Las repercusiones de las medidas de austeridad y las reformas en la administración pública en el ámbito de los derechos sociales en España: educación, sanidad y dependencia
| Autor | Carlos Vidal Prado/David Delgado |
| Páginas | 163-184 |
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En el contexto de la crisis económica que comenzó en Europa a finales del primer decenio del siglo xxi, se han venido tomando en los distintos Estados europeos medidas de control de gasto público y de austeridad, fundamentalmente desde dos perspectivas: por un lado, se han abordado reformas estructurales en la Administración pública, a todos los niveles; por otro, se han tomado medidas específicas de racionalización del gasto y de reformas en el modelo de prestación de derechos sociales, en el ámbito del Estado social vigente en todos los países de nuestro ámbito.
Estas medidas han venido, en ocasiones, condicionadas por decisiones, acuerdos o normas aprobadas por parte de las instituciones europeas; otras veces se ha tratado de decisiones que cada país ha tomado de modo autónomo, dentro de las competencias propias de su soberanía.
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Se trataba así de garantizar el mantenimiento de un modelo sólido y fiable del Estado Social, caracterizado por una elevada calidad de los servicios que presta, pero adecuando la inversión en políticas sociales a las nuevas circunstancias, pues se había ido incrementando notablemente hasta entonces, sin que la época de bonanza económica hubiese exigido plantearse si existía algún límite.
La propia virulencia de la crisis y su duración podía llegar a poner en riesgo la solidez de este modelo, por lo que se vio como necesario llevar a cabo un profundo replanteamiento de su alcance y naturaleza.
En este capítulo abordaremos las modificaciones planteadas en el ámbito educativo, sanitario y en el de un caso emblemático de nuevas prestaciones públicas, como son las derivadas de la entrada en vigor de la Ley de Dependencia.
En materia de Educación, además de las previsiones incluidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año, las principales medidas se incluyeron en norma específica aprobada en 2012: el Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.
Como se indica en el Preámbulo, el objetivo común de las medidas incluidas en la norma es «proporcionar a las Administraciones educativas un conjunto de instrumentos que permitan conjugar los irrenunciables objetivos de calidad y eficiencia del sistema educativo con el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y su ineludible reflejo en la contención del gasto público y en la oferta de empleo público».
Las previsiones incluidas en el Real Decreto Ley afectaron a todos los niveles educativos (universitarios y no universitarios) y combinaron disposiciones de carácter excepcional con otras de carácter estructural, buscando —como decía el Preámbulo de la norma— la mejora de la eficiencia del sistema educativo español.
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La educación no universitaria. Las ayudas y becas al estudio
Así, en la enseñanza no universitaria, el Real Decreto-Ley fijó el mínimo de horas que deben impartir los profesores en los centros docentes públicos, permitiendo la «flexibilidad» en el número de alumnos por clase (mientras se mantuviesen las restricciones en materia de incorporación de nuevo personal), prohibiendo la contratación de profesores sustitutos o interinos para cubrir bajas de menos de diez días y retrasando a 2014 la implantación de nuevos ciclos formativos de grado medio y superior.
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Además, se eliminó la exigencia de ofertar al menos dos modalidades de Bachillerato, dejando a las comunidades autónomas, que son las competentes, un margen más amplio de decisión.
Por su parte, como ya hemos dicho, en las leyes de presupuestos se fue incluyendo, ya desde 2009 (con un 30%) y 2010 (con un 10%, que se mantuvo en 2011), la aplicación de una tasa de reposición al ámbito educativo, tanto no universitario como universitario (aunque, como veremos, no siempre se controló el cumplimiento de esta tasa). En 2012, 2013 y 2014 se mantuvo la tasa de reposición «cero», exceptuando distintos ámbitos, entre ellos la educación universitaria y no universitaria2. Esto permitía un (escaso) 10% de tasa de reposición, porcentaje que en 2015 se elevó a un 50% y en 2016 a un 100%. En la Ley de Presupuestos Generales de 2017 se mantiene el 100% en este ámbito.
Todas estas medidas supusieron una contención del número de efectivos de los empleados y funcionarios públicos en este ámbito, como comprobaremos más adelante.
Por otro lado, se tomaron medidas de racionalización del gasto en el ámbito de las ayudas y becas al estudio. Aunque el art. 27 no menciona expresamente el derecho a obtener becas o ayudas al estudio, de la doctrina del Tribunal Constitucional (TC) algunos deducen una fundamentalización del derecho al acceso a ayudas y becas3que, en esencia, consiste en incluir este derecho subjetivo dentro del contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la educación.
