El reparto de competencias en la aplicación de las normas de derecho de la competencia. Análisis comparativo del modelo alemán y español.
| Autor | Yara Suárez Barrientos |
| Cargo del Autor | LL.M., Universidad de Mainz. Diplomada del Curso de Derecho de la Competencia Comunitario y Español de la URJC |
| Páginas | 173-204 |
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En contraposición al ordenamiento jurídico alemán y al de muchos de los Estados Miembros, que sólo conocen una autoridad nacional central
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competente, la Ley de Defensa de la Competencia (Ley 16/1989, de 17 de Julio, en adelante LDC1) prevé una dualidad de órganos -SDC y TDC-, entre los cuales tiene lugar el reparto de funciones a nivel central, sin olvidar por supuesto las importantes competencias del Gobierno en el ámbito del control de las operaciones de concentración, característica ésta que también distingue al sistema español de otros ordenamientos europeos, concretamente del alemán.
La instauración de esta dualidad de órganos por parte de la LDC permite una clara separación entre las funciones de vigilancia, instrucción y formulación de la acusación por un lado (a cuyo cargo se encuentra el SDC), y las decisorias y sancionatorias, encomendadas al TDC.2En cuanto a la naturaleza jurídica de estas instituciones, las diferencias son también notables. El SDC está integrado en la Dirección General de Política Económica y Defensa de la Competencia, perteneciente a la Secretaría de Estado de Economía del Ministerio de Economía. Se trata, por tanto, de un órgano de la Administración del Estado sometido al principio de jerarquía que, a diferencia del TDC, recibe órdenes e instrucciones del Gobierno.3El TDC, aunque conserva la denominación de Tribunal con la que fue creado en 1963, es un órgano de naturaleza administrativa. Pese a su adscripción orgánica al Ministerio competente por razón de la materia, "ejerce sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurídico" (artículo. 20.1 del Texto Refundido) y por tanto no recibe órdenes o instrucciones del Gobierno.
El Ministro de Economía, aunque no considerado por la LDC como órgano de defensa de la competencia propiamente dicho, mantiene, especialmente
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tras las últimas reformas legislativas de la LDC4, un papel decisivo en materia de control de operaciones de concentración.
Analizadas brevemente las características fundamentales del modelo español, podría resultar de gran interés su comparación con el sistema alemán, país pionero en Europa en lo que al Derecho de la Competencia se refiere, y cuya normativa de defensa de la competencia, en adelante "GWB",5se aplica desde 1958 por el "Bundeskartellamt"6.
Según el artículo 48.1 GWB, son "Autoridades de Defensa de la Competencia"("Kartellbehörde"), a nivel central, el Bundeskartellamt y (a diferencia de España), también el Ministro de Economía. Las competencias de este último son, sin embargo, bastante limitadas, puesto que se reducen a decisiones de marcado carácter político, concretamente a dos: la autorización de una práctica colusoria (artículo 8 GWB) y la autorización excepcional de una operación de concentración que haya sido previamente prohibida por el Bundeskartellamt (artículo 42 GWB).7El Ministro adopta cualquiera de estas decisiones bajo plena responsabilidad parlamentaria y previa valoración de los distintos puntos de vista políticos. Aunque goza de un amplio ámbito de discrecionalidad en la adopción de tales decisiones, éste puede ser fuertemente limitado en el supuesto del artículo 42 GWB, por medio del dictamen que la "Comisión de monopolios" (Monopolkommission) debe emitir.
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La "Comisión de monopolios" no es una autoridad de defensa de la competencia propiamente dicha, puesto que no es mencionada como tal en el artículo 48.1 GWB. No posee en ningún caso competencias decisorias, sino que su función principal es examinar y controlar el desarrollo de la concentración de empresas en la República Federal de Alemania a través de la emisión de dictámenes8. De este modo, actúa no solamente como órgano consultivo, sino también de control, critica la práctica decisoria en los casos en que lo estima oportuno y hace hincapié en problemas de la política de competencia que no hayan sido tomados en consideración.
