico es actualmente injustificable, dada la trascendencia que sabemos tiene el Plan, al concretar nada menos que el estatuto del derecho de propiedad en el territorio por él ordenado. Las dificultades que desde luego y por razón de la complejidad documental del Plan...
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