Para sostener esta posición se parte de la STC 188/2001, de 20 de septiembre, que resuelve un conflicto de competencias promovido por la Generalitat de Cataluña contra una convocatoria de becas realizada por el Ministerio de Educación y Ciencia. En el fundamento jurídico 5.º de esa sentencia se dice: «El derecho a las becas o ayudas, como resultado de la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho de todos a la educación, se ordena a asegurar su efectividad, pues “en un Estado social de Derecho (art. 1 CE), que debe promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sea reales y efectivas (art. 9.2 CE), el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE), y reconoce el derecho a la educación (art. 27.1 CE), es evidente que los poderes públicos deben establecer un programa de ayudas al estudio que garantice a los ciudadanos con menos recursos económicos el acceso a la educación. Dentro de este programa de ayudas pueden incluirse […] prestaciones económicas en forma de becas (STC 214/1994, de 14 de julio, FJ 8)».
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De esta jurisprudencia puede deducirse:
A) El derecho a obtener becas y ayudas forma parte del contenido del derecho fundamental a la educación, ya que los «elementos generales conformadores del derecho a obtener una beca [son] amparables en el artículo 149.1.1.ª CE» y «pueden considerarse incluidos en el ámbito de las posiciones jurídicas fundamentales que delimitan el derecho a la educación». -
El establecimiento de un sistema de becas y ayudas al estudio «se configura como una obligación que la Constitución impone a los poderes públicos» para garantizar el derecho a la educación, aunque el propio Tribunal Constitucional matiza que se trata de una obligación «sin predeterminación de las prestaciones o medidas que se hayan de emplear a tal fin, puesto que las becas o ayudas no vienen directamente exigidas por aquel precepto constitucional».
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El sistema de becas constituye un «elemento nuclear del sistema educativo dirigido a hacer efectivo el derecho a la educación», «lo que determina que los poderes públicos estén obligados a garantizar su existencia y real aplicación» (FJ 4.º). En consecuencia, las becas quedan expresamente vinculadas a la programación general de la enseñanza, que constituye el principal instrumento que la Constitución proporciona a los poderes públicos para garantizar el derecho a la educación.
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La realización efectiva del derecho a la educación exige el establecimiento de un sistema de ayudas económicas, ya incluido en la LODE4y cuyos elementos posteriormente también figuran en todas las leyes educativas, con mayor o menor detalle5.
Para garantizar el derecho de todos a la educación, desde el punto de vista prestacional, los poderes públicos disponen de un instrumento esencial: la «programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados» (artículo 27.5).
Según el Tribunal Constitucional, esta garantía se configura como una obligación que la Constitución impone a los poderes públicos, sin predeterminación de las prestaciones o medidas que se hayan de emplear a tal fin6. A pesar de esta indefinición, la potestad de programación general de la enseñanza está expresamente reservada, por
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su propia naturaleza, a la Administración General del Estado7. De acuerdo con esta doctrina, una dimensión de la programación general de la enseñanza es, por tanto, el establecimiento de un sistema de becas que permita el acceso de todos los ciudadanos a la enseñanza en condiciones de igualdad a través de la compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables que pudieran existir entre ellos. Para conseguir el objetivo de garantizar la igualdad de los ciudadanos en el acceso a la educación, y el de remover cualquier obstáculo de naturaleza socioeconómica que dificulte o impida el ejercicio de este derecho fundamental, se requiere por tanto la provisión de fondos públicos para sufragar los costes directa o indirectamente asociados a los servicios educativos.
Los instrumentos previstos en la Constitución son dos: la gratuidad de la educación obligatoria y el sistema de becas y ayudas al estudio. En este sentido, los costes educativos o asociados a la educación pueden ser de distinta naturaleza: por un lado, los costes de escolarización en sentido estricto, los servicios complementarios y la provisión de libros de texto y material educativo. Pero también encontramos, en las becas destinadas a las enseñanzas postobligatorias, un componente de compensación por la ausencia de ingresos que supone la dedicación al estudio, que tiene tres modalidades: ayuda compensatoria, beca salario o beca de mantenimiento.
En todo caso, convendría hacer una distinción entre las ayudas y las becas, que serían dos tipos de programas de apoyo al estudio. Las ayudas se supeditan y conceden en función de criterios...
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