El órgano de competencia por excelencia, encargado de la aplicación del GWB a nivel central, es decir, obviando por ahora la posibilidad de una aplicación descentralizada de las normas de competencia a través de los órganos competentes en los distintos "Bundesländer"9, es sin duda alguna el "Bundeskartellamt", con sede en Bonn. Se trata de una autoridad superior federal ("Bundesoberbehörde") adscrita orgánicamente al Ministerio de Economía (artículo 51.1 GWB), que recibe instrucciones del mismo. Ésto es así en cualquier caso, en el supuesto de emisión de instrucciones generales relativas a la adopción u omisión de determinadas actuaciones en aplicación de la normativa de defensa de la competencia, las cuales, por su parte, deben ser publicadas en el Boletín Oficial del Gobierno Federal (artículo 52 GWB). El Ministro también puede dirigir instrucciones concretas y puntuales, no sólo generales, a una autoridad superior federal; sin embargo, ni éste, ni el Presidente del "Bundeskartellamt" pueden imponer a los departamentos de resolución qué actuaciones deben ser adoptadas por éstos en un procedimiento concreto10. Funcionalmente se trata, en todo caso, de una autoridad independiente.
En cuanto a su naturaleza jurídica, el Bundeskartellamt no está organizado jerárquicamente, sino dividido en "departamentos de resolución" ("Beschlußabteilungen"), a los que se les han atribuido las competencias
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decisorias de este órgano (artículo 51.2 GWB). El número de "departamentos de resolución" del "Bundeskartellamt" se eleva actualmente a diez y cada uno de ellos es competente para una determinada materia, excepto tres de ellos, que pueden exceder su competencia por razón de la materia para tomar decisiones sobre temas puntuales11.
Finalmente, ha de destacarse que dada la existencia de un solo órgano competente a nivel central, la separación de funciones, característica esencial del sistema español, no tiene cabida en el modelo alemán; el "Bundeskartellamt" posee en la aplicación del GWB competencias tanto de instrucción como de decisión, e incluso un derecho de información e investigación, durante el período en que el procedimiento administrativo se encuentre pendiente ante él (artículo 59 GWB).
De la comparación entre ambos sistemas podría concluirse, en primer lugar, que una separación de funciones entre distintos órganos a nivel central es, cuanto menos, innecesaria, cuando no además inadecuada y poco efectiva. El establecimiento de una dualidad de órganos o autoridades de defensa de la competencia que se encargan separadamente de las funciones de instrucción y decisión supone una duplicación de procedimientos administrativos que se desarrollan en dos fases sucesivas, una ante el Servicio de Defensa de la Competencia y otra ante el TDC, y una dilación excesiva en la tramitación de los mismos.
Por otro lado, resulta también criticable la atribución al Gobierno de la facultad de adopción de la resolución definitiva en materia de operaciones de concentración económica y de ayudas públicas, puesto que las
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autoridades de defensa de la competencia, y especialmente el TDC, quedan relegadas con ello a meros órganos consultivos12.
Estas deficiencias, entre otras razones de peso, justifican la reformas que desde 1996 ha venido experimentando la LDC, prácticamente con una periodicidad anual13. A pesar de ello, solventar los mencionados problemas que presenta el modelo adoptado por la Ley 16/1989 con respecto a la configuración de la autoridad administrativa garante de la defensa de la competencia parece no haber sido tenido en cuenta como auténtico objetivo de la reforma. Para justificar esta afirmación es necesaria en todo caso una breve referencia al contenido de la propia reforma.
El nuevo reparto de funciones entre los órganos de defensa de la competencia se encuadra dentro de las reformas de carácter político introducidas por las nuevas normas, y en especial por la Ley 52/1999. Esta Ley mantiene la tradicional dualidad de órganos y modifica el reparto de competencias entre ellos, reduciendo las atribuidas al Tribunal y ampliando las del Servicio de Defensa de la Competencia. Con ello se ha alterado uno de los principios fundamentales en los que se basaba la Ley 16/1989, de atribución de las principales funciones al TDC, justamente por su naturaleza de órgano independiente, y no al Servicio de Defensa de la Competencia, que actúa siguiendo las directrices del Gobierno sin gozar de independencia funcional. Consecuencia directa de esta medida es una mayor intervención de la Administración en la aplicación de la Ley y...
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