El reparto de compet. Estado-Comunidades Autónomas en materia de Seg. Social, a propósito de las Pensiones No Contrib.

AutorFrancisco Javier Fernández Orrico
CargoDoctor en Derecho. Profesor de la UMH de Elche. Subinspector de Empleo y Seguridad Social.
Páginas81-126

1. Introducción

Como corresponde al anuncio del presente título, el análisis que sigue a continuación, se condensa en el intento de clarificar, en primer lugar, la competencia que corresponde al Estado y a las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social; y en segundo lugar, en el esfuerzo, por dar solución a las múltiples dificultades que presenta la concesión de complementos autonómicos que se otorgan a los sujetos protegidos del sistema de la Seguridad Social, en particular, a los beneficiarios de pensiones no contributivas.

Así pues, partiendo del encargo que dispone el artículo 41 de la Constitución, en donde se prevé que: «los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social...», procede el análisis de la Seguridad Social, desde el punto de vista del poder público que ejerce la competencia. Concretamente, quién o quiénes ejercen dicho poder que debe mantener ese régimen público de Seguridad Social.

Es verdad que el artículo 149.1.17ª del precepto constitucional, nos aporta algunas pistas, pero no resuelve de forma definitiva, algunos problemas que han venido apareciendo en estos 25 años de vigencia de la Carta Magna española, en especial, aquellos en los que se difuminan las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas a causa de las dificultades en deslindar, lo que es Seguridad Social y Asistencia Social1, así como las conexiones entre ellas, habiendo tenido que intervenir el Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones para interpretar tales cuestiones, sin que, en la mayoría, hayan sido resueltas de forma satisfactoria, pues «la distinción entre los derechos de Seguridad Social y asistencia social tiene relevantes consecuencias prácticas»2.

Una de las causas que ha dificultado el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, «ha sido consecuencia, en parte de que la Constitución presupone cambios sustanciales en el sistema público de Seguridad Social preexistente. Ello ha impedido, a diferencia de lo sucedido en otras materias, una delimitación de la competencia estatal y autonómica desde el previo complejo organizativo e institucional, determinando en función de las competencias normativas correspondientes, lo que hubiera significado asumir y mantener el modelo profesional y contributivo de Seguridad Social diseñado en los sesenta»3. En otras palabras, coincidió el momento en que se redistribuyeron las competencias en materia de Seguridad Social entre Estado-Comunidades Autónomas, que hasta la promulgación de la Constitución asumía en exclusiva el Estado, con el nuevo diseño de Seguridad Social acuñado por la Norma Fundamental en su artículo 41, que amplió de forma notable su ámbito de competencia, no sólo a los trabajadores sino a toda la población. Lo cual hizo extremadamente complejo combinar, simultáneamente, los nuevos criterios en materia de Seguridad Social con su distribución competencial entre cada poder público (Estado y Comunidades Autónomas).

Fue tal la dificultad de tales procesos de cambio, que todavía hoy día sigue pendiente, abriéndose un debate que debió haberse resuelto en los inicios de la reforma, como es, «el del ajuste de la Seguridad Social al modelo de Estado autonómico»4.

Si bien, debe tenerse en cuenta, que la delimitación del concepto de Seguridad Social y asistencia social tiene una dimensión constitucional que va más allá del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues afecta a los derechos sociales de los ciudadanos y a la garantía del cumplimiento de los fines constitucionales de protección suficiente, sin romper la igualdad ni la solidaridad entre españoles5.

Inevitable resulta, por otro lado, que el tema de la competencia en materia de Seguridad Social atribuida a uno u otro poder público, se vea teñido de intereses políticos. A pesar de ello, no parece que sea éste el lugar más apropiado para seguir alimentando la polémica, sino, todo lo contrario. Debemos presumir, como punto de partida, que el objetivo en esta materia ha de ser la consecución del bienestar de todos los ciudadanos, a través del conducto ordinario: el respeto del ordenamiento jurídico vigente. Pues bien, con esos mimbres partimos para intentar, sin apasionamientos, bucear en el entramado normativo, partiendo del análisis de aquellas cuestiones menos complejas para alcanzar, finalmente algo de claridad en aquellas otras que han sido objeto de confrontación entre los poderes públicos. Es evidente, que el esfuerzo irá encaminado en evitar la defensa a ultranza de una posición u otra, si bien hay que reconocer que en estas cuestiones es natural que nos inclinemos más por una u otra postura, la que nos parece más apropiada de cara al bienestar de los más necesitados, y es lógico que la apoyemos con argumentaciones útiles para su defensa.

2. La seguridad social: su deslinde entre el estado y las comunidades autónomas

Cuando se promulgó la Constitución de 1978 y se crearon las Comunidades Autónomas con capacidad normativa y autogobierno propio, se planteó la necesidad de determinar qué parcelas de competencia6 se debían adjudicar al Estado, y cuáles a las Comunidades Autónomas. De ese modo, se produjo la fragmentación del Estado en subsistemas territoriales, con diferente alcance normativo y organizativo7.

Se ha insistido en que se trató de una distribución o redistribución de competencias y no de una descentralización o desconcentración, ya que tampoco se creó un nuevo sistema desde el vacío institucional, por proceder de un Estado centralizado8. Quizá por ello, este término (descentralización) se ha empleado por algún autor9, al referirse al nivel mínimo, medio o máximo de descentralización con respecto al grado de competencia asumido por las Comunidades Autónomas. No se aprecia inconveniente en admitir tal denominación, pues de hecho se ha ido produciendo una reducción de competencias desde el Estado central, que han venido asumiendo las Comunidades Autónomas, lo que supone una cierta descentralización10 de tales competencias. Descentralización, que por otro lado, se viene recomendando, a causa de la enorme actividad burocrática, a fin de alcanzar «la recuperación del vigor, la eficiencia y la eficacia de la Seguridad Social»11. En ese sentido, el desarrollo que en las Comunidades Autónomas ha tenido el reparto de competencias en materia de Seguridad Social se puede dividir en dos grupos en función del nivel con que cuentan en la actualidad12.

Siete (País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana, Canarias y Navarra) asumen todas las competencias posibles: el desarrollo de la legislación básica del Estado y la creación de la legislación no básica; la ejecución de la legislación básica del Estado; la gestión del régimen económico de la Seguridad Social; la organización y administración de los servicios relacionados con la Seguridad Social, y el ejercicio de la tutela de sus instituciones, entidades y fundaciones, reservándose el Estado la alta inspección.

Las restantes Comunidades Autónomas han asumido determinadas competencias de desarrollo legislativo y de ejecución de la legislación básica del Estado o la ejecución de la legislación del Estado a través de la gestión limitada de algunas prestaciones del sistema de la Seguridad Social. Si bien los estatutos de autonomía de estas Comunidades no han alcanzado la plenitud de las competencias en materia de Seguridad Social, contemplan de forma expresa la eventual ampliación de las que no estén atribuidas al Estado en exclusiva o aquellas en las que sólo estén atribuidas las bases o principios, lo que les permitirá alcanzar el techo competencial en Seguridad Social13. De ese modo, se acota la competencia de cada Comunidad Autónoma con el objeto de reflejar la diversidad autonómica española, adaptándose así al modelo de Estado descentralizado en lo territorial14.

Como con acierto se ha señalado, la Constitución parte de un sistema de doble lista de competencias que figuran en los artículos 148 y 149.1. El artículo 149.1 contiene una lista de materias reservadas al Estado, mientras que el artículo 148 relaciona una serie de competencias que pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas15.

En materia de Seguridad Social, la competencia fundamental corresponde al Estado, al establecer el artículo 149.1.17ª de la Constitución, que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, añadiendo a continuación, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por la Comunidades Autónomas.

Es éste el precepto básico que debe servir de guía a la hora de determinar la distribución competencial de la Seguridad Social entre los poderes públicos. Lo explica BORRAJO16, partiendo de la base de que «hay que operar con las siguientes distinciones:

  1. Por un lado, hay que tratar por separado las competencias normativas y las competencias ejecutivas (administrativas);

  2. Por otro lado, hay que separar las materias económicas y las materias no económicas.

    Con este par de distinciones, el artículo 149.1.17º permite realizar el siguiente cuadro de distribuciones de competencias y de funciones:

  3. El Estado (Poder Central) es el único poder que puede dictar normas en las materias económicas de la Seguridad Social. Funciona el principio de caja única que está sometido a una regulación unitaria (STC 124/1989, 7 de julio). Consecuencia, todos los recursos públicos, absolutamente todos los ingresos públicos por Seguridad Social, son de titularidad estatal.

  4. En las demás materias no económicas de Seguridad Social, las competencias se diversifican, a saber:

  5. El poder central dicta las normas básicas.

  6. Los Poderes Autonómicos pueden dictar normas complementarias para la Seguridad Social.

  7. Y además, los Poderes Autonómicos pueden gestionar los servicios administrativos de la Seguridad Social. Basta al efecto un acto de transferencia desde el Poder Central hacia la Autonomía independiente».

    De modo que, si bien, «la distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas atribuye al primero la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social (incluidas las prestaciones contributivas así como las no contributivas), en tanto que encomienda a la competencia autonómica la materia de la asistencia social»17, la Constitución no niega que puedan las Comunidades Autónomas colaborar o asistir en el cumplimiento de los objetivos trazados por el Estado; de hecho, se llega a decir, que pueden ejecutar los servicios de la Seguridad Social18. En ese sentido, pese a que hay autoes que entienden que lo que se comparte, no es la competencia sino la materia19, sin embargo, de hecho, la competencia en materia de Seguridad Social, es compartida20, pues el Estado se ocupa de aquello que sea esencial, básico o fundamental, y las Comunidades Autónomas, por una parte, siguen los criterios establecidos en las normas básicas del Estado, y por otra, desarrollan aquellos aspectos no esenciales, cumpliéndose con el principio de jerarquía21, de modo que una misma materia (Seguridad Social en nuestro caso) queda sometida a una pluralidad de competencias de distintos titulares22.

    Asimismo, el Estado puede asumir la competencia de modo supletorio, «residual»23, en relación con aquellas materias -por ejemplo, la de Seguridad Social no básica-, que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía, como se refleja en el artículo 149.3 de la CE24. Bien entendido que se trata de una norma transitoria, creada para cubrir las lagunas originadas por el nacimiento de diversos ordenamientos autonómicos que no desarrollaron o, todavía no han desarrollado plenamente su normativa, y por eso no se puede interpretar como un título habilitante de competencias por parte del Estado25, prueba de ello, es que en el inciso final del apartado 3 del citado artículo, queda patente el carácter subsidiario del derecho estatal, cuando se prevé que «el derecho estatal será, en todo caso supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas», evitándose de ese modo, todo vacío jurídico por inactividad de las Comunidades Autónomas26.

    El artículo 149.3 CE, establece por tanto una serie de reglas de colisión, que no por ello afectan a problemas referentes a la validez de las normas que entran en conflicto, sino a su eficacia. Por el contrario, son las cuestiones relativas a la extralimitación competencial las que afectan a la validez de las normas y no a su eficacia27.

    Vemos pues, que intervienen ambos principios: el de jerarquía, por el que prevalece la legislación básica con respecto a la normativa de desarrollo de las Comunidades Autónomas, y el principio de competencia, que prohíbe la aplicación de la legislación no básica del Estado, en una Comunidad Autónoma que haya creado tal legislación28, por lo que el criterio aplicable sería el de separación de los respectivos campos de actuación del Estado29 frente a las normas de las Comunidades Autónomas.

    Algún sector de la doctrina estima que, «en la CE, cuando se habla de potestad normativa de ambos (Estado y Comunidades Autónomas), se supone una clara superioridad jerárquica de la norma estatal sobre la autonómica»30, que podrían dar la apariencia de dotar de una mayor seguridad jurídica, pero que chocaría, con el principio de la autonomía de las nacionalidades y regiones (artículos 2 y 137 de la CE)31, proponiéndose una solución más flexible, que examinara el significado de lo básico, en cada caso concreto, de tal forma que no existiera un general predominio del poder legal central sobre el autonómico, sino sólo en los casos en que el Tribunal Constitucional estimara que corrieran peligro los intereses generales.

    De donde se concluye que, en realidad, la Constitución no distribuye las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas mediante una separación de materias en bloque32, como si fueran compartimentos estancos, de exclusiva competencia, bien del Estado bien de las Comunidades Autónomas, sino que se limita a enunciar las que pueden ser asumidas por los Estatutos, con lo que el Estado mantiene todas las competencias que le corresponden conforme el ordenamiento jurídico en vigor, si bien la mayor parte de las materias son compartidas33. Incluso las competencias del artículo 148 de la Constitución, no se atribuyen, de entrada, a las Comunidades Autónomas, sino que pueden ser asumidas por ellas34. De forma gráfica, y respecto a la distinción entre la asistencia social y la Seguridad Social, viene al caso una primera diferencia, pues la asistencia social puede ser competencia de las Comunidades Autónomas (artículo 148.1.20, de la CE)35, si asumen dicha competencia, mientras que la Seguridad Social, en esencia, es competencia del Estado (artículo 149.1.17ª, de la Constitución). Por eso, y en lo que afecta a las pensiones no contributivas, dada su eminente naturaleza asistencial, y ante el peligro de que surja un conflicto de competencia, el Preámbulo de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, reguladora de las prestaciones no contributivas, recuerda que se trata de materia de Seguridad Social, y por tanto competencia del Estado al explicar que la Ley «se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.17ª, de la Constitución»36.

    Por otro lado, las competencias de las Comunidades Autónomas pueden ser superiores a las que figuran en el artículo 148 de la Constitución, pues además de éstas, se podrían sumar las que se incluyan en sus respectivos Estatutos de Autonomía, que no se atribuyen de forma expresa por la Constitución (artículo 149.3)37.

    Más aún, cabría la atribución, en casos excepcionales, a las Comunidades Autónomas de competencias de titularidad estatal, por los procedimientos previstos en los apartados, 1 y 2 del artículo 150, de la Constitución. Sin embargo, tanto la competencia de la «legislación básica», como el «régimen económico» «de la seguridad social, en la medida que componen la disciplina necesaria para la ordenación general de los sistemas de relaciones laborales y de Seguridad Social, deben predicarse uniformemente para todo el Estado, sin que en consecuencia, puedan ser por naturaleza objeto de transferencia o delegación en bloque, en los términos del artículo 150 CE»38.

    Por lo que respecta a la interpretación del término «exclusivo» del artículo 149.1.17ª de la Constitución, se atribuye al Estado competencia exclusiva39 en materia de Seguridad Social, aunque compartida en parte40 con las Comunidades Autónomas. Esa es la razón de que se hable de competencias exclusivas, como dice el propio precepto y no, materias exclusivas41, ya «que una misma materia (en este caso, la Seguridad Social) puede quedar, y suele quedar, sometida a una pluralidad de competencias de distintos titulares»42. Por tanto, en esta cuestión de la competencia en materia de Seguridad Social, hay que señalar que se trata de una materia, cuya competencia se haya compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

    En ese sentido, dentro de una misma materia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas puede existir una función exclusiva, que si se comparte, da lugar a competencias concurrentes43. En cambio, no hay competencias compartidas sino reparto o distribución de competencias, cuando sólo se comparte la materia y no, toda la competencia, ya que allí donde finalizan las facultades del Estado, empiezan -si se han asumido- las autonómicas, en cuyo caso, no hay concurrencia en el ejercicio de una misma facultad por parte de poderes públicos distintos44.

    2.1. La competencia de la «legislación básica» de Seguridad Social

    Cuando el legislador constitucional se refirió a la competencia normativa en materia de Seguridad Social, no se contentó con atribuir tal competencia al Estado sin más, que podría haberlo hecho, pues esta materia lo permitía, para salvaguardar importantes principios constitucionales de Seguridad Social45, como los de reparto, unidad de caja, y en definitiva de solidaridad que debe imperar en el sistema, con ello, se hubiera descartado cualquier posibilidad de competencia legislativa por parte de las Comunidades Autónomas46. En cambio, lo que se planteó fue la posibilidad de que las Comunidades Autónomas intervinieran en la elaboración de parte de la normativa de Seguridad Social a la que nos hemos referido anteriormente como «no básica».

