El requerimiento de pago al responsable tributario
| Autor | Diego González Ortiz |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Financiero y Tributario. Universitat Jaume I. Castellón |
Conceptual y jurídicamente, la declaración de responsabilidad tributaria y el requerimiento de pago al responsable tributario son dos actos administrativos distintos, el primero realizado en ejercicio de una potestad administrativa, mientras que el segundo es resultado del ejercicio de un derecho subjetivo. Como se ha destacado en otro lugar, la autonomía conceptual y jurídica del acto de requerimiento de pago al responsable tributario frente a la declaración de responsabilidad tributaria es defendida por la doctrina científica alemana, tomando como base la regulación de uno y otro acto que realiza la AO en los parágrafos 191 y 219, respectivamente. Así, mientras que el acto de declaración de responsabilidad tributaria sería el resultado de un procedimiento administrativo de comprobación (Festsetzungsverfahren), el acto administrativo de requerimiento de pago pertenecería al procedimiento de recaudación (Erhebungsverfahren). Por tanto, el acto de requerimiento de pago al responsable constituiría una declaración jurídico-pública de voluntad, autónoma frente a la declaración de responsabilidad, por la que se ordena al responsable realizar aquella prestación (Leistungsgebot) que le ha impuesto la Ley208. Ahora bien, no es posible desconocer que, en la práctica, la declaración de responsabilidad tributaria y el requerimiento de pago al responsable tributario aparecerán normalmente formalizados en un mismo documento, y notificados al responsable tributario también en el mismo instante. En este sentido, el propio art.12.3, 2) del RGR, refiriéndose a la responsabilidad solidaria, establece que >.
Las razones que conducen en la práctica a la acumulación de actos administrativos serían, por un lado, la realización del principio de económica procedimental que guía la actuación de la Administración pública, pues, declarando la responsabilidad tributaria y requiriendo el pago al responsable tributario a través de un acto administrativo de contenido complejo se evita una duplicidad de actuaciones y, además, se excluye la posibilidad de que la declaración de responsabilidad tributaria devenga inútil como consecuencia del pago por el deudor principal antes de que concurran los presupuestos jurídicos que permitan exigir el pago al responsable tributario209. Por otro lado, existiría un cierto mimetismo en relación con el acto administrativo de liquidación del tributo, a través del cual, la Administración no sólo se manifiesta unilateralmente sobre la existencia y cuantía de la deuda tributaria a cargo del deudor principal, sino que también ejerce su pretensión de cobro frente a este último, indicándole los medios, el plazo y el órgano ante el que efectuar el ingreso. Pese a ello, la Administración tiene la posibilidad de declarar la responsabilidad tributaria y requerir el pago al responsable a través de actos administrativos distintos, y también en momentos diferentes. Esto, que carece de utilidad práctica en relación con el responsable solidario, en cambio, como ya se advirtió, resulta conveniente cuando nos encontramos ante un responsable subsidiario210. La declaración de la responsabilidad subsidiaria, en un momento previo a la declaración de fallido del deudor principal y de los responsables solidarios, resulta conveniente a la hora de adoptar medidas cautelares frente al responsable subsidiario; pero, además, permitirá a este último intervenir en el procedimiento de apremio dirigido frente al deudor principal, permitiéndole de esta forma colaborar con la Administración en el descubrimiento de bienes del deudor principal sobre los que realizar forzosamente el crédito tributario.
Presupuestos para el requerimiento de pago al responsable tributario
La primera expresión de la autonomía jurídica del acto administrativo de requerimiento de pago al responsable, frente al acto de declaración de responsabilidad tributaria, se encuentra en los presupuestos jurídicos que permiten dictar cada uno de estos actos administrativos. En este sentido, el ejercicio del derecho subjetivo de la Hacienda Pública a exigir al responsable tributario el pago de la deuda tributaria ajena exige, en cualquier caso, la previa o simultanea declaración de responsabilidad tributaria, que, como sabemos, podrá realizarse una vez realizado el presupuesto de hecho de la responsabilidad tributaria, siempre que la deuda tributaria se encuentre liquidada administrativamente. Pero, además, el requerimiento de pago al responsable solidario exige el vencimiento del plazo voluntario de pago concedido al sujeto pasivo a partir de la notificación del acto de liquidación de la deuda tributaria, mientras que el requerimiento de pago al responsable subsidiario exige la previa declaración como fallidos de los deudores principales y, en su caso, de los responsables solidarios obligados a pagar la deuda tributaria. Como hemos tenido ocasión de señalar, a pesar de que el art. 164.2 del RGR parece entender que la responsabilidad subsidiaria no será declarada mientras no hayan sido declarados fallidos los deudores principales y los responsables solidarios, ya que hasta ese momento no se indagará la existencia de responsables subsidiarios, entendemos que la declaración de fallido es únicamente presupuesto jurídico para la derivación de la acción administrativa de cobro, pudiendo declararse la responsabilidad tributaria desde que existe una deuda tributaria administrativamente liquidada y se ha realizado el presupuesto de hecho que obliga a un tercero al pago de la deuda tributaria ajena. Así se puede abrir un cauce de comunicación entre el órgano de recaudación y el responsable subsidiario, previo a la declaración de fallido del deudor principal y responsables solidarios, que permitirá al responsable subsidiario colaborar con la Administración mediante el señalamiento de bienes realizables de estos últimos211. Cuando no se declare previamente la responsabilidad, dicha colaboración se producirá exclusivamente en los casos en los que el responsable tributario actúe como administrador de la sociedad obligada como sujeto pasivo212
Así pues, debemos entender que el art. 37.5 de la LGT condiciona la derivación de la acción administrativa al responsable subsidiario, esto es, el requerimiento de pago, a la previa declaración de fallido del deudor principal y de los demás responsables solidarios213. Ésta constituye un acto administrativo por el que el órgano de Recaudación declara insolvente a un determinado obligado al pago de la deuda tributaria. Según el art. 164 del RGR, el órgano de Recaudación deberá declarar fallidos a los obligados al pago de la deuda tributaria una vez comprobada en el curso del procedimiento de recaudación la insolvencia de aquéllos. De acuerdo con este precepto, se considerarán insolventes aquellos deudores respecto de los cuales se ignore la existencia de bienes o derechos embargables o realizables; y, a estos efectos, se estima que no existen bienes o derechos embargables cuando los poseídos por el deudor no hubiesen sido adjudicados al Estado de conformidad con lo que se establece en los arts. 158 a 162 del RGR214. Tenemos, pues, que según el tenor literal del art. 37.5 de la LGT y del art. 14.1 del RGR, la insolvencia de los deudores principales y de los responsables solidarios constituiría, únicamente de forma indirecta, un presupuesto jurídico para requerir el pago al responsable subsidiario. Por tanto, la insolvencia sería condición indispensable para exigir el pago al responsable subsidiario, sólo en la medida en que la declaración de fallido exige que el órgano administrativo ignore la existencia de bienes o derechos embargables o realizables.
Un sector de la doctrina...
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