Los trabajos parlamentarios previos a la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica de Salud Sexual y Reproductiva e Interrupción Voluntaria del Embarazo
| Autor | Magdalena Lorenzo Rodríguez Armas |
| Páginas | 35-50 |
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"Los derechos sexuales forman parte del conjunto de derechos humanos y configuran una trama integral que no debe ni puede ser fragmentada. El primero de los llamados derechos naturales y por lo tanto, constitutivo del ser humano, a través del cual se pueden establecer relaciones diferenciadas con otros/otras y se instaura la posibilidad de un orden social, es el derecho a disponer del propio cuerpo, íntimamente ligado con los derechos a la vida y la libertad. En este marco general se inscribe la reivindicación de los derechos sexuales desde la perspectiva de la titularidad del derecho, por el solo hecho de ser humano o humana".
Haydee Birgin25
Es preciso comenzar el presente capítulo explicando que la subcomisión para realizar una estudio y elaborar unas conclusiones sobre la interrupción Voluntaria del Embarazo, constituida en el seno de la Comisión de Igualdad del
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Congreso de los diputados, en el segundo período de sesiones de la IX legislatura, es un órgano de naturaleza extra reglamentaria por cuanto su regulación no es llevada a cabo en el reglamento del Congreso de los diputados, sino en una de las disposiciones que la Presidencia adopta para complementarlo. Este tipo de grupos de trabajo se constituyen en el seno de las Comisiones legislativas permanentes de la Cámara Baja y se encaminan, fundamentalmente, a facilitar la tarea de estudio sobre ámbitos específicos de conocimiento de una determinada Comisión, allanando el camino hacia la toma de sus decisiones.
En lo que va de la IX legislatura26, se han constituido dieciséis subcomisiones y ponencias, entre ellas la relativa a la Interrupción Voluntaria del Embarazo (en adelante IVE) ya mencionada y la subcomisión de estudio del funcionamiento de la Ley integral de medidas contra la violencia de género.
Antes de entrar a analizar el régimen jurídico de la subcomisión parlamentaria conviene recordar cuál es el marco jurídico-constitucional de las Comisiones.
La Constitución española de 1978 establece, en el Título III dedicado al poder legislativo del estado, unos mínimos de regulación respecto del régimen jurídico, la estructura y el funcionamiento del poder legislativo, al tiempo que concede a las Cámaras autonomía para regular su propia norma de funcionamiento, su presupuesto y el estatuto del personal de las Cortes Generales (art. 72 CE). Esa concesión constitucional de autonomía convierte al Reglamento Parlamentario, como afirmara Pérez royo, en la única norma directamente ejecutiva de la Constitución, es decir, la única norma del estado que no es elaborada,
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Debatida y votada, por las Cortes generales. Además del conjunto de preceptos constitucionales que, a modo de marco, perfilan el funcionamiento del legislativo del estado, hay una referencia concreta al modo de funcionamiento de las cámaras en el art. 75 CE, donde expresamente se recoge que "las cámaras funcionarán en Pleno y por comisiones" (art. 75 CE). Y ahí se detiene el legislador constituyente, enviando para su desarrollo al reglamento parlamentario.
La naturaleza jurídica del reglamento parlamentario27, por determinación constitucional es, desde el punto de vista material, distinta del resto de normas del estado por cuanto realiza el diseño del poder depositario por excelencia de la soberanía popular; pero también, y sobre todo, desde el punto de vista formal, estamos ante una norma sui generis por cuanto requiere para su elaboración y reforma de la mayoría absoluta en una votación final sobre su totalidad en cada Cámara (art. 72, segundo inciso, CE).
El régimen jurídico de estos órganos parlamentarios se enmarca dentro del propio de las denominadas comisiones, si bien la Ce no las menciona en su articulado y, por lo tanto, habrá que estar al desarrollo reglamentario de las mismas. Como es sabido, con el aumento paulatino de la producción legislativa las Comisiones fueron adquiriendo una mayor importancia en el desempeño de su tarea, como órganos auxiliares del trabajo plenario28, contribuyendo, con la exposición, debate y votación de los diferentes asuntos en sus sesiones, a conformar la voluntad política de la Cámara; y, funcionando, con la aplicación de la plena representatividad de los grupos parlamentarios y con la aplicación de la regla del voto ponderado a la toma de decisiones, a modo de plenos reducidos. Con todo, los trabajos de las comisiones constituyen el grueso de la actividad de las Cámaras y son órganos de gran impulso de la actividad del control parlamentario y de dinamización y participación de los grupos en la tarea legislativa.