    Esa competencia legislativa «no básica», sólo puede conocerse una vez delimitado el significado de lo que constituye la «legislación básica». Para ello, debemos rechazar la temprana interpretación que se llegó a predicar de lo que se entiende por legislación básica en este contexto, como si de una Ley de bases se tratara47, al estilo de las Leyes de bases elaboradas con la intención de que sirvieran para confeccionar una Ley definitiva posterior que siguiera las directrices de aquélla, que constituiría como su espíritu encarnado en la nueva Ley48. Eso es lo que parece prever la Constitución en el artículo 150.1, al atribuirse a las Comunidades Autónomas «la facultad de dictar para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal»49.

    Sin embargo, es rechazable tal postura porque sería incompatible con el principio de autonomía, que es esencial a las Comunidades Autónomas, pues la relación que existe entre las Asambleas legislativas de las mismas y las Cortes Generales, con relación a la actividad legislativa no es de subordinación, ya que los dos órganos son titulares de un poder legislativo, aunque en campos separados por el principio de competencia50. En consecuencia, rechazada esta acepción, examinaremos en el siguiente apartado el concepto que proponemos de «legislación básica».

    2.1.1. El concepto de legislación básica de carácter «material»

    El concepto de lo que es legislación básica ha evolucionado hacia el de legislación sustancial en sentido material51, es decir, de carácter esencial, desechando la acepción formal de leyes mínimas, de bases o leyes marco52.

    De ese modo, debemos entenderla como lo esencial, lo fundamental53, aquello que constituye como el núcleo, sin el cuál deja de tener consistencia en sí mismo, lo que los clásicos denominaron la «forma sustancial». De acuerdo con ello y continuando con el símil, lo que restaría a las Comunidades Autónomas serían los «accidentes», es decir, aquellos sectores de la Seguridad Social susceptibles de ser legislados sin afectar a la entraña misma del Sistema.

    El siguiente paso, sería la determinación de los aspectos concretos que forman parte de esa legislación «básica», porque de ese modo, estaremos en condiciones de conocer, por eliminación, el objeto posible de ser legislado por las Comunidades Autónomas.

    La Constitución no resuelve el problema de cuáles son esos sectores básicos que debe regular el Estado. De haberlo previsto, cuántos problemas se hubieran evitado. El Tribunal Constitucional ha entendido que por legislación básica deben entenderse los «criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que deben ser comunes a todo el Estado»54.

    Legislación básica es todo aquello que directa o indirectamente se encuentre relacionado con lo que afecte a los principios que rigen el sistema de la Seguridad Social. Particularmente, el principio de unidad, que preserva a los ciudadanos de la existencia de diversas normativas autonómicas, que pudieran afectar a su relación con la Seguridad Social, como puede ser su propia incorporación al Sistema55, con todo lo que ello significa acerca de inscripción de empresas, afiliación, alta, baja, variación de datos, etc., así como de aquello que haga referencia a la posición de los beneficiarios, acerca de cualquier prestación de Seguridad Social56, y de normas configuradoras del régimen económico de la Seguridad Social (estructura financiera, gasto presupuestario, límite de gastos de primer establecimiento y régimen jurídico de la intervención)57, y la creación de los regímenes de colaboración obligatoria y voluntaria en lo referido a la gestión de algunas contingencias58.

    Ahora bien, la determinación concreta de lo que sea básico y lo que es complementario es competencia de la legislación ordinaria59. Y una vez determinada la normativa básica, ésta sería idéntica en todos los ámbitos territoriales del Estado, pues no sería coherente que existieran diferentes legislaciones básicas, según la Comunidad Autónoma en que se encontrara el sujeto protegido60, ya ejerza una actividad profesional o se trate de un ciudadano que se encuentre bajo el radio de acción de las prestaciones no contributivas.

    El carácter básico de la legislación puede preconizarse con independencia de si es anterior o posterior a la Constitución. Ya que si fueran anteriores a ella, seguirían manteniendo dicho carácter básico, mientras no se dicten nuevas normas posteriores a la Constitución que regulen aspectos esenciales de la materia61. E incluso sería posible cuando no existan normas legales postconstitucionales referidas a leyes básicas, que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar las leyes preconstitucionales de carácter esencial, sin que todavía se haya dictado una ley estatal postconstitucional que delimite aquellas bases62, aunque lógicamente tal desarrollo sería provisional hasta que el legislador estatal confirme o rechace las bases en que se apoyó el legislador de la Comunidad Autónoma63. De igual forma, continuará vigente la legislación estatal, que no tenga el carácter de básica, a pesar de atribuirse su competencia normativa por la Constitución a las Comunidades Autónomas, mientras éstas no ejerzan su actividad legislativa, incluso habiendo asumido tal competencia en su propio Estatuto de Autonomía64.

    En realidad, la finalidad perseguida por la Constitución, al establecer que la legislación básica sea competencia exclusiva del Estado es que exista una única regulación normativa aplicable a toda la nación, que evite discriminaciones, sin perjuicio de introducir por parte de las Comunidades Autónomas aquellas peculiaridades que les puedan afectar, dentro de las competencias que les hayan atribuido la Constitución y sus Estatutos65.

    Las referencias a la legislación básica de Seguridad Social, incluye, no sólo la Ley, sino también el reglamento que desarrolla la Ley66, referida a los aspectos sustantivos o fundamentales del Sistema. Es, entonces, cuando se puede conocer por eliminación, la legislación «no básica». Pero además, la legislación básica autoriza que la Comunidad Autónoma dicte, la llamada, ley adicional67, o «no básica». Se trata de una regulación residual de la básica, que no puede ir en contra de ninguna previsión de ésta, ya que en ese caso sería una ley inconstitucional68. En consecuencia, las Comunidades Autónomas al desarrollar la legislación básica de Seguridad Social69, pueden promulgar leyes y reglamentos que estén en relación con esa legislación básica70. Y así, algunas Comunidades Autónomas han previsto el desarrollo de la legislación básica en sus Estatutos de Autonomía. E incluso, las competencias no ya legislativas sino de gestión, así como la ejecución de los servicios administrativos, que son competencia de la Comunidad Autónoma con carácter preferente71. En ese sentido, sería admisible una legislación autonómica no básica en materia de Seguridad Social que complemente o refuerce la protección social que proporciona la legislación básica del Estado; por el contrario, le estaría vedada a la legislación autonómica la limitación o reducción de la protección proporcionada por la legislación básica del Estado, tal reducción tendría lugar, por ejemplo, si la protección social autonómica se presentara como alternativa y no como complementaria a la estatal, y su protección fuera excluyente, en lugar de adicional, de modo que a quien solicitara la tutela de los poderes públicos autonómicos se le exigiese que renunciara a la protección otorgada por la Seguridad Social72.

    Asimismo, «en los casos de concurrencia legislativa, cada poder podrá dictar el reglamento correspondiente a su acto legislativo»73. Si existiera conflicto entre una norma reglamentaria autonómica que desarrolla la ley básica, y otra norma reglamentaria desarrollada por el Estado, prevalece ésta última.

    En resumen, con carácter general, las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social corresponden a la legislación no básica, a la de desarrollo de la básica que corresponde al Estado, así como a la ejecución de ésta74, en ese sentido se puede sostener que en materia de legislación de Seguridad Social, la competencia es compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, según sea tal legislación, básica o no básica, respectivamente75.

    A pesar de ello, continúa sin resolverse la cuestión del concreto ámbito de competencia legislativa al que podrían acceder las Comunidades Autónomas, pues según lo que se acaba de exponer no quedan suficientemente delimitados los aspectos no sustanciales objeto de regulación por ellas76. Esa es la razón por la que entendemos que no es posible hacer una relación cerrada de materias legislativas objeto de competencia de las Comunidades Autónomas, debiendo aplicarse el criterio de la «residualidad», es decir, el ámbito de competencia legislativo de una Comunidad Autónoma serían, a nuestro juicio, aquellas cuestiones que no sean consideradas como principios fundamentales del Sistema y que precisen de cierta unidad en todo el Estado77.

    2.1.2. Legislación básica de carácter formal 78

    El Tribunal Constitucional ha establecido la doctrina de que la legislación básica debe ser aprobada por ley formal79. Es necesaria, por tanto, la definición expresa legislativa o excepcionalmente reglamentaria de la cualidad básica de la norma80. Y así, se debe exigir que las normas que tengan el carácter de básicas deben hacerlo constar de forma expresa en la propia ley o incluso reglamento, o por lo menos que se infiera de la norma81. Como consecuencia de ello, las Cortes pueden ser sometidas a control por el Tribunal Constitucional, en el caso de que se extralimiten en el contenido de lo que se entiende que es básico, sin que, por el contrario, puedan definir el contenido de lo no básico para las Comunidades Autónomas, pues ello se debe realizar mediante una ley armonizadora de disposiciones autonómicas82.

    Sin embargo, y con excepción de alguna norma, como la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que expresamente se conceptúa como legislación básica de Seguridad Social83, la mayoría de los preceptos no lo hacen constar de forma expresa. De hecho, en la propia LGSS84, no se indica expresamente ese carácter básico, pues en su disposición final primera se afirma, indirectamente, la competencia del Estado para promulgarla, pero sin que se precise, si tal competencia deriva por su carácter de legislación básica, o por su contenido en materia de régimen económico, o por ambas simultáneamente85.

    En consecuencia, en la noción de legislación básica conviven dos conceptos uno material y otro formal, que suponen, «respectivamente, un contenido esencial de normas básicas que han de venir fijadas por norma de rango legal»86, de carácter formal.

    2.1.3. Legislación básica sobre las pensiones no contributivas de la Seguridad Social

    El concepto material de legislación básica elaborado por el Tribunal Constitucional sobre las prestaciones económicas asistenciales de la Seguridad Social, entre las que destacan las pensiones no contributivas, se refiere, al igual que, con carácter general, en la Seguridad Social, al régimen jurídico de los beneficiarios (su condición, derechos y obligaciones) y a las prestaciones (cuáles son las mismas y cuáles los requisitos para acceder y mantener su percepción)87.

    Respecto al concepto formal de la legislación básica no contributiva88, no se encuentra reconocida de modo expreso en la Ley 26/1990, pues ni en su título, ni en su exposición de motivos, ni siquiera su articulado hace referencia a ello. No obstante, el carácter básico formal de la Ley 26/1990, y su posterior incorporación a la LGSS89, se desprende, sobre todo, de su estructura90, partiendo del artículo 149.1.17ª de la CE, a la luz de la previsión contenida en la disposición final primera de la LGSS91, y al amparo de los principios establecidos en el artículo 41 de la Constitución, que configuran los rasgos característicos de las prestaciones no contributivas de Seguridad Social. Por el contrario, se ha señalado que la anterior Ley 26/1990, de 20 de diciembre, reguladora de las prestaciones no contributivas y posteriormente incorporado su contenido en la LGSS, no tiene el carácter de legislación básica de Seguridad Social, porque en ningún momento ha sido calificada como tal, y también porque su regulación se limita a contemplar en exclusiva tres tipos de contingencias (minusvalías, jubilación y prestaciones por hijo a cargo) con lo que según este razonamiento dista de ser una norma básica al no establecerse un sistema universalista, al no proteger todas las situaciones de necesidad92. Sin embargo, se debe recordar, que la Seguridad Social es un sistema que se va construyendo, nunca estará acabado, porque las situaciones de riesgo y de necesidad van evolucionando, y en función de ellas se toman las medidas necesarias para dotarlas de cobertura suficiente. El hecho de que la normativa de las prestaciones no contributivas, no regule un sistema universalista perfectamente acabado, sino en evolución, es un argumento insuficiente para negar que se trate de legislación básica de Seguridad Social.

    2.1.4. Competencia normativa de las Comunidades Autónomas en materia de Pensiones No Contributivas de Seguridad Social

    Los Estatutos de Autonomía han venido asumiendo la competencia referida al desarrollo y ejecución de la legislación básica del Estado, así como la ejecución de la gestión del régimen económico de la Seguridad Social93.

    Sin embargo, y con independencia de las diversas formas de gestión de cada Comunidad Autónoma, existe un régimen común de Seguridad Social, es decir, se trata de la actuación de los diversos organismos autonómicos dentro de un único sistema de la Seguridad Social nacional94. Cabría preguntarse entonces, si, sería posible en algún supuesto, que las pensiones no contributivas se encontraran dentro del radio de acción de la legislación «residual» de las Comunidades Autónomas, pues como se ha dicho, no sería posible en lo que se refiera a su legislación básica. Se suscita, por tanto, un nuevo interrogante, consistente en examinar si existiría suficiente margen en la regulación de las pensiones no contributivas, como para pensar que pudieran ser objeto de una elaboración legislativa de carácter marginal o no básica.

    La consecuencia de ello viene a ser la misma que la del nivel contributivo, es decir, que la legislación residual competencia de las Comunidades Autónomas en el ámbito de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social será meramente adjetiva, procedimental, de desarrollo de la normativa básica estatal, referida a aspectos instrumentales, como puede ser la organización, gestión, procedimientos, etc.95. Incluso, se ha llegado a decir que es prácticamente inexistente esa legislación no básica, ya que carece de interés para las Comunidades Autónomas96. Sin embargo, quizá esta legislación «no básica», respecto a las pensiones no contributivas podría ser un elemento de importancia, en la búsqueda de soluciones, al conflicto al que más adelante se aludirá, acerca de la posibilidad de otorgar un complemento a los perceptores de pensiones no contributivas.

    2.2. El Concepto de «régimen económico» de la Seguridad Social en la Constitución, como competencia exclusiva del Estado

    El concepto de «régimen económico» de la Seguridad Social, se ha definido como «la determinación de los recursos del sistema y su distribución territorial y funcional»97. Comprende, la cotización (nivel contributivo), cuantía de las prestaciones y régimen financiero (que la Constitución no ha definido de forma clara, y que habría que buscar en el Capítulo VIII del Título I de la LGSS)98.

    El Tribunal Constitucional ha reiterado en diversas ocasiones que el régimen económico de la Seguridad Social es el económico-financiero (determinación de cuotas, financiación)99.

    Por otro lado, el Estado tiene competencia exclusiva en materia de régimen económico de la Seguridad Social, no sólo con base en el artículo 149.1.17ª de la Constitución, sino también como consecuencia de la aplicación del principio de caja única (Real Decreto 2318/1978, de 15 de septiembre y Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio)100. Se reserva, por tanto, la plena competencia legislativa en materia de régimen económico con el objetivo de «mantener un sistema de prestaciones solidarias en beneficio de todos los españoles»101.

    De todo ello se desprende que no hubiera sido necesario que figurara de forma expresa la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen económico en el artículo 149.1.17ª, de la Constitución, pues en este mismo artículo ya se hace mención a la legislación básica, como competencia exclusiva del Estado, y por tanto el régimen económico al formar parte de la normativa básica de Seguridad Social se entiende incluido como competencia exclusiva del Estado, por lo que poco añade esa referencia al régimen económico de la Seguridad Social102. Pero es que, además, esa exclusividad en materia de régimen económico, comprende no solamente la legislación básica, sino «la legislación de todo tipo, básica o no, incluyendo los reglamentos, y normas de cualquier clase, y actos de ejecución con gran amplitud»103.

    Ello supone la imposibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman cualquier tipo de competencias, ni de gestión siquiera, con respecto al régimen económico de la Seguridad Social, aunque, quedaría la posibilidad de que actuaran como «delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, gestión...»104, en una interpretación amplia del artículo 156.2, de la Constitución, referida a los recursos tributarios, sin que se acierte a comprender las razones por las cuales no se aplica igual criterio con respecto a los recursos de la Seguridad Social105.

    Sin embargo, sí podría el Estado transferir a las Comunidades Autónomas la gestión de los servicios106, y también puede, como es lógico, reservarse para sí esa gestión107. De hecho, algunas Comunidades Autónomas han asumido la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, debiéndose interpretar la gestión con facultades inferiores a la ejecución del mismo, ya que «la potestad de ejecutar sería de la titularidad exclusiva del Estado, pero el sujeto que ejecuta o gestiona el régimen económico puede ser una entidad estatal o puede ser una Comunidad Autónoma»108. En este último caso, debe sujetarse estrictamente al régimen que fijen las normas estatales109. Ello no impide la creación de órganos autonómicos que asuman competencias tanto de dirección, vigilancia y tutela que en el ámbito estatal corresponden al Estado Central con el límite de las facultades de decisión relativas al «régimen económico» de la Seguridad Social, así como el establecimiento de entes gestores que desplacen a los estatales110.

    En otras palabras, sería aplicar la teoría de los poderes implícitos de la jurisprudencia constitucional alemana, que consiste en que el Estado tiene competencias exclusivas con respecto al régimen económico de la Seguridad Social, especialmente sobre su ejecución básica, dejándose a las Comunidades Autónomas la ejecución marginal de aquélla111. Según ello, el Estado puede delegar a una Comunidad Autónoma algunas funciones en materia de régimen económico, pero en ningún supuesto la competencia o la titularidad sobre tales funciones, sino tan sólo las facultades de gestión que se realizan por cuenta y sujetas al control del Estado112. Ello exige la concreción de cuáles son las funciones que comprende el marco de la ejecución de servicios o marginal113. En ese sentido, algunas materias de contenido económico que pueden ser gestionadas por las Comunidades Autónomas son: la aprobación del gasto y ordenación del pago dentro del presupuesto consignado, materializaciones de actos de gestión patrimonial, contratación de obras, servicios y suministros dentro de los límites presupuestarios114. En definitiva, se trasladan a la Comunidad Autónoma la distribución de las diversas iniciativas que hubiera llevado acabo el Estado, con lo que las decisiones se toman de forma más cercana al administrado, con el límite establecido en el Presupuesto, de modo que las resoluciones deberán ser convenientemente administradas para no sobrepasar el citado límite.

    Existe otra corriente doctrinal115 que limita las competencias exclusivas del Estado a la legislación del régimen económico, siendo posible la ejecución de sus servicios a cargo de las Comunidades Autónomas116. Pues al referirse a diversas actividades instrumentales como inscripción de empresas, afiliación altas y bajas, relacionadas con deberes no directamente económicos de la Seguridad Social, podría la Comunidad Autónoma asumir la competencia ejecutiva del régimen económico. Pero, entonces, no hubiera sido necesario añadir por la Constitución, que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de régimen económico. Luego, esa competencia trasciende a la mera actividad legislativa en materia económica. En ese sentido, la STC 146/1992, de 16 de octubre, y con respecto a la gestión del régimen económico, no permitió que la Comunidad Autónoma estableciera bonificaciones a las cotizaciones de la Seguridad Social por tratarse de régimen económico117. De igual modo que tampoco parece razonable que pueda imponer recargos de cotización, por los motivos que fueren118.

    Con respecto a subvenciones, y como excepción al principio de territorialización, el Tribunal Constitucional establece en qué supuestos es posible la gestión del Estado, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas tengan o no, título competencial, siendo los siguientes: 1) Cuando su objetivo sea la efectividad plena de la medida de fomento; 2) Cuando se trate de garantizar el principio de igualdad de todos los beneficiarios del territorio nacional; 3) Cuando tenga por objeto evitar rebasar la cuantía destinada, siempre que sea razonablemente justificado o se deduzca de la naturaleza y contenido de la ayuda119.

    En otras sentencias más recientes, como las SSTC 102/1995, y 195/1996, no se discute la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social. De modo que el Tribunal Constitucional ha ampliado tanto el concepto de régimen económico, que ha dejado poco espacio para posibles competencias, incluso de mera ejecución, a las Comunidades Autónomas para actuar en tal materia120, cumpliéndose así el aforismo de que «quien recauda y gestiona, dispone del impuesto como propio y ordena el gasto»121. De ahí, el creciente interés de las autonomías por retener en su ámbito territorial los ingresos que se recaudan en materia de Seguridad Social, pese a tener carácter estatal.

    En definitiva, a diferencia de lo previsto en la Constitución, con respecto a la competencia que denominamos «residual» de las Comunidades Autónomas en materia de legislación de Seguridad Social, en la cuestión del régimen económico de la Seguridad Social no se admite en absoluto que las Comunidades Autónomas asuman ningún tipo de competencia en materia económica, por insignificante que pudiera ser. Ni tan siquiera las pensiones no contributivas, a pesar de su naturaleza eminentemente asistencial y de ser posible su gestión por las Entidades Autonómicas pueden ser financiadas por éstas, sino que, por tratarse de materia de régimen económico de Seguridad Social, tales pensiones son financiadas por el presupuesto de la Seguridad Social estatal. En consecuencia, sobre este punto no se deberían plantear conflictos de interpretación porque la norma constitucional es suficientemente explícita.

    2.3. La ejecución de los servicios de la Seguridad Social a cargo de las Comunidades Autónomas, en especial de las Pensiones No Contributivas

    En el último inciso del artículo 149.1.17ª, de la Constitución se deja un margen de actuación, de cierto protagonismo, a las Autonomías al permitir que puedan ejecutar los servicios de la Seguridad Social122. Se diferencia por ello, de la competencia legislativa que comparte con el Estado, en que, respecto a la ejecución de los servicios de la Seguridad Social, la competencia es exclusiva de las Comunidades Autónomas123. Así ha ocurrido con las pensiones no contributivas, en aquellas Comunidades Autónomas que han asumido las funciones y servicios del IMSERSO124 (anterior INSERSO125). De forma que son las Comunidades Autónomas, a través de sus órganos correspondientes, quienes realizan la ejecución126 de dichos servicios, consistentes en la gestión y tramitación de los expedientes de tales pensiones127, de la misma forma que otros órganos autonómicos son los encargados de determinar el grado de la minusvalía o enfermedad crónica, en los supuestos de invalidez no contributiva128.

    No se trata de una descentralización de los entes de la Seguridad Social, en su sentido más pleno, sino de transferencias (entendidas como el traspaso de los servicios inherentes a las competencias)129, que pueden ser asumidas por la Comunidad Autónoma, considerándose realizadas si ya funcionaba en régimen de descentralización130.

    No obstante, aunque no se hubieran transferido a las Comunidades Autónomas los servicios del IMSERSO, la disposición adicional cuarta, 2º apartado, de la Ley 26/1990, preveía la posibilidad de establecer conciertos del Gobierno con las Comunidades Autónomas, con el objeto de que las pensiones no contributivas puedan ser gestionadas por éstas131. Algún autor se pregunta si con todo ello, subyace la intención de primar el abandono por parte de las Comunidades Autónomas del denominado «viejo sistema de pensiones asistenciales»132. Realmente no parece que fuera esa la intención, pues tales pensiones asistenciales, acabarán por desaparecer133, pues nadie puede acogerse a ellas, al haber sido derogada la disposición que las regulaba, sin perjuicio de que se mantenga para aquellos que ya eran beneficiarios en el momento de la derogación. Más bien, podría justificarse tal atribución, en que anteriormente ya se venían gestionando las prestaciones económicas asistenciales a ancianos y minusválidos por las Comunidades Autónomas, en virtud de las transferencias de los servicios sociales134. Pero sobre todo, la razón que ha llevado al legislador a facilitar que la gestión de las pensiones no contributivas se realice por las Comunidades Autónomas ha sido, la de dar cumplimiento al inciso final del artículo 149.1.17ª de la Constitución, al permitir la ejecución de los servicios de la Seguridad Social135. Tampoco se debe desconocer que las pensiones no contributivas revisten una naturaleza especial, su asistencialidad, que sobresale de forma notoria, y por ello se considera apropiado que el mismo organismo autonómico que gestiona sus propias prestaciones de carácter asistencial, sea el que se encargue de las del nivel no contributivo.

    Todo ello, sin olvidar que nos encontramos ante un organismo propio de autogobierno de la Comunidad -los entes gestores propios-, según el artículo 148.1, de la Constitución, cuya función no es sólo el logro de sus propios objetivos, sino que forma parte de «una organización instrumental que sirve a los fines de la totalidad del Estado -y por tanto- excluirían aquellas soluciones autonómicas»136 que pudieran poner en peligro los principios de armonización y coordinación, así como de uniformidad que hagan posible la política nacional de Seguridad Social, concretada en la gestión de las pensiones no contributivas137.

    En lo que respecta a la ejecución del régimen económico, en los términos examinados, a la Comunidad Autónoma le correspondería la competencia de la aprobación del gasto, que en el caso de las pensiones no contributivas sería el reconocimiento de la concesión de una pensión concreta, y al Estado la competencia para realizar el pago con cargo al Presupuesto de la Seguridad Social138.

    Con respecto a la alta inspección139, la competencia se reserva al Estado, pero, además, las Comunidades Autónomas deben facilitar «a la Administración del Estado la información que ésta solicite sobre las materias correspondientes»140, como manifestación del principio de cooperación que debe presidir las relaciones entre las Administraciones Territoriales. Una muestra de ello es «la constitución y actualización permanente de la base de datos de las pensiones no contributivas141, con la finalidad de llevar a cabo la función estadística; a efectos registrales de entidades y centros dedicados a la prestación de servicios sociales cuyo ámbito de actuación se extienda a más de una Comunidad Autónoma, funciones todas ellas que se reserva el Estado, según los decretos de traspaso»142.

    3. El suplemento autonómico otorgado a beneficiarios de pensiones no contributivas

    3.1. Planteamiento de la cuestión

    Las pensiones no contributivas han ocupado un inusual protagonismo a causa del debate originado por algunas Comunidades Autónomas, que, basándose en su competencia constitucional en materia de asistencia social (artículo 148.1.20), han adicionado una ayuda económica a la pensión (de jubilación o de invalidez) que perciben los beneficiarios, de la modalidad no contributiva de Seguridad Social.

    El tema de fondo que se plantea, es, la de si, las prestaciones económicas de un sistema de protección social (la Seguridad Social en el presente caso) pueden ser complementadas por las prestaciones económicas de otro sistema de protección social (la Asistencia Social)143. Concretamente, si una Comunidad Autónoma, puede, con base en su competencia en materia de asistencia social, y con sus propios recursos financieros, complementar, o mejor dicho, suplementar144, la cuantía económica de la pensión no contributiva de un beneficiario de la Seguridad Social.

    Parece que, si cada Administración (Estado y Autonomía) respetan sus competencias no debería plantearse ningún problema. El Estado otorga una prestación de Seguridad Social y la Autonomía concede una prestación de asistencia social145.

    Conviene advertir, desde un principio que se debe descartar que se trate de elevar la cuantía económica de las pensiones no contributivas (competencia del Estado por afectar al régimen económico), sino, si es posible adicionar a esa pensión no contributiva de Seguridad Social, una prestación económica de asistencia social, competencia de la Comunidad Autónoma146, y financiada con los presupuestos de la propia Comunidad147. Esto que parece un caso de laboratorio, ya fue objeto de predicción, incluso antes de la aparición de las prestaciones no contributivas148, e incluso existen antecedentes no muy conocidos en la época de aparición de las pensiones no contributivas149.

    En sí mismo no parece que tenga mayor relevancia. ¿Qué tiene de malo que una Comunidad Autónoma quiera ayudar a las personas que acreditan encontrarse en una real situación de necesidad? y, ¿Quién se encuentra en mayor necesidad que aquellas personas sin recursos económicos suficientes, que, además son ancianas o minusválidas?

    El núcleo de la cuestión radica en la discutida conexión de tales ayudas asistenciales con una modalidad de protección de Seguridad Social, como son en el presente caso, las pensiones no contributivas del Sistema150.

    Esa intervención autonómica de mejora del mínimo estatal, pese a reconocerse que tiene distintas características151, ha sido interpretada como una construcción polémica, al provocar inevitables distorsiones y desigualdades territoriales, cercanas a la insolidaridad respecto a las demás Comunidades Autónomas152. Sin embargo, tal actuación, por parte de la Comunidad Autónoma andaluza, fue declarada constitucional por STC 239/2002, de 11 de diciembre de 2002153, siendo a continuación regulada de forma muy distinta a la STC mencionada, por el apartado 4 del artículo 38 de la LGSS154, incorporado por Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social.

    Es evidente, que tanto la mencionada STC, en donde «prima la decisión políticojurídica (la justicia social) sobre la técnicojurídica (coherencia)»155, como el citado precepto incorporado a la LGSS, mantienen posturas enfrentadas, pero, qué duda cabe, constituyen las bases de mayor peso para la defensa de cada una de ellas, y deben estar presentes, a la hora de llevar a cabo el análisis de este asunto tan difícil de resolver adecuadamente, y ello, pese a que la STC 239/2002, y el citado apartado 4 del artículo 38 de la LGSS, presentan graves deficiencias, como pronto ha de verse.

    Asimismo, también deberían tenerse presentes, en el análisis del problema, las manifestaciones de la opinión pública, en los estudios preparatorios para la Ley de Prestaciones No Contributivas, en donde, respecto a la cuantía de las pensiones, el 60% de los encuestados opinó que debería ser la misma para toda España, mientras que el 16% pensaba que el Estado debería garantizar una cantidad uniforme, pudiendo la Comunidad Autónoma añadir el complemento que considerara oportuno156. Esta segunda postura (minoritaria), conduce a la negación de que la protección social estatal pueda ser considerada como un máximo que no puede ser violado por la protección autonómica; al contrario se piensa que nos encontramos ante un imperativo relativo que se respeta cuando se mejora; en consecuencia, con arreglo a este criterio, las ayudas autonómicas complementarias no deben suponer una oposición a las pensiones no contributivas establecidas por el Estado157.

    En esa línea, no parece que si una Comunidad desea elevar el bienestar (mal llamado por las insuficientes ayudas que proporciona) de los ciudadanos con menos recursos económicos, que residen en su territorio, suponga ello un conflicto de competencias sobre la Seguridad Social, en su vertiente legislativa o de régimen económico, precisamente porque el núcleo del debate no se centra en el reparto de competencias en materia de Seguridad Social, sino en si se puede adicionar una ayuda de asistencia social a la pensión no contributiva de Seguridad Social; y hay quienes entienden que las ayudas económicas de asistencia social externa158 que se otorgan a beneficiarios del Sistema no deberían suplementar una prestación de Seguridad Social, pues con ello se pondría en evidencia que ésta no dispone de medios suficientes para atajar las situaciones de necesidad que, en su caso, pudieran sufrir sus beneficiarios, pues precisamente la asistencia social viene a cubrir aquellos huecos a los que no llega la Seguridad Social, siempre que se trate de personas que no se encuentran bajo el mecanismo de protección del sistema de la Seguridad Social. Por el contrario, si ésta asume la responsabilidad de otorgar cobertura a las personas acogidas bajo su acción protectora -recuérdese artículo 41 CE-, carecería de sentido que la asistencia social externa al Sistema tuviera que acudir para aliviar en su estado, al sujeto protegido por el Sistema, ya que esa función le corresponde a la propia asistencia social interna de la Seguridad Social (artículos 55 y 56 LGSS)159, salvo que se considerara la posibilidad de reconducir las ayudas autonómicas como asistencia social interna de la Seguridad Social160, lo que no parece que se hubiera pretendido en el caso andaluz en ningún momento. En este sentido, sería imprescindible para que tales complementos o ayudas se consideraran de asistencia social interna, que se definieran como tales de modo explícito, antes al contrario, la lectura de los decretos de aprobación de las ayudas, concretamente de la Comunidad Autónoma de Andalucía no dejan lugar a la duda. Se trata de asistencia social externa, al sistema de Seguridad Social.