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Es dentro de estos órganos de funcionamiento de las Cámaras donde se articulan las subcomisiones como instrumentos de estudio y constituidos expresamente en su seno.
El reglamento del Congreso de los diputados regula en el Título III, dedicado a la organización del Congreso, los órganos de gobierno y de funcionamiento de la Cámara. Regula así, en relación a los primeros, la Presidencia, la Mesa y la Junta de Portavoces. En relación a los segundos regula el Pleno, las Comisiones y la diputación Permanente. Nos centramos en la regulación de las Comisiones porque es en su seno donde se constituyen las denominadas subcomisiones.
La regulación de las Comisiones se realiza en los artículos 40 a 53. Según esta regulación, las Comisiones "conocerán de los proyectos, proposiciones o asuntos que les encomiende, de acuerdo con su respectiva competencia, la Mesa del congreso (art. 43 RC). (...)Estarán formadas por los miembros que designen los Grupos Parlamentarios en el número que, respecto de cada uno, indique la Mesa del congreso, oída la Junta de Portavoces, y en proporción a la importancia numérica de aquéllos en la cámara" (art. 40.1 RC)29.
En cuanto a las facultades de la Comisiones el art. 44 dispone que "podrán recabar:
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la información y la documentación que precisen del gobierno y de las Administraciones Públicas, (...).
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la presencia ante ellas de los miembros del gobierno, para que informen sobre asuntos relacionados con sus respectivos departamentos.
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la presencia de autoridades y funcionarios públicos competentes por razón de la materia objeto del debate, a fin de informar a la Comisión.
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la comparecencia de otras personas competentes en la materia, a efectos de informar y asesorar a la Comisión".
En cuanto a la clasificación de las Comisiones, el reglamento las ordena en Permanentes y no Permanentes. Las Permanentes, a su vez, pueden ser le-
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Gislativas y no legislativas; las no Permanentes son las denominadas Comisiones de Investigación. Aquí nos interesan las Comisiones Permanentes legislativas, reguladas en el art. 46 del reglamento, porque la subcomisión IVe se constituye en el seno de una Comisión Permanente legislativa: la Comisión de Igualdad. Esta Comisión se constituye con fecha de 6 de mayo de 2008.
Del mismo modo que señalábamos líneas atrás que con el aumento del trabajo parlamentario las comisiones fueron adquiriendo protagonismo como órganos auxiliares en la preparación y discusión previa de los asuntos a debatir posterior-mente en el Pleno, surge la necesidad, como consecuencia de la creciente carga de trabajo depositada sobre las comisiones, de crear órganos que desempeñen parte de dichas tareas, a modo de "órganos auxiliares" en los órganos auxiliares de trabajo de la Cámara30, que permitan realizar un estudio jurídico-político profundo de los asuntos, previo a la toma de decisiones llevada a cabo por la Comisión. Dichos órganos son las ponencias y las subcomisiones. Cuando se habla de ponencias se puede hacer la distinción entre las ponencias legislativas y ponencias no legislativas. Las primeras abordan el análisis estricto de un texto legislativo (de nueva creación o de modificación de uno existente) para preparar el posterior debate y votación en Comisión sobre el mismo; vienen reguladas en el art. 113 rCd y en el 65 rs y, generalmente, son órganos colegiados; las segundas, en cambio, desarrollan una tarea más amplia, que suele preceder a los trabajos preparatorios realizados para la elaboración o modificación de un texto legislativo por una ponencia legislativa y cuya tarea va desde realizar un análisis del contexto jurídico, social, económico y político de una determinada realidad, con la asistencia de comparecientes para ilustrar dicho análisis y con la redacción final de unas conclusiones sobre el tema en cuestión. Centraremos la atención en el ámbito de las ponencias no legislativas, porque es en su seno donde se constituyen, las subcomisiones31.
La regulación de la subcomisión, como señalábamos, es extra reglamentaria, y se enmarca en las denominadas normas interpretativas y supletorias del reglamento...
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