    Como la polémica facilita la adopción de una postura, que suele defenderse a capa y espada, sin negar que ello pueda suceder, trataré de esquematizar las diversas cuestiones que se suscitan, con el objeto de no andarme por las ramas, y poner así, algo de orden a este intrincado asunto nada fácil de exponer. Antes de ello, es menester que, ante todo, prime el objetivo de atender, con la mayor eficacia posible, las necesidades de las personas que se encuentran en situaciones de necesidad, con escasos recursos económicos para llevar una vida digna, dejando de lado posiciones políticas de uno u otro signo que entorpecen e incluso pueden suponer una afrenta para dichas personas, al observar que el conflicto deriva en una mayor preocupación por satisfacer las propias posturas, que a la consecución de la protección más eficaz posible de los ciudadanos en estado de necesidad. Sobre esto, volveré al final del estudio, para insistir en la necesidad de alcanzar un acuerdo en ese sentido entre las partes implicadas.

    Hecha la advertencia, procede a continuación el análisis de algunas cuestiones más discrepantes, relativas a los complementos autonómicos. No resulta fácil, sin embargo, el estudio sistemático de los diversos problemas que se plantean, pues, si bien algunos se presentan como asuntos independientes, otros se encuentran conectados entre sí.

    3.2. Efectos jurídicos que se derivan del otorgamiento de ayudas económicas a beneficiarios de Pensiones No Contributivas

    Como quiera que, con respecto al mencionado suplemento, ya existe un pronunciamiento constitucional, el referido al otorgado por la Comunidad Autónoma de Andalucía, a través de la STC 239/2002, me apoyaré en ella, así como en los votos particulares de la misma, y en el apartado 4 del artículo 38 de la LGSS, incorporado por Ley 52/2003, de 10 de diciembre, sin olvidar la inestimable contribución de nuestra doctrina, que contempla pasmada los acontecimientos, para intentar poner orden y sobre todo claridad, en este espinoso asunto.

    Y así, el análisis de las consecuencias jurídicas de los complementos autonómicos sobre las pensiones no contributivas, los agruparé desde cuatro perspectivas: el de la repercusión que ocasionan respecto a los principios de igualdad y unidad; el de la naturaleza de los complementos; el del título competencial de tales ayudas; y finalmente, se analizarán algunos efectos (perversos efectos, como se verá) que se derivarían si se llevara a cabo una aplicación estricta del mecanismo establecido legalmente para la determinación de las cuantías económicas de las pensiones no contributivas, en los casos en que se adiciona o suplementa una ayuda autonómica.

    3.2.1. Presunto atentado a los principios de igualdad de los ciudadanos y unidad del sistema

    Los partidarios contrarios al establecimiento de los complementos autonómicos, argumentan que tales ayudas son inconstitucionales, porque se interfieren en el ámbito de la Seguridad Social al suponer un atentado al principio de igualdad, que debe aplicarse a todos los beneficiarios del Sistema. Se debe tener presente que el complemento se otorga por la condición de pensionista de Seguridad Social en la vertiente no contributiva, con el resultado inmediato de que percibirían (por su condición de beneficiarios de la Seguridad Social) diferentes complementos según la Autonomía en que se encuentren, sin considerar que el sistema de Seguridad Social se fundamenta -conforme al artículo 2.1 de la LGSS-161, en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad en todo el territorio nacional. En términos generales, puede afirmarse que los complementos autonómicos, podrían provocar discriminación por razón de residencia (artículo 19 en relación con el 139.1 de la Constitución), conculcándose simultáneamente el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, que prima sobre el de autonomía, como establece el artículo 139.1 de la Constitución, al disponer, que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

    Hay que precisar en este sentido, que no se atentaría, contra el principio de unidad de caja162, que ni siquiera es un principio constitucional. Lo que podría poner en peligro sería el principio de solidaridad, al producirse una discriminación con respecto a los demás beneficiarios de pensiones no contributivas que no se ven afectados por tales ayudas, pues, se trata de beneficiarios de Seguridad Social que perciben diferentes cuantías, por la misma causa, según el territorio de residencia, lo que parece a primera vista una cierta desigualdad de trato.

    Frente a ello, se argumenta que, en realidad, estaríamos, no ante una alteración de la igualdad, sino de la uniformidad, ya que el artículo 139.1 de la Constitución no establece una monolítica uniformidad del ordenamiento que reclame una absoluta identidad de derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional163. Con lo que podrían admitirse diferencias según la materia que se contemple164. Así sucede en otras materias, en las que existen regulaciones muy dispares según la Autonomía en que residan los ciudadanos, sin que tales circunstancias hayan sido objeto de controversia. Atentaría al principio de igualdad, por ejemplo, el otorgamiento de prestaciones desiguales entre los naturales de una Comunidad Autónoma y el resto de residentes o de emigrados a ella. Pero no existiría inconveniente en mejorar las prestaciones, como consecuencia de un ahorro de gastos de administración, producido por una buena gestión, o a través de aportaciones de fondos autonómicos dirigidos a cubrir tales mejoras, aunque de ello resulte un régimen protector superior al de otras Comunidades Autónomas. Pues siempre que se respete el principio de solidaridad, la razón de la autonomía es su derecho a la diferencia, que según sea la gestión, el orden de prioridades o los recursos existentes, será mejor o peor165. Y así, se dice que «autonomía» e «igualdad» no son necesariamente conceptos antagónicos, y aunque el desarrollo de aquélla caminara por senderos diferentes, no tienen por qué dejar de regirse por el principio de igualdad166, ya que la igualdad que la Constitución propugna no es absoluta, al tratarse de una igualdad de base, que se construye mediante un fondo solidario y común, y que admite diferencias adicionales en el marco de las solidaridades parciales propias de la asistencia social autonómica, es decir, que partiendo de la regulación básica de la Seguridad Social se admiten regulaciones diferentes en función del territorio en que pueden intervenir las Comunidades Autónomas con el objeto de satisfacer las situaciones de necesidad de sus ciudadanos167. En consecuencia -a juicio de esta postura doctrinal-, no parece que exista inconveniente en el plano jurídico en admitir la intervención de las Comunidades Autónomas dentro del respeto a los mínimos fijados por el Estado, mejorando o complementando el mínimo, según sus niveles de desarrollo o de la prioridad de su actuación política derivadas de su autonomía financiera168.

    Sin embargo, por tratarse de una materia, la Seguridad Social, cuyos principios citados deben aplicarse por igual en todo el territorio nacional, la intervención de las Comunidades Autónomas en la mejora de las prestaciones de Seguridad Social, podría producir ciertas desigualdades territoriales, pues no todas las Comunidades Autónomas tienen los mismos recursos, ni tampoco las mismas prioridades169, que se le llame a eso, falta de uniformidad, no le quita ni un ápice para constatar que, efectivamente, los principios de unidad, solidaridad e igualdad de la Seguridad Social, podrían resultan gravemente afectados170.

    A parte de ello, sin necesidad de salir del territorio de la Comunidad Autónoma, también podría considerarse la situación de discriminación interna de los residentes de la propia autonomía, pues, con el establecimiento de los complementos, se discrimina a ciudadanos (no beneficiarios de la Seguridad Social), probablemente, más necesitados aún que los propios beneficiarios de pensiones no contributivas a los que se les priva de unas prestaciones asistenciales, precisamente por no encontrarse al abrigo del sistema de la Seguridad Social. Si bien, se debe reconocer que éste último, más que un argumento jurídico se trata más bien de una consideración de equidad social.

    Quisiera recordar en este punto, que el conflicto objeto de controversia no se encuentra en si las Comunidades Autónomas tienen o no, competencia en otorgar tales ayudas de asistencia social, que en modo alguno puede ponerse en cuestión; ni siquiera, si tales ayudas las otorga en virtud de su competencia en materia de legislación «no básica « de Seguridad Social, pues al establecerlas unilateralmente sin acuerdo con el Estado, tal ayuda autonómica, afectaría no sólo a la legislación «básica» de Seguridad Social sino sobre todo a su régimen económico, competencia exclusiva del Estado.

    Lo que parece incorrecto es que se atente al principio de igualdad de los beneficiarios de la Seguridad Social, al percibir cuantías diferentes en función del territorio en que residan, por su condición de beneficiarios de la Seguridad Social. Este escollo, que impide la unidad, igualdad y solidaridad entre beneficiarios de la Seguridad Social residentes en distintas autonomías, se solucionaría si la Autonomía incrementara la ayuda a todo el territorio nacional, solución, a todas luces, imposible y absurda de acuerdo con el reparto territorial del Estado en regiones autonómicas, cuyas normativas son de aplicación exclusiva en su propio territorio, por lo que, no tendría por qué descartarse que esa ayuda la otorgara el Estado, de acuerdo con la respectiva autonomía en virtud de su competencia en materia de asistencia social interna, a través del procedimiento que se intentará explicar al término del presente análisis, en la propuesta de solución del conflicto.

    En definitiva, los que se muestran disconformes con la implantación de los complementos autonómicos, señalan, que, si por un lado, se parte de que el artículo 9.2 de la Constitución, encomienda a los poderes públicos que la obligación de promover la igualdad del individuo, sea real y efectiva, y, por otro, se constata el hecho de que la Constitución reserva una serie de competencias al Estado en materia de Seguridad Social, ello tiene una finalidad inequívoca: «preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social, y con ello, el mantenimiento de un «régimen público», es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (artículo 41 de la Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (artículo 149.1.1ª de la Constitución171.

    3.2.2. La naturaleza de las ayudas autonómicas

    No parece una cuestión estéril ésta de la naturaleza, de los denominados «suplementos o complementos autonómicos» (según el punto de vista), de modo que en opinión de, parte de la doctrina, la cuestión de fondo se centra en el carácter o naturaleza que deba atribuirse a las ayudas autonómicas172, pues tratándose ésta de una cuestión técnica, en ella reside lo más sustancial de la autonomía atribuida a las Comunidades Autónomas: que sea una prestación de asistencia social legítima su creación en sede autonómica, en cambio, si es Seguridad Social no contributiva deslegitima esa creación173.

    Si se analiza la naturaleza de las ayudas complementarias (asistencia social), en el caso concreto de la Junta de Andalucía, resulta discutible «que cumplan el presupuesto esencial de la asistencia social relativo a la demostración del estado de necesidad, pues, si se leen con detenimiento los Decretos impugnados se observa que no existe en modo alguno nada parecido a lo que se denomina «prueba de necesidad», que por definición ha de ser individualizada. Las ayudas se otorgan, indiscriminadamente, y mediante una cantidad idéntica en todos los casos, a todos los perceptores de pensiones no contributivas (que lleven percibiendo la pensión con tres meses de antelación al menos a la fecha de pago de las ayudas) residentes habitualmente en Andalucía. En suma, se trata de una medida que pretende, en realidad, un incremento lineal de las pensiones no contributivas en Andalucía durante un ejercicio económico determinado, como paladinamente se reconoce en el preámbulo del Real Decreto 284/1998, lo que difícilmente parece compatible con el concepto de asistencia social»174.

    En el caso de Andalucía, ninguno de los sucesivos Decretos reguladores de las ayudas parece que haya cumplido los presupuestos que se exigen a toda ayuda de asistencia social175: la oportunidad de que se demuestre por cada persona individual, su situación de necesidad. En este caso, se ha presumido esa necesidad con una presunción iuris et de iure, más propia del nivel contributivo de la Seguridad Social, al considerarse que si los complementos se otorgan a beneficiarios de pensiones no contributivas de Seguridad Social, ya se ha encargado ésta de que se acrediten los requisitos de necesidad. Por tanto, con esta actuación a cargo de la Comunidad Autónoma de Andalucía, no parece que se hayan cumplido los presupuestos que, finalmente, caracterizan la naturaleza de las ayudas de asistencia social, como es, fundamentalmente, que quien la solicita debe acreditar tanto su situación de necesidad como la insuficiencia de medios para cubrirla, de forma que la prueba de la necesidad es consustancial a la asistencia social176.

    Sin embargo, desde otra perspectiva, cabría entender «que esa referencia expresa del legislador autonómico a los titulares de pensiones no contributivas de la Seguridad Social es sólo un método de identificación automática de los necesitados sociales ancianos y minusválidos residentes en la Comunidad Autónoma respectiva. El método en cuestión asegura dos ventajas: menores costes de gestión (ya que las condiciones de atribución al derecho -edad, incapacidad, y medios de vida insuficientes- ya han sido constatados por quienes gozan de las pensiones no contributivas) y menos molestias burocráticas para los solicitantes (que no se ven forzados a repetir pruebas y documentos acreditativos de su estado de necesidad social). El método de identificación automática de los beneficiarios no comporta en absoluto la naturaleza del derecho concedido: los complementos son asistenciales y de ningún modo un elemento constitutivo de las pensiones no contributivas. No revisan la cuantía de éstas ni las incrementan en cuanto tales; sólo las utilizan para simplificar los trámites de localización de sus beneficiarios»177.

    Otro aspecto no menor, de la naturaleza de los complementos autonómicos, que se suele destacar en el análisis de la polémica, es el hecho de que se solapen con las pensiones no contributivas de Seguridad Social. Se dice por sus detractores, que al confluir esas ayudas en los pensionistas de la Seguridad Social, se convierten en Seguridad Social, pues «el hecho de que los destinatarios de las prestaciones cuestionadas sean exclusivamente los beneficiarios de determinadas prestaciones de la Seguridad Social es, factor muy significativamente relevante para considerar que nos encontramos ante prestaciones de Seguridad Social, y más si la contingencia atendida es la misma ya cubierta por las prestaciones de Seguridad Social» (voto particular del Magistrado Conde Martín de Hijas, en la STC 239/2002).

    Parece, que con base en ese argumento, se ha incorporado -por Ley 52/2003, de 10 de diciembre-, el apartado 4 del artículo 38 de la Ley General de la Seguridad Social, al que se hizo referencia, según el cual, «cualquier prestación de carácter público que tenga por finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones económicas de la Seguridad Social, tanto en sus modalidades, contributiva como no contributiva, forma parte del sistema de la Seguridad Social...».

    Sobre la redacción de este apartado, por el cual, cualquier prestación de carácter público que tenga como finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones económicas de la Seguridad Social, forma parte de la Seguridad Social, se ha señalado que ello supone que solamente el Estado tiene competencia para establecer aquellas prestaciones que se adhieren o modifican a las de Seguridad Social, con la consecuencia de que las Comunidades Autónomas tienen prohibida cualquier iniciativa que se dirija a mejorar las prestaciones que concede la Seguridad Social. De modo, que la única iniciativa posible que les queda a las autonomías serían aquellas que cubrieran situaciones de necesidad no atendidas por la Seguridad Social178.

    Desde otro punto de vista, si se realiza un análisis detenido de la literalidad del apartado 4 del artículo 38 de la LGSS, no aparece una prohibición taxativa de complementar, ampliar o modificar las prestaciones de Seguridad Social, más bien parece que establece las consecuencias jurídicas de tales actuaciones, y, aunque parezca increíble, da la sensación de que esa ayuda, complemento o como se quiera denominar, cambia, transforma, muta su primitiva naturaleza (la que sea, aunque lo más probable es que sea de carácter asistencial) para convertirse en «parte del sistema de Seguridad Social»179. Eso es lo que se desprende de su lectura, y es lo que causa sorpresa, pues, no parece claro que el hecho de que una ayuda autonómica se solape con una prestación de Seguridad Social, se convierta al momento en prestación de esta última naturaleza, pues entiendo que las prestaciones tienen la naturaleza que tienen y no puedo comprender que la misma pueda ser modificada por Ley. Otra cosa distinta, es la oportunidad de que la ayuda confluya o se superponga con otra prestación de Seguridad Social, sobre todo, si aquella se otorga para atender la misma contingencia o situación de necesidad que con anticipación ha cubierto la Seguridad Social, como matiza, el voto particular del magistrado constitucional.

    Podría haberse mejorado la solución adoptada en el apartado 4 del artículo 38 de la Ley General de la Seguridad Social, pues a parte de los citados inconvenientes, plantea problemas respecto a los efectos que produce: ¿Qué sucede entonces con esa prestación quizá asistencial que, de pronto, al incidir sobre otra de Seguridad Social se convierte en Seguridad Social? ¿Se traspasa al Estado su otorgamiento? ¿Quién la financia? ¿En qué situación queda la Comunidad Autónoma que la creó?. Son interrogantes que brotan de forma natural, cuando se analiza el citado apartado180.

    Quizá la solución más sencilla, aunque traumática, podría haber sido, la de declarar incompatibles esas otras ayudas o complementos que se adhieren a prestaciones de Seguridad Social ya existentes por la misma causa181, pero tal medida provocaría la inutilidad de las administraciones autonómicas en paliar estados de necesidad de, parte la población que se encuentra incorporada en el sistema de la Seguridad Social182, por lo que si bien técnicamente parece una solución práctica para no complicarse la vida, sin embargo, con ello se obtiene lo contrario de lo que se persigue. Se trata de que las ayudas lleguen a los que las necesitan, pero como diríamos en términos militares «por el conducto reglamentario».

    No resulta, por tanto sencillo, encontrar una solución que satisfaga los dos aspectos: el primordial de mejorar situaciones de necesidad, y el técnico-jurídico, imprescindible, para asegurar el derecho de acceso a tales mejoras. Porque éste último aspecto, será el que garantice que, tanto, los ciudadanos como los poderes públicos, «se encuentren sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico» (artículo 9.1 de la Constitución), lo que derivará en la consolidación de auténticos derechos subjetivos, que, en definitiva otorgará algo que se desprende de cuanto se lleva dicho: una mayor seguridad jurídica, que, con respecto al presente conflicto, en estos momentos brilla por su ausencia.

    3.2.3. El título competencial en la concesión del complemento

    Sin duda, este apartado es el que más dificultades presenta en el análisis, no sólo por la complejidad que presenta, sino porque se entremezclan múltiples aspectos todos ellos relacionados con las distintas conexiones competenciales, Estado-Comunidades Autónomas sobre las materias, Seguridad Social-asistencia social.

    Se dice que tales ayudas o complementos invaden la competencia estatal respecto a la Seguridad Social (artículo 149.1.17º de la Constitución), pues la determinación de los importes de una prestación económica de la Seguridad Social constituye legislación básica. En consecuencia, las ayudas económicas afectan a la legislación básica y al régimen económico de la Seguridad Social, competencia exclusiva del Estado, en cuanto establece importes diferentes de los señalados en la legislación estatal para las pensiones no contributivas183.

    Por tanto habría que preguntarse, si desde el título competencial de asistencia social se puede introducir en el espacio de la Seguridad Social, para corregir al alza, y a su costa, la que se considera (en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía) insuficiente revalorización de las pensiones. Parece que tal argumento no es constitucionalmente posible, y que, al hacerlo, la Comunidad Autónoma de Andalucía ha interferido en el campo reservado a una competencia estatal.

    Continuando con la vertiente referida al título competencial invocado, el artículo 41 de la Constitución, encarga a los poderes públicos el establecimiento de un régimen público de Seguridad Social que garantice las prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad de los ciudadanos, por lo que no parece que encaje con la interpretación que realiza el Tribunal Constitucional, cuando señala: «El artículo 41 CE hace un llamamiento a todos los poderes públicos para que subvengan a paliar estas situaciones de necesidad, lo que ha de ser realizado por dichos poderes públicos en el ámbito de sus respectivas competencias». Más bien parece, como apunta el voto particular del Magistrado Sr. Conde Martín de Hijas, que «con esa afirmación claramente se quiere encontrar base constitucional para justificar la posibilidad de concurrencia de los distintos poderes públicos para la cobertura de las mismas situaciones de necesidad a que se refiere el artículo 41 CE desde el «ámbito de sus respectivas competencias», en términos de suplementariedad de la asistencia social (autonómica) respecto de la Seguridad Social (estatal)».

    En ese sentido, el artículo 41 de la Constitución, expresamente señala, que debe ser la Seguridad Social (mantenida por los poderes públicos) quien debe atender las situaciones de necesidad de los ciudadanos, sin aludir en ningún momento a otras formas de protección como la asistencia social, con independencia de que, más adelante, en el Título VII se refiera a la concreta articulación del Estado. Y por ello, no resulta convincente la supuesta neutralidad invocada por el alto Tribunal en su STC 239/2002184. El artículo 41 de la Constitución se refiere exclusivamente a una vertiente del sistema de la Seguridad Social. De hecho, tal artículo es considerado como el modelo básico del nivel asistencial no contributivo del Sistema y en modo alguno tiene que ver con otros poderes públicos, incluidos los del Estado, que no tengan atribuciones en materia de Seguridad Social. En consecuencia, parece que sólo quien tenga competencia en materia de Seguridad Social podrá disponer de tales ayudas. En el presente caso, resulta que es el Estado quien aparece con competencia exclusiva en la legislación básica y régimen económico en tal materia, luego con independencia de su desarrollo, gestión y aplicación (artículo 147.1.17ª de la Constitución) que pueden asumir las Comunidades Autónomas, quien tiene conferida la competencia exclusiva, si entendiéramos que estamos ante legislación básica y régimen económico de Seguridad Social, es sin ninguna duda el Estado.

    Viene al caso señalar, como apunta un sector de la doctrina, que «el papel de la Asistencia Social no es el de suplementar las presuntas «insuficiencias» cuantitativas de las prestaciones actuales de la Seguridad Social sino complementar, con base en la solidaridad y como condición de la ciudadanía social, las insuficiencias del sistema de Seguridad Social otorgando prestaciones que ésta no cubre»185. En este sentido, señala el Magistrado Conde Martín de Hijas, en su voto particular (STC 239/2002): «La asistencia social no puede ser un título competencial en función del cual se pueda, no complementar el sistema asistencial de la Seguridad Social en las áreas no cubiertas por éste (que creo que es su papel), sino suplementar al alza las concretas prestaciones de la Seguridad Social, de modo que, en vez de una Seguridad Social única, visible como tal por sus beneficiarios, en la unidad de sus prestaciones en toda España, y concebida desde su nacimiento como un instrumento de solidaridad nacional, pueda ser vista por aquéllos como más o menos generosa en las distintas Comunidades Autónomas».

    En definitiva, se podría llegar «a aceptar que los beneficiarios de prestaciones de la Seguridad Social puedan serlo también de prestaciones de asistencia social de la Comunidad Autónoma, como sucede con los servicios sociales; pero no que la misma situación de necesidad ya cubierta por la Seguridad Social pueda ser cubierta suplementariamente por la asistencia social y exclusivamente respecto de beneficiarios de la Seguridad Social» (voto particular del Magistrado Conde Martín de Hijas en la STC 239/2002), ello constituiría, según esta tesis, una intromisión con relación a la competencia exclusiva del Estado en materia de Seguridad Social.

    Por el contrario, a juicio de otro sector doctrinal186, [la política general de protección social pública no corresponde a una sola institución, sino a varias. (...) Supuesta la posición central y básica de la Seguridad Social, la asistencia social es, por principio, la institución responsable de «suplementar» y «complementar» las prestaciones de aquélla. La «complementariedad» consistiría en atender situaciones de necesidad social no consideradas por la Seguridad Social (situaciones extraordinarias y no tipificadas), y la «suplementariedad» consistiría en añadir un plus de protección a las prestaciones de Seguridad Social de cuantía o calidad insuficientes].

    Tal postura, se fundamenta en razones de justicia social, y por ello entiende que es perfectamente asumible la suplementación asistencial «para asegurar el principio de suficiencia al que alude el artículo 41 CE» (STC 239/2002 FJ 7º) en el caso de las pensiones no contributivas, basándose en que la cuantía de tales pensiones es inferior al nivel de recursos mínimos de subsistencia187.

    En ese sentido, la asistencia social, puede extenderse a personas que no se encuentren dentro del campo de aplicación de la Seguridad Social, por supuestos aún no tutelados o también para proporcionar un grado de protección distinto inclusive dentro de la Seguridad Social; por ejemplo, la prestación de Seguridad Social puede permitir (sobre) vivir, la de asistencia social puede proporcionar a la misma persona y por la misma contingencia la capacidad de hacerlo con autonomía188.

    Quizá merecería la pena profundizar en todas esta argumentaciones. Es decir, si se parte de la base de que, reconociendo que no hay inconveniente en que la competencia en materia de asistencia social pueda ser ejercida por las Comunidades Autónomas, y, con base en ella establezcan ayudas económicas, sin embargo, si, como consecuencia del ejercicio de la citada competencia, se interfiere en la regulación de otra materia diferente (Seguridad Social), dirigida a ciudadanos objeto de protección por el Estado, se produce el solapamiento de dos mecanismos de protección (Seguridad Social y asistencia social) para atender la misma situación de necesidad y sobre un mismo beneficiario. ¿Es eso correcto?

    Técnicamente ya se han argumentado las diferentes posturas, pero también la lógica se divide, pues si con carácter general, la Seguridad Social se presenta como un sistema de protección social más completo y perfeccionado que el de la asistencia social, lo lógico es que sea aquél quien proporcione las necesarias medidas que hagan posible la atenuación de la situación de necesidad, de modo que quien reúne los requisitos para ser beneficiario de la Seguridad Social, no precise la protección que otorga la asistencia social. Por eso, no se entiende que quien se encuentre dentro del marco protector de la Seguridad Social, se beneficie simultáneamente de los mecanismos protectores, en principio más modestos, que dispensa la asistencia social, más orientados hacia las personas ajenas al ámbito de protección de la Seguridad Social, por lo que no se acierta a ver con claridad su compatibilidad. Si acaso, ese complemento debe exigirse al Estado, siendo asumido a través de la Seguridad Social (asistencia social interna), pudiendo gestionarse, por las Comunidades Autónomas, y aunque lo deseable sería que las reglas de funcionamiento fueran uniformes en todo el territorio nacional como corresponde a la naturaleza de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social189, quizá y en atención al hecho diferencial autonómico, se podría consensuar su otorgamiento, mediante acuerdos de cooperación y colaboración Estado-Comunidades Autónomas.

    Por lo demás, hasta el momento, se ha considerado la asistencia social como una forma de protección social complementaria de la que otorga la Seguridad Social en una triple vertiente: 1º) En sentido subjetivo, para los individuos que se encuentren fuera del paraguas protector de la Seguridad Social. 2º) En sentido objetivo, mediante la ampliación del catálogo prestacional que puede ofrecer la Seguridad Social. 3º) En sentido modal, cuando las prestaciones de Seguridad Social, no sean suficientes. En definitiva, la asistencia social, es un modo de protección social que tapa los huecos que deja la Seguridad Social (protección social principal), del cual es, en el triple sentido visto, complementario190.

    El cometido propio de la asistencia social consiste, pues, en cubrir mediante ayudas sociales lo que no alcanza a cubrir la Seguridad Social191, y si ya se cubren por el sistema de la Seguridad Social la jubilación e invalidez no contributivas, «resulta evidente que su regulación queda fuera del ámbito de la asistencia social y, por tanto, del círculo competencial autonómico»192. A pesar de ello, la STC 239/2002, considera que la interpretación de que la asistencia social no pueda cubrir a los beneficiarios de la Seguridad Social supone dar un «alcance desmesurado» a lo que se dice en la STC 76/1986, con lo que el Tribunal sostiene la compatibilidad de la percepción de Seguridad Social y ayudas de asistencia social, de modo que uno de los criterios más claros de deslinde entre ambos ámbitos protectores se disuelven193.

    Con ello cristaliza la sospecha de que la asistencia social, ha venido experimentando una importante evolución, desde el momento en que las Comunidades Autónomas van asumiendo sus competencias en materia de asistencia social, difuminándose de ese modo, su tradicional característica de ser una acción protectora residual, al ocupar un espacio de actuación propio porque así lo estableció la Constitución en el artículo 148.1.20194.

    Continuando con el análisis del problema y utilizando como ejemplo el Decreto 284/1998 de la Junta de Andalucía, su preámbulo señala textualmente: «...se considera necesario el establecimiento de una ayuda económica de carácter extraordinario para quienes perciben en Andalucía pensiones de jubilación e invalidez, en sus modalidades no contributivas, que supone un 1™8 % del importe de la pensión para 1998. De esta manera, tales personas verán incrementada su renta en cuantía equivalente a lo resultante de aplicar el doble del Índice de Precios al Consumo previsto para 1999 al importe de su pensión fijado para 1998...».

    El efecto inmediato de la aplicación del Decreto es el aumento de las pensiones no contributivas de invalidez y de jubilación de la Seguridad Social para el año 1999 en un porcentaje del doble del señalado para su revalorización por la Seguridad Social, por considerarse que el porcentaje de revalorización acordado por el Gobierno de la Nación es insuficiente195. Parece que con tal actuación se produce una interferencia en el ámbito de la Seguridad Social, que no se elimina por el hecho de que las ayudas en cuestión se califiquen de extraordinarias (argumento éste que no puede ser decisivo, pues en la Seguridad Social también existen prestaciones extraordinarias como el complemento por mínimos)196 y se financien por la propia Comunidad Autónoma. Con respecto a este último punto, es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que la facultad de gasto público no es un título legitimador de la competencia (SSTC 147/1986, f. j. tercero, y 13/1992, de 6 de febrero, f. j. cuarto), ya que el hecho de invertir fondos propios en una actividad no es título competencial propio, ni el solo hecho de financiar puede erigirse en algo que atraiga hacia sí la competencia (STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ cuarto)197, pues, «la disponibilidad de unos determinados fondos por un poder público no puede permitirle entrar en ámbitos reservados a otros, aunque tal invasión no suponga coste añadido al poder publico, cuyo ámbito resulta invadido»198.

    Lo paradójico de todo, es que lo dice muy claramente la propia STC 239/2002, cuando se refiere a la actuación de las Comunidades Autónomas, con respecto a su competencia de asistencia social: «Ahora bien, tal posibilidad de actuación por parte de las Comunidades Autónomas, referida a esta zona asistencial, exige que la Comunidad Autónoma aprecie una situación real de necesidad en la población beneficiaria de las ayudas asistenciales de la Seguridad Social y, además, encuentra su límite en que la actividad prestacional no interfiera ni en el régimen jurídico básico de la Seguridad Social199, ni en la de su régimen económico (artículo 149.1.17 CE)» (FJ 7 párrafo 2º).

    En consecuencia, no parece que nos encontremos ante la confluencia común de dos sistemas asistenciales, el propiciado por la asistencia social externa, competencia de las Comunidades Autónomas por un lado, y el encuadrado en la Seguridad Social por otro, sino que se trata en el presente caso de una injerencia de la asistencia social externa, competencia de una autonomía, en el Sistema asistencial básico de la Seguridad Social. Quizá, se podía haber seguido un camino más sutil, consistente en el de introducir la ayuda ideada omitiendo toda conexión con el sistema de la Seguridad Social y conceptuando esa ayuda como asistencia social200, a través del establecimiento de una prestación económica para todos aquellos que dispusieran de unos ingresos inferiores, por ejemplo, al salario mínimo interprofesional con lo que se hubiera evitado que a la Administración del Estado, se le hubiera ocurrido, al menos frontalmente plantear el conflicto201. Aún así, se superó el riesgo de una declaración de inconstitucionalidad por invasión de la materia de Seguridad Social de competencia estatal, al declarar la STC 239/2002 que los Decretos autonómicos no llegaron a transgredir las competencias del Estado en materia de Seguridad Social202.

    Sin embargo, separándonos del conflicto concreto, no se debe olvidar que, lo relevante en estos casos es que se proporciona una protección social que comienza justamente allí donde termina la protección básica de la Seguridad Social, pues en estos casos se ha considerado por algunas Comunidades Autónomas que determinados colectivos precisaban de ayuda complementaria para que sus integrantes alcancen una posición de igualdad real y efectiva203.

    3.2.4. Efectos que ocasiona el complemento, respecto al cómputo de los ingresos percibidos por los beneficiarios de Pensiones No Contributivas

    En pocas ocasiones se han analizado los efectos económicos que provocan las ayudas autonómicas cuando se otorgan a beneficiarios de pensiones no contributivas. Pues bien, si se sigue escrupulosamente el tratamiento que se debe dar a cualquier ingreso (diferente de la propia pensión) que perciben aquéllos, se comprobará, que no se puede adicionar una cuantía económica a los beneficiarios de pensiones no contributivas, sin que automáticamente, se reduzca la pensión en la misma cuantía que se adiciona, a causa del propio mecanismo de funcionamiento de las pensiones no contributivas (artículos 145.2 y 168 LGSS, y artículo 14.2 del RD 357/1991, de 15 de marzo, de desarrollo de la Ley 26/1990, de las pensiones no contributivas)204.

    Las ayudas de asistencia social se consideran como ingresos computables. Ello es así, con carácter general salvo algunas excepciones contempladas en el Reglamento de las pensiones no contributivas (artículo 12.4 del RD 357/1991) como sucede con:

    1. Las asignaciones económicas por hijo a cargo.

    2. Los subsidios de movilidad, y compensación de gastos de transporte previstos en la LISMI. (Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos).

    3. Los premios o recompensas otorgados a minusválidos en los centros ocupacionales

    Estos tres conceptos pueden adicionarse a la cuantía de las pensiones no contributivas, sin merma del importe de la pensión, sin embargo, cualquier otro ingreso (el complemento de las Comunidades Autónomas por ejemplo) computable como tal, recorta la cuantía de la pensión, al no estar excluidos de cómputo.

    El matiz es que el pensionista percibirá la misma cuantía, con la diferencia de que esa ayuda económica de la Comunidad Autónoma, en lugar de financiarse con los fondos de la Seguridad Social, será sufragada por la propia Comunidad Autónoma205. Y eso no sería lo peor, pues si esa ayuda, unida a los demás ingresos que eventualmente percibiera el beneficiario, superase el límite de acumulación de recursos, se le extinguiría la pensión.

    Ante la posibilidad de que el Estado actuara de esa forma (correcta técnicamente), sin embargo, es evidente que contravendría el propósito constitucional de suficiencia de los derechos sociales, que se define, como la conjunción de las acciones protectoras combinadas de tipo asegurativo y asistencial, central y autonómico, y tendría en su mano la posibilidad de neutralizar incondicionalmente la legítima política protectora de las Comunidades Autónomas. La no aplicación práctica de esta previsión legal, pone de manifiesto su marcada dimensión política206.

    Como se observa, parece que por la forma en que se encuentran reguladas actualmente las pensiones no contributivas, la ayuda asistencial autonómica interfiere directamente el régimen económico de la Seguridad Social. No sólo porque confluye sobre una pensión de Seguridad Social, sino sobre todo, porque se solapan ambas cuantías, de Seguridad Social y de asistencia social, y se producen los efectos antes comentados, al deducirse el beneficiario de su pensión el complemento asistencial, luego, parece que existe una invasión de la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social. Con lo que, aun admitiendo, como señala la STC 239/2002, concluyendo un largo razonamiento, que «las prestaciones económicas instrumentadas por la Junta de Andalucía con sus propios recursos no interfieren ni quebrantan el régimen económico unitario de la Seguridad Social, ya que de su régimen jurídico se deduce con claridad que no generan obligación económica o carga alguna que deba soportar el Estado» (FJ 8 final), sin embargo, trasladan el pago de lo que hubiera sido prestación de Seguridad Social (protección, de momento, saneada) a un pago soportado por el presupuesto de la Junta de Andalucía (que se encuentra sujeto como es sabido a un enorme déficit).

    Según ello, cabe señalar que las Comunidades Autónomas carecen de competencia para incrementar (en forma de suplemento) la cuantía de las prestaciones de la Seguridad Social, pese a que se presenten como ayudas asistenciales independientes o complementarias de las prestaciones de Seguridad Social.

    A la vista de todo ello, la elevación de la cuantía de las pensiones no contributivas, a través de la denominada por la doctrina207, prestación asistencial de revalorización autonómica complementaria de las pensiones no contributivas, sólo podría establecerse a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, como viene sucediendo, de año en año para su cuantía ordinaria, por lo que no «parece constitucionalmente aceptable que, cuando se está fijando desde un plano nacional la revalorización de las pensiones de la Seguridad Social única y estatal en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, por exigencia de la propia Ley de Seguridad Social (artículo 52 LGSS), los órganos políticos de una determinada Comunidad Autónoma eleven la cuantía de esa revalorización, aunque lo hagan a su propia costa, porque consideren que la cuantía de la revalorización estatal no es la adecuada»208, pues con ello interfieren en lo que es una misión estatal.

    A ello podría alegarse que, es verdad que la competencia, para determinar la cuantía de las pensiones de Seguridad Social, la tiene el Gobierno de la Nación, pues las Comunidades Autónomas no la tienen, pero sí pueden establecer prestaciones complementarias a aquellas, con cargo a sus propios presupuestos, entendiéndose de ese modo, que no se invadirían competencias, sino que tan sólo se ejercen las que se han asumido en los Estatutos de autonomía209.

    Si acaso, parece que el Estado debería asumir tales ayudas, ya sea, vía revalorización, o mediante la asistencia social interna (más personalizado), pero, en cualquier caso, la cuantía que perciban los beneficiarios del Sistema que se encuentren en la misma situación debe ser, en principio, igual en todo el territorio nacional210. Como la realidad no es la misma en toda la nación española, cabría considerar las peculiaridades de cada territorio autonómico, y a ello se encamina la propuesta que figura a continuación

    3.3. Propuesta para la resolución del conflicto

    Como se puede desprender, de cuanto se ha examinando, no resulta fácil descubrir el camino que puede conducirnos a la solución del conflicto. Sobre todo si después de analizar la STC 239/2002, se llega a la conclusión por la mayoría de la doctrina, de que «sus razonamientos pueden contribuir, en vez de aclarar, a hacer aún menos filegiblesfl los límites constitucionales entre la materia de Seguridad Social y la materia de Asistencia Social»211, sin que, por otro lado, la debilidad argumental e incluso los errores, presentes en el razonamiento de la Sentencia212, establezcan «criterios suficientemente claros para resolver conflictos futuros generados por la aprobación de otras medidas de protección social autonómicas de características distintas a las ayudas concedidas por la Junta de Andalucía»213.

    Punto de partida del intento de llegar a una solución, debe ser un acuerdo entre las diferentes Administraciones Públicas, con independencia del signo político que representen214.

    No debe darse la sensación de que bajo la loable acción de otorgar ayudas dirigidas a las personas más desfavorecidas, se escondan intereses políticos. En estas cuestiones es necesaria una importante dosis de rectitud de intención. En fin, lo ideal sería proporcionar las conflictivas ayudas, en el marco de acuerdos conjuntos entre Gobierno y Comunidades Autónomas, en virtud del principio de cooperación, dada su trascendencia social215. Y eso, que estas situaciones de tensión entre los diversos poderes públicos ya se preveían, cuando se encontraba en proceso de elaboración la Ley de Prestaciones No Contributivas. Entonces ya se advirtió, sobre la necesidad de establecer «un marco de diálogo y negociación entre los Poderes públicos del Estado y de las Comunidades Autónomas a efectos de:

    - Intentar un encaje consensuado de la anterior (Asistencia Social) que evite, en la medida de lo previsible, la aparición de conflictos en la aplicación y desarrollo del nuevo sistema.

    - Lograr que la integración en el nuevo modelo de prestaciones no contributivas de quienes siendo actuales beneficiarios de la Asistencia Social hayan de incorporarse a aquél, pueda efectuarse sin solución de continuidad.

    - Acordar en qué medida, y bajo qué modelos de gestión, las Comunidades Autónomas pudieran desarrollar las funciones de ejecución previstas en el artículo 149.1.17ª CE.

    - Establecer las necesarias reglas de coordinación entre las respectivas áreas Estatal-Autonómica de la Seguridad Social y la propiamente de la Asistencia Social»216.

    Este último punto es el que no ha sido objeto de concreción hasta hoy, pues si hubiera existido esa coordinación entre ambos Poderes (Estatal y Autonómico) nos hubiéramos ahorrado mucho tiempo y enfrentamientos inútiles, pues entiendo que el objetivo común ha de ser la consecución del bienestar de los ciudadanos, en especial de aquellos que se encuentran en situación de necesidad, como es el caso. En consecuencia, «las Comunidades Autónomas y el Estado deberían coordinarse y complementarse para el diseño legal de un sistema viable, equilibrado y global de cobertura de las necesidades sociales y para un reparto adecuado de tareas entre la Seguridad Social y la Asistencia Social al servicio de la ciudadanía, labor que no puede suplir la jurisprudencia constitucional»217.

    Como propuestas concretas, sería menester, en primer lugar, con respecto a la normativa vigente, la derogación o modificación del apartado 4 del artículo 38 de la LGSS, pues según las razones antes apuntadas parece que no tiene fácil acomodo en la aplicación práctica, siendo por otro lado, contrario a la doctrina de la STC 239/2002, y por ello se encuentra a merced de posible inconstitucionalidad218. Asimismo, en el caso de que se mantuviera la situación actual (ayuda otorgada, con base en la competencia de asistencia social de las autonomías), valdría la pena incluir como ingreso no computable, un cuarto concepto al artículo 12.4 del RD 357/1991, el de la percepción de cualquier prestación asistencial otorgada por organismos públicos.

    En segundo lugar, se precisa propiciar la creación de acuerdos conjuntos entre Gobierno y Comunidades Autónomas, en virtud del principio de cooperación, dada su trascendencia social219, con independencia de su signo político, para que sea el propio Estado Central quien se encargue de proporcionar tales suplementos a los beneficiarios de la Seguridad Social de cada uno de los territorios autonómicos (asistencia social interna)220, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas, siguieran otorgando a los beneficiarios de Seguridad Social prestaciones complementarias, de naturaleza distinta a la proporcionada por aquella.

    El esquema que propongo, en sus pilares fundamentales sería el siguiente: El Estado, en virtud de su competencia en materia de legislación básica de Seguridad Social, regula anualmente en la Ley de Presupuestos Generales, la cuantía de las pensiones no contributivas (legislación básica) una vez revalorizada, respecto a la del año anterior, en esto no habría variación.

    Con respecto a los conflictivos suplementos, una vía de solución podría consistir en considerar a las ayudas sociales, como de asistencia social interna de la Seguridad Social, que, al igual que sucede con otras prestaciones complementarias de la Seguridad Social, como la asistencia social y los servicios sociales, serían gestionadas por las Comunidades Autónomas, al igual que las pensiones no contributivas, en virtud de su competencia en la ejecución de sus servicios, corriendo su financiación a cargo del Estado. Con la particularidad de que, en estos casos (de suplemento de la cuantía de la pensión no contributiva), podría la autonomía participar en la regulación (que desarrolla la legislación básica de Seguridad Social) de tales prestaciones asistenciales, si se considera a esa particular asistencia social interna, complementaria de la Seguridad Social, como legislación «no básica» de la misma.

    Las consecuencias de tal actuación serían diversas, por un lado, satisface a las Comunidades Autónomas su participación en la resolución de las situaciones de necesidad existentes en su territorio (en el caso concreto de beneficiarios de pensiones no contributivas) al asumir la facultad de desarrollo de una ley básica de Seguridad Social; por otro, se evitan situaciones de posibles injerencias de ayudas asistenciales externas al Sistema de Seguridad Social, precisamente porque la iniciativa se produjo por el propio Estado Central en colaboración con el órgano competente de cada Autonomía; y por último, se produce un ahorro financiero de la Comunidad Autónoma, al asumir el Estado el gasto adicional que supone la creación de tales ayudas consensuadas con la respectiva autonomía.

    En el fondo, lo que se pretende con ello, es dar satisfacción, en el caso concreto de los beneficiarios de pensiones no contributivas, que por razones de técnica jurídica, se discute su derecho a mejorar su situación de necesidad, que en su caso, pudiera otorgarles cualquier Administración Pública distinta del Estado Central. Entiendo que no se debe obstaculizar cualquier iniciativa que se encamine a ese objetivo de justicia social. Sin embargo, creo que es preciso dotar de los mecanismos idóneos a los poderes públicos (Estado Central, Comunidades Autónomas, Corporaciones locales, etc.), para que, de acuerdo con sus competencias constitucionales tanto en materia de Seguridad Social como de asistencia social, y sobre todo, a través de acuerdos de colaboración entre todas las administraciones públicas, utilizando la técnica-jurídica adecuada, se alcance ese objetivo de atenuar las graves situaciones de necesidad que sufren los sujetos protegidos de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social221.

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    1 En ese sentido, señala RODRÍGUEZ-PIÑERO, que «la complejidad y variedad de los mecanismos de cobertura de las necesidades sociales no hacen fácil, ni a veces factible, determinar dónde empieza y acaba la Seguridad Social» (RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», Relaciones Laborales, núm. 8, abril, 2003, pág. 1). Véase, en el mismo sentido, MOLINA NAVARRETE, C., «Polvos y lodos»: complementos autonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», Relaciones Laborales, núm. 13, julio 2004, pág. 17.

    2 ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en España, Boletín Oficial del Estado. Estudios Jurídicos 8, Madrid, 2000, pág. 123.

    3 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 4.

    4 GONZALO GONZÁLEZ, B. y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», Relaciones Laborales, núm. 13, julio 2004, pág. 46.

    5 Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 2.

    6 Se entiende por competencia, «aquella facultad proveniente de una norma que habilita a los poderes públicos para actuar en una determinada materia en la que carecerían de atribuciones de no existir aquélla» (STC 25/1981, de 14 de julio). Mas concretamente, ALONSO OLEA las define, como las «potestades públicas en su conjunto, esto es, tanto a las legislativas-y a las reglamentarias- como a las ejecutivas y a las jurisdiccionales, que pueden resultar escindidas en su atribución respectiva al Estado y a la Comunidad Autónoma» (ALONSO OLEA, M., «El sistema normativo del Estado y de las Comunidades Autónomas» en, Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, AA.VV., CEC, Madrid, 1980, pág. 46).

    7 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», Documentación Administrativa, núm. 197, Madrid, enero-marzo, 1983, pág. 81.

    8 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las competencias entre el poder central y los poderes territoriales en materia de Sanidad y Seguridad Social», Revista de Derecho Público, Vol. III-IV, 1980, págs. 453-454; véase asimismo OLIET PALA, B. y SERRANO TRIANA, A., «Seguridad Social y Comunidades Autónomas», Jornadas Técnicas sobre Seguridad Social, IELSS, Madrid, 1984, pág. 384.

    Los autores entienden que no puede hablarse de que el Estado deba «descentralizar» sino «transferir» servicios, actividades delimitadas según el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

    9 Cfr. DE LA VILLA GIL, L. E., «Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia Laboral y de Seguridad Social», Documentación Laboral, núm. 1, 1981, págs. 18-22.

    10 Esa descentralización se refiere a la ejecución de los servicios de la Seguridad Social. En ese sentido, véase, MANRIQUE LÓPEZ, F., Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, MTSS, Colección Tesis Doctorales, Madrid, 1985, pág. 133.

    11 GONZALO GONZÁLEZ, B. y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., 48.

    12 Cfr. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de España en 1999, CES, Colección Memorias, núm. 7, Madrid, 2000, pág. 563.

    13 Con relación a los diversos techos de competencia que pueden asumir las distintas Comunidades Autónomas, se analizarán las diversas atribuciones de las Comunidades Autónomas en relación a las que pueden alcanzar el nivel máximo de competencias, pues en definitiva nos interesa conocer las que pueden asumir las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, y en concreto de las pensiones no contributivas, pues tarde o temprano, se llegará con carácter general a alcanzarse tal nivel de competencias por todas ellas.

    14 Cfr. MALDONADO MOLINA, J. A., «La descentralización territorial y las pensiones no contributivas. A propósito del Decreto 284/1998, de 29 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía», Actualidad Laboral, núm. 28, 12 al 18 de julio de 1999, pág. 522.

    15 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, Aranzadi/A Thomson Company, Cizur Menor, 2002, pág. 349.

    16 BORRAJO DACRUZ, E., «Presente y futuro del Sistema de Seguridad Social», El sistema de pensiones en España. Conformación, consolidación y adaptabilidad a los cambios. 25 aniversario. Instituto Nacional de la Seguridad Social, Madrid, 2003, pág. 310.

    17 MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social, Estado Social y Constitución», El sistema de pensiones en España. Conformación, consolidación y adaptabilidad a los cambios. 25 aniversario. Instituto Nacional de la Seguridad Social, Madrid, 2003, pág. 198.

    18 A este respecto, véase, PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Seguridad Social en el seno del Estado Autonómico: las consecuencias de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de noviembre de 1996», Relaciones Laborales, núm. 22, 1997, págs. 18-20.

    19 Cfr. GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas en el ámbito de la protección asistencial, Cedecs, Barcelona, 1996, pág. 178.

    20 En ese sentido, «la Constitución y los Estatutos de Autonomía conciben la Seguridad Social como el resultado armonioso de un poder compartido (aunque respetuoso con los principios de «unidad» e «igualdad») entre las instancias centrales y las autonómicas del Estado» (GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., pág. 47).

    21 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social», Revista de Seguridad Social, núm. 23, julio-septiembre, 1984, págs. 132-133; CASAS BAAMONDE, M. E., «Sistema de fuentes jurídicolaborales y Comunidades Autónomas», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 1, abril-junio, 1980, pág. 39.

    22 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», Papeles de Economía Española, núms. 12/13, 1982, pág. 189.

    23 En ese sentido, PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la Constitución», Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, CEC, Madrid, 1980, pág. 315. Asimismo, BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», cit., pág. 189, entiende que es un orden remanente y no sólo residual.

    24 La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas (artículo 149.3 de la CE).

    25 Cfr. GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas en el ámbito de la protección asistencial, cit., pág. 181.

    26 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., pág. 349.

    27 Cfr. FERNÁNDEZ FERRERES, G., «Colisiones normativas y primacía del derecho estatal». Estudios sobre la Constitución española, Homenaje al Profesor García de Enterría, I., Civitas, 1991, pág. 541.

    28 Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos (artículo 149.3 de la CE).

    29 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social y la Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de julio de 1989», Revista de Trabajo, julio-septiembre, núm. 99, 1990, cit., págs. 11-12 y 26; en el mismo sentido, LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales y de protección social, Marcial Pons, Madrid, 1993, pág. 46.

    30 FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., págs. 90-91. Destruyéndose, de ese modo, la teoría de las competencias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social; en el mismo sentido, véase, BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las competencias entre...», cit., pág. 455; MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit., págs. 133-134 y 142.

    31 Cfr. SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y las Comunidades Autónomas», Jornadas Técnicas sobre Seguridad Social, Instituto de Estudios Laborales y de Seguridad Social, Madrid, 1984, pág. 74.

    32 De hecho, como señala BORRAJO DACRUZ, E., en «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», cit., pág. 189, «la separación de materias en bloque resulta prácticamente imposible, por lo que se han relacionado y distinguido funciones, y éstas se superponen y entrecruzan, dando lugar a la intervención de los distintos titulares de las facultades para regularlas y realizarlas».

    33 Cfr. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Incremento de las pensiones no contributivas por las Comunidades Autónomas» (comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002, de 11 de diciembre), Revista española de Derecho del Trabajo, núm. 117, mayo/junio 2003, pág. 480.

    34 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las competencias entre...», cit., pág. 456; del mismo autor, «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», Papeles de Economía Española, cit., 1982, pág. 189.

    35 Serían competencias «regionalizables per se, pero no quedan atribuidas per se a las Comunidades» (BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las competencias entre...», cit., pág. 455).

    36 A todo esto, hay que reconocer, que «la configuración de ciertas medidas como «prestaciones no contributivas», que se declaran, al fin y al cabo, prestaciones de Seguridad Social, fue un hábil expediente para resistir el impulso territorial, pero están sometidas a una fuerte presión en sentido contrario» (BORRAJO DACRUZ, E., «Presente y futuro del Sistema de Seguridad Social», El sistema de pensiones en España. Conformación, consolidación y adaptabilidad a los cambios, cit., pág. 310), y es que, las Comunidades Autónomas pudieron haber planteado, en su momento, que una vez separadas las fuentes de financiación de la Seguridad Social de las prestaciones contributivas y de las no contributivas, ésta últimas deberían pasar a ser asistenciales, y por tanto, competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, perdiendo el Estado competencia sobre ellas (cfr. MORENO REBATO, M, Régimen jurídico de la asistencia social, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Colección Estudios. Madrid, 2002, pág. 142). Prueba de ello, son las propuestas de modificaciones de las pensiones no contributivas realizadas por algunas Comunidades Autónomas, en donde se plantea, si, «no deben ser soportadas por los presupuestos de la Seguridad Social» (Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia ISSORM, La necesidad de una reforma global de las Pensiones No Contributivas, Documento de Trabajo. Subdirección de Pensiones, Ayudas y Subvenciones. Murcia, marzo 2000, pág. 18). En este sentido, se ha señalado que por la vía de las pensiones no contributivas se invade un terreno propio de la asistencia social y los servicios sociales externos al sistema de la Seguridad Social, respecto de los cuales las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias (cfr. SEMPERE NAVARRO, A. V. y BARRIOS BAUDOR, Las Pensiones No Contributivas, Cuadernos de Aranzadi Social, núm. 6, Elcano, pág. 15).

    37 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., pág. 89.

    38 PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social», en, AA.VV. (Director DE LA VILLA GIL, L. E.) Derecho de la Seguridad Social, Tirant Lo Blanch, 3ª edición, Valencia, 2002, pág. 86. Sobre esta cuestión, véase más ampliamente GARCÍA ENTERRÍA, E., Estudios sobre autonomías territoriales, Civitas, 1985.

    39 En este sentido se ha distinguido el concepto de competencia exclusiva total, por BORRAJO DACRUZ, E., en «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», Revista de Trabajo, enero-marzo, núm. 65, 1982, pág. 40, explicando que en ese supuesto, «el Poder Central tiene la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la facultad de ejecución con la prestación de servicios administrativos necesarios para hacer efectivo el cumplimiento de la Ley y de la norma reglamentaria», diferenciándolo de la competencia exclusiva parcial cuando se limite a alguna o algunas de las tres funciones descritas, que sería el supuesto que contempla la Constitución.

    40 Sobre la coordinación de las materias que comparten el Estado y las Comunidades Autónomas, véase ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobre prestaciones económicas y servicios sociales de la Seguridad Social cuyos beneficiarios sean los minusválidos», en, Análisis de diversas cuestiones sobre los Pactos de Toledo, MTAS, Colección Seguridad Social, núm. 17, Madrid, 1997», págs. 246-247.

    41 Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Las competencias de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de Seguridad Social», Relaciones Laborales, Vol. I, 1996, pág. 408; del mismo autor, «Distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social», en Derecho de la Seguridad Social, cit., págs. 73-74.

    42 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las competencias entre...», cit., pág. 456, en donde se describe un minucioso esquema de las competencias propias del Poder Central, así como de las Comunidades Autónomas.

    43 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit. pág. 45.

    44 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, pág. 350.

    45 Véanse tales principios en, ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobre prestaciones...», cit., págs. 224-225.

    46 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit. pág. 203.

    47 Véase en este último sentido, ALONSO OLEA, M., «El sistema normativo del Estado y de las Comunidades Autónomas», Revista de Política Social, núm. 121, 1979, pág. 73; del mismo autor, véase, el mismo estudio revisado, en, Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, (AA.VV.) CEC, Madrid, 1980, págs. 55-56, en donde insiste que las normas de la Comunidades Autónomas son delegadas y no autónomas, sin que realmente exista una legislación «no básica», sino una leyestatal-marco -de bases- delegante de normas delegadas de las Comunidades autónomas; igual postura defiende PALOMEQUE LÓPEZ, basándose en el sentido que se quiso dar a la expresión, durante la elaboración del precepto constitucional. Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la Constitución», cit., pág. 319; GARRIDO FALLA, F., defiende en, «El desarrollo legislativo de las normas básicas y leyes marco estatales por las Comunidades Autónomas», Revista de Administración Pública, núm. 94, enero-abril, 1981, pág. 29, que si la actividad de desarrollo legislativo la realiza el Parlamento de una Comunidad Autónoma, se trata de una actividad legislativa subordinada a las Cortes Generales, con lo que se adoptaría un criterio de jerarquía en lugar del criterio de la competencia; en el mismo sentido se pronuncia, FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., pág. 94; SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y las Comunidades Autónomas», cit., pág. 69; CASAS BAAMONDE, M. E., «Sistema de fuentes jurídico-laborales y...», cit., págs. 43-44; LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit. pág. 189.

    48 Un ejemplo apropiado de ello, por tratarse de materia de Seguridad Social, lo tenemos en la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social, que estableció las «principales directrices», como se expresa en la misma, y que fijó el rumbo de elaboración en la redacción definitiva de la, entonces, nueva y primera Ley General de la Seguridad Social de 1966.

    49 Cfr. CASAS BAAMONDE, M. E., «Sistema de fuentes jurídico-laborales y...», cit., págs. 41-43.

    50 Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R., citados en FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., pág. 93, nota 15; MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit., págs. 130-131 y 139; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., pág. 23.

    51 Ese concepto de legislación básica viene definido por el Tribunal Constitucional en la STC 32/1981, de 28 de julio, al interpretar que «la noción de bases o de normas básicas ha de ser entendida como noción material, y en consecuencia, esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente»; Véase en el mismo sentido, ALONSO OLEA, M., y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones..., cit., pág. 52; BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», cit., pág. 196, nota 1; ALMANSA PASTOR, J. M., Derecho de la Seguridad Social, Tecnos, 7ª edición, Madrid, 1991, pág. 101; FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., págs. 93-95; SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y las Comunidades Autónomas», cit., pág. 90; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., pág. 23; ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobre prestaciones...», cit., págs. 226-231.

    52 Cfr. GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», Revista de Trabajo, núm. 92, octubrediciembre, 1988, págs. 63-64; LÓPEZ GANDÍA, J., «Los niveles de Seguridad Social en la Constitución Española entre la interpretación jurisprudencial y desarrollo legislativo», Tribuna Social, núm. 35, noviembre, 1993», pág. 21; MONTOYA MELGAR, A., (Coordinador) Curso de Seguridad Social, servicio publicaciones facultad de derecho. Universidad Complutense Madrid, 2000, pág. 61.

    53 En ese sentido se dictaron las SSTC 1/1982, de 22 de enero y 76/1986, de 9 de junio. Y así la interpretan ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones..., cit., pág. 52; LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit., pág. 188.

    54 SSTC 32/1981, 25/1983, 48/1981, 44/1982, 32/1983, 111/1986, 170/1989, 102/1995. Véanse los comentarios que las citadas Sentencias han suscitado en algunos autores como: PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas...», cit., pags. 77-78; ALARCÓN CARACUEL, M. R., «La integración de los Servicios Sociales y...cit.», pág. 30; ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobre prestaciones...», cit., pág. 226.

    55 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Seguridad Social en el seno...», cit., pág. 18; en el mismo sentido, LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit. pág. 187.

    56 En este sentido, véase, MONTOYA MELGAR, A. (Coordinador), Curso de Seguridad Social, cit., pág. 61.

    57 Véase, de forma sintética en PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., págs. 27-28.

    58 Cfr. BLASCO LAHOZ, J. F., La protección asistencial en la Seguridad Social: La ley de prestaciones no contributivas, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1992, pág. 33.

    59 Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «Las pensiones no contributivas en el marco constitucional», (AA.VV) Las pensiones no contributivas MTSS, Colección de Seguridad Social, núm. 1, Madrid, 1991, pág. 277.

    60 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., pág. 29.

    61 Cfr. STC 57/1982, 27 de julio, y SSTC de 23 de junio de 1989 y 26 de septiembre de 1990; véase en ese sentido, ALMANSA PASTOR, J. M., Derecho de la Seguridad Social, cit., pág. 101.

    62 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., págs. 23-24. Asimismo, PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social», págs. 77-78.

    63 Cfr. STC 111/1986.

    64 Cfr. STC 1/1982, de 22 de enero.

    65 Cfr. PEDREIRA, A. E., y PELAYO, S., «Competencias del poder central y de las Comunidades Autónomas en materia de Sanidad», Jornadas Técnicas sobre Seguridad Social, IELSS, Madrid, 1984, pág. 201; LOPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit. pág. 186.

    66 Cfr. SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y las Comunidades Autónomas», cit., págs. 76 y 90; MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit., pág. 139; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., pág. 23; ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobre prestaciones...», cit., pág. 232; MONTOYA MELGAR, A. (Coordinador), Curso de Seguridad Social, cit., págs. 60-61.

    67 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., pág. 40; GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., pág. 64.

    68 Cfr. ENTRENA CUESTA, R., Comentarios a la Constitución, Civitas, 1980, pág. 1619.

    69 A este respecto, se debe hacer hincapié en que, la legislación no básica no siempre equivale a desarrollo reglamentario, pues la relación entre ambas normativas (básica y no básica) es horizontal, no de subordinación, por basarse en el principio de competencia y no en el de jerarquía (cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, pág. 355.

    70 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., pág. 97

    71 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., pág. 40; del mismo autor, véase, «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», cit., pág. 192.

    72 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., pág. 354.

    73 BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», cit., pág. 190.

    74 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit., pág. 187; en el mismo sentido, GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., pág. 47.

    75 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit, pág. 204.

    76 A este respecto, algunos autores han puesto de manifiesto la extremada complejidad y dificultad que supone abordar esta cuestión: cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., pág. 84; SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y las Comunidades Autónomas», cit., págs. 60 y siguientes.

    77 Se ha apuntado por la doctrina (MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit., pág. 139), que podrían atribuirse a las Comunidades Autónomas:

    1. ) La competencia normativa en materia de organización, gestión y procedimiento de la Seguridad Social.

    2. ) La competencia en materia de asistencia y prestaciones complementarias, voluntarias o libres.

    3. ) La mera gestión patrimonial del régimen económico de la Seguridad Social.

    78 Sobre este aspecto específico, véase la exposición que hace ALONSO GARCÍA, B., en: El régimen jurídico de la protección social del minusválido, Civitas, monografías, Madrid, 1997, págs. 113-117.

    79 Cfr. SSTC 48/1988, de 19 de abril y 49/1988 de 22 de marzo; SSTC 69/1988, de 19 de abril, y 15/1989. Véanse los comentarios a las citadas Sentencias de: GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas..., cit., pág. 182; MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit., pág. 136; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., pág. 24; LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit., pág. 191.

    80 Cfr. CASAS BAAMONDE, M. E., «Dos sentencias constitucionales sobre competencias de las Comunidades Autónomas», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 37, enero-marzo, 1989, pág. 114.

    81 Cfr. SSTC 69/1988 de 19 de abril y 248/1988. Véase el comentario de CASAS BAAMONDE, M. E., «Dos sentencias constitucionales...», cit., págs. 116 y 117; BLASCO LAHOZ, J. F., Curso de Seguridad Social..., cit., pág. 81; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., pág. 24; ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobre prestaciones...», cit., pág. 234.

    82 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit., pág. 136.

    83 Cfr. artículo 2.1, de la mencionada Ley.

    84 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

    85 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., pág. 370.

    86 ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobre prestaciones...», cit., pág. 235; de la misma autora, véase, El Régimen jurídico de la protección social del minusválido, cit., pág. 117.

    87 Cfr. ALONSO GARCÍA, B., El Régimen jurídico de la protección..., cit., pág. 378.

    88 Cfr. LóPEZ GANDíA, J., «Los niveles de Seguridad Social en la Constitución Española...», cit., pág. 21; BLASCO LAHOZ, J. F., Curso de Seguridad Social..., cit., pág. 81.

    89 Como es sabido, la legislación en materia de prestaciones no contributivas contenida esencialmente en la Ley 26/90 fue derogada por la LGSS, en su disposición derogatoria, letra r), e incorporada a la misma en el Título II.

    90 Cfr. GARCéS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas..., cit., pág. 183.

    91 La citada disposición establece que: La regulación contenida en esta Ley será de aplicación general al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.17 de la Constitución.

    92 Cfr. VALLEJO DA COSTA, R., «prestaciones no contributivas y asistencia social; delimitación de títulos competenciales», Las prestaciones no contributivas, X Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales (Edición preparada por Antonio Ojeda Avilés), Editorial Trotta y Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Madrid, 1992, pág. 318.

    93 Cfr. artículo 20.2, de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía; artículos 34.3, y 35 de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias; artículo 17.2, de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Cataluña; artículo 33.2, de la Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, de Estatuto de Autonomía para Galicia; artículo 54, de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Mejoramiento del Régimen Foral de Navarra; artículo 18.2, de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco; artículo 38.2, de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

    94 Cfr. MULAS GARCÍA, A., «Seguridad Social, Constitución y Autonomías», (AA.VV.) Jornadas sobre Derecho del Trabajo y Constitución, IELSS, Madrid, 1985, pág. 470.

    95 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autónomas y Seguridad Social, cit., pág. 192; DE LA VILLA GIL, L. E., «Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia...», cit., pág. 21. Viene al caso, la decisión (calificada como experiencia piloto para 2002, que se viene realizando, de año en año, por sus buenos resultados) de la Entidad gestora de pensiones no contributivas de la Comunidad Valenciana, de obviar la obligación de la presentación de la declaración de ingresos referida al año anterior (artículo 16.2 del RD 357/1991), a los beneficiarios de las pensiones citadas, y ello, con objeto de facilitar y agilizar dicha obligación mediante la simple consulta por la Entidad gestora de los datos obrantes en la Agencia Tributaria.

    96 Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., La Seguridad Social en España, Aranzadi, Pamplona, 1999.pág. 66.

    97 DE LA VILLA GIL, L. E., «Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia...», cit., pág. 21; la misma definición utilizan: SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y las Comunidades Autónomas», cit., pág. 90, y MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit., pág. 145.

    98 Cfr. LÓPEZ GANDÍA, J., «Los niveles de Seguridad Social en la Constitución Española...», cit., pág. 21.

    99 Véanse, la STC 27/1983, de 2 de abril, sobre el recargo en la cotización de las horas extraordinarias, así como la STC 46/1985, de 26 de marzo.

    100 Cfr. BLASCO LAHOZ, J. F., La protección asistencial..., cit., pág. 37.

    101 BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las competencias entre...», cit., pág. 464.

    En ese sentido, la STS de 8 de marzo de 1999, señala que «la mención separada en la Constitución artículo 149.1.17º del régimen económico como función exclusiva del Estado (...) garantiza la unidad del sistema de Seguridad Social, y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de cada una de las Comunidades Autónomas (...) preservando (...) un régimen público único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos».

    102 Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Las competencias de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de Seguridad Social», cit., pág. 412.

    103 ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones..., cit., pág. 52.

    104 BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», cit., págs. 192-193; en el mismo sentido, cfr. DESDENTADO BONETE, A., «El régimen económico de la Seguridad Social y las Autonomías», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 38, 1983, págs. 355 y 360; MARTÍN PUEBLA, E., «Claves para la gestión descentralizada de la Seguridad Social. A propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional 124/1989, de 7 de julio», Relaciones Laborales, Vol. II, 1990, pág. 254.

    105 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., pág. 101.

    106 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., pág. 40.

    107 Cfr. GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., pág. 64.

    108 FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., págs. 100-101; en el mismo sentido, PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Seguridad Social en el seno...», cit., pág. 21; GONZÁLEZ BIEDMA, E., «Competencias de la Comunidad Autónoma Andaluza en materia de Seguridad Social», II Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo, Instituto de Estudios Laborales y de Seguridad Social, MTSS, Madrid, 1985, págs. 429-430.

    109 Cfr.ALONSO OLEA, M., y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones..., cit., pág. 444.

    110 Cfr. DE LA VILLA GIL, L. E., «Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia...», cit., pág. 22.

    111 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit., pág. 145.

    112 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», cit., pág. 101.

    113 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Seguridad Social en el seno...», cit., pág. 21.

    114 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit., pág. 210; en el mismo sentido, PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., pág. 17.

    115 Cfr. MARTÍN PUEBLA, E., «Claves para la gestión descentralizada...», cit., pág. 254, nota 19.

    116 En este sentido, véase, la STC 124/1989 de 7 de julio, sobre el Real Decreto 1314/1984, relativo a la regulación de las competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social, que incluiría tanto la ejecución del régimen económico-financiero, como la del régimen económico-administrativo. Véanse los comentarios a la citada Sentencia, en, MARTÍN PUEBLA, E., «Claves para la gestión descentralizada...», cit., pág. 258; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social...», cit., especialmente, págs. 53-57; LÓPEZ GANDÍA, J., «Los niveles de Seguridad Social en la Constitución Española...», cit., pág. 21; PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Seguridad Social en el seno...», cit., pág. 32.

    117 Cfr. BLASCO LAHOZ, J. F., Curso de Seguridad Social..., cit., pág. 83.

    118 Cfr. MULAS GARCÍA, A., «Seguridad Social, Constitución y Autonomías», cit., pág. 458.

    119 Cfr. ALONSO GARCÍA, B., El Régimen jurídico de la protección social del minusválido, cit., pág. 132.

    120 Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio de Seguridad Social, 4ª edición, Tecnos, Madrid, 1991 pág. 91.

    121 BORRAJO DACRUZ E., «Distribución de las competencias entre...», cit., pág. 465; del mismo autor, véase, igualmente, «Comunidades Autónomas y Seguridad Social, cit., pág. 193.

    122 Con respecto a las competencias de ejecución véase de forma más amplia LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit., págs. 205-213.

    123 Cfr. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Incremento de las pensiones no contributivas por las Comunidades Autónomas» (comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002, de 11 de diciembre), cit., pág. 494.

    124 Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, regulado por Real Decreto 238/2002, de 1 de marzo, de estructura orgánica y funciones del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales. Por Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio, pasa a denominarse Instituto de Mayores y Servicios Sociales (disposición final tercera ).

    125 Instituto Nacional de Servicios Sociales.

    126 La ejecución de las normas estatales a cargo de la Comunidad Autónoma se diferencia de la ejecución por parte de la Administración del Estado, en que aquélla está «exenta de la cadena jerárquica del Estado y gobernada directamente por los órganos políticos autonómicos» (GARCÍA DE ENTERRÍA, E., La ejecución autonómica de la legislación del Estado, Editorial Civitas, Madrid, 1983, pág. 40).

    127 Cfr. artículo 21.1, del RD 357/1991, de 15 de marzo, de desarrollo de la Ley 26/1990 de prestaciones no contributivas.

    128 Cfr. artículo 21.2, del RD 357/1991, en relación con los artículos 6, 7 y 8 del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía (BOE de 26-1-2000).

    129 STC 25/1983, de 7 de abril, f. j. tercero.

    130 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit., pág. 145.

    131 Tales conciertos se rigen por el RD 357/1991, así como por lo que se disponga en aquellos. A este respecto véase la disposición adicional séptima del RD 357/1991.

    132 Cfr. GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas..., cit., pág. 185, nota núm. 437.

    133 En ese sentido, en el año 1994 existían 241.249 beneficiarios de pensiones asistenciales, disminuyendo su número, de año en año, hasta llegar en agosto de 2004 a los 70.218 beneficiarios (página web mtas.es, en estadísticas laborales).

    134 Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio,..., cit., pág. 89.

    135 Sobre la gestión de las pensiones no contributivas, véase LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit., págs. 214-218.

    136 MULAS GARCÍA, A., «Seguridad Social, Constitución y Autonomías», cit., pág. 469.

    137 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Seguridad Social en el seno...», cit., pág. 20.

    138 Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «El régimen económico de la Seguridad Social y las Autonomías», cit., pág. 363. El pago, realmente, lo realiza la Tesorería General de la Seguridad Social, aunque se hace efectivo a través de la Comunidad Autónoma respectiva.

    139 Para una mayor profundización sobre esta cuestión puede consultarse, ALONSO GARCÍA, B., El Régimen jurídico de la protección social del minusválido, cit., págs. 126-129.

    140 Artículo 21.a), de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas.

    141 La disposición adicional decimoctava.3 de la LGSS, establece que las pensiones de invalidez y jubilación, en sus modalidades no contributivas, deben quedar integradas en el Banco de Datos en materia de pensiones públicas constituido en el Instituto Nacional de la Seguridad Social y gestionado por dicho organismo. Ese Registro de Prestaciones, único para todo el territorio nacional supone que la gestión de las pensiones se realiza de forma más ágil y eficaz. Siendo útil, además, por motivos financieros y estadísticos. Y sobre todo para evitar situaciones improcedentes tales como duplicidades con respecto a un mismo beneficiario, cambio de su domicilio, competencias funcional y territorial etc.

    142 ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobre prestaciones...», cit., pág. 244; de la misma autora en, El Régimen jurídico de la protección social del minusválido, cit., pág. 127.

    143 Cfr. MORENO REBATO, M, Régimen jurídico de la asistencia social, cit., pág. 139.

    144 No resulta clara la distinción entre complementario y suplementario, señalándose que aunque ambos términos implican la adición de alguna cosa, con carácter general podría considerarse «como complementario aquello que complementa un conjunto, y como suplementario aquello que se añade a un conjunto previamente definido. Prestaciones complementarias serían las internas que completan el sistema, y suplementarias las externas que aportan una protección adicional al conjunto de las inicialmente previstas» (FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., pág. 368, nota 927).

    145 FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «Pensiones no contributivas versus asistencia social. Notas introductorias», Pensiones por Jubilación o Vejez, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2004, pág. 672.

    146 No obstante, hay quien considera que «las prestaciones complementarias autonómicas son conceptualmente prestaciones de Seguridad Social desde un punto de vista material (aunque no orgánico), ya que se pagan a personas que se hallan en las tipificadas contingencias de invalidez o vejez, y que cumplen con los mismos requisitos que se exigen para las pensiones no contributivas» (FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., págs. 374- 375).

    147 En ese sentido, la forma de establecer los complementos autonómicos no es indiferente, pues, la Comunidad Autónoma de Cataluña al instaurar el citado complemento refiriéndolo a las instituciones de Seguridad Social, en lugar de a las instituciones propias de Asistencia Social, invadió, a diferencia de Andalucía y Baleares, las competencias reservadas por la Constitución en esta materia a los Poderes centrales del Estado, de tal manera que en lugar de considerarse un complemento exterior a las pensiones de Seguridad Social, formaría parte de las pensiones de Seguridad Social. En otras palabras, «por contraste con lo que hace Cataluña, las demás Comunidades respetan las competencias del Estado en orden a la ordenación básica y el régimen económico de las instituciones de Seguridad Social y acuden a sus instituciones propias y exclusivas de asistencia social para garantizar en sus territorios unos ingresos mínimos de subsistencias» (GONZALO GONZÁLEZ, B., «Reparto competencial y complementariedad de las prestaciones sociales básicas», Foro de Seguridad Social, núm.1, 2000, pág. 20.

    148 En ese sentido, ya se escribió en 1986, que «el régimen público de Seguridad Social habrá de incluir prestaciones económicas no contributivas (y asistenciales). A su vez, los regímenes autonómicos de Asistencia Social podrían, en teoría, prever prestaciones de este carácter (y se pregunta a continuación) ¿Se podría producir, entonces una duplicación de las mismas prestaciones? Si así fuera la irracionalidad de esta situación estaría fuera de toda duda. Encontraríamos al Estado y a las Comunidades Autónomas soplando, en absurda competencia y con toda la fuerza de sus pulmones, sus respectivos instrumentos... para tocar la misma melodía» (AZNAR LÓPEZ, M., «Reforma de la Seguridad Social y legislación autonómica de Servicios Sociales: Notas para la sinfonía incompleta de la protección social», Documentación Social, núm. 64, julio-septiembre, 1986, pág. 99).

    149 En Navarra, la Ley Foral 20/1991, de 24 de diciembre, habilitó un crédito extraordinario de 400 millones de pesetas para la concesión de un complemento a los beneficiarios de pensiones no contributivas, pensiones del FAS y de Ayudas a mayores de sesenta y cinco años. Dicha Ley fue el resultado de un acuerdo por el que los representantes de la Administración Foral de Navarra con los representantes sindicales y empresarios integrantes de la Mesa de Asuntos Sociales para la Concertación Social en Navarra, se comprometieron a complementar las pensiones no contributivas de modo que el conjunto de tales pensiones más el complemento a las mismas alcanzase la cantidad mínima de 33.000 pesetas mensuales. Lo que supuso un importante incremento (27%) sobre las 26.000 pesetas mensuales del importe de las pensiones no contributivas establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991.

    150 En este sentido, las pensiones no contributivas son conceptualmente prestaciones de Seguridad Social por varias razones: porque tutelan situaciones de necesidad (artículo 41 CE); porque estas situaciones tuteladas son precisamente la jubilación y la invalidez, situaciones de cobertura típicas de la Seguridad Social (desde el Retiro Obrero y el Convenio 102 OIT), porque el legislador las ha integrado normativamente en un sistema o régimen de carácter público con el resto de prestaciones de Seguridad Social; y, porque se otorgan prestaciones en metálico de naturaleza no contributiva, supletorias al nivel contributivo (cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., pág. 373), de hecho, el nuevo Reglamento CE 883/2004, de 29 abril, de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social, entiende por prestaciones especiales en metálico no contributivas, «aquellas que tienen por objeto proporcionar, cobertura adicional, sustitutoria o auxiliar de los riesgos cubiertos por las ramas de seguridad social (contributiva), que garantice a las personas en cuestión unos ingresos mínimos de subsistencia respecto a la situación económica y social en el Estado miembro de que se trate» (artículo 70).

    151 Se han señalado como diferencias entre las pensiones no contributivas y los complementos autonómicos, las siguientes: «las prestaciones complementarias autonómicas se conceden para afrontar unas situaciones de necesidad complementarias -por consiguiente: distintas-; y su régimen jurídico es asimismo distinto al de las prestaciones estatales; las prestaciones autonómicas son accesorias a las estatales que las complementan, si se extingue esta última cesa el derecho a percibirse aquella primera; no consolidan un derecho sino que son dependientes de la existencia de una dotación presupuestaria, de forma que terminado el ejercicio, salvo que se efectúe una nueva dotación presupuestaria y concesión del complemento los interesados no han consolidado el derecho a percibir una prestación autonómica; y finalmente, las pensiones estatales son un derecho común y uniforme en todo el Estado, mientras que los suplementos autonómicos son de importe ligeramente distinto en cada Comunidad Autónoma que las ha instaurado» (FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., pág. 375).

    152 Cfr. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Incremento de las pensiones no contributivas por las Comunidades Autónomas» (comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002, de 11 de diciembre), cit., pág. 483.

    153 En el FJ 10ª de la Sentencia se resume la conclusión a la que se llega por el alto Tribunal, cuando entiende que «ninguno de los preceptos del Decreto 284/1998 infringe las competencias del Estado en materia de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), ni tampoco el art. 149.1.1 CE en relación con las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación de dicho Sistema de Seguridad Social, puesto que regulan una prestación en materia de asistencia social, de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma».

    154 «Cualquier prestación de carácter público que tenga por finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones económicas de la Seguridad Social, tanto en sus modalidades contributiva como no contributiva, forma parte del sistema de la Seguridad Social».

    155 MOLINA NAVARRETE, C., «»Polvos y lodos»: complementos autonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», cit., pág. 41.

    156 Cfr. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, Estudios preparatorios para la Ley de prestaciones no contributivas, MTSS, Colección Seguridad Social, núm. 3, Madrid, 1991, pág. 64.

    157 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., pág. 391.

    158 Con la expresión «asistencia social externa», me refiero a aquellas ayudas de naturaleza asistencial, que se encuentran extramuros del sistema de la Seguridad Social, como por ejemplo, las rentas mínimas de inserción, salario ciudadano, etc., que otorgan diferentes Administraciones Públicas (Comunidades Autónomas, Entidades Locales, etc.), inclusive la asistencia social, competencia del Estado.

    159 Otra cuestión de la que cabría hablar es del contenido de la asistencia social interna de la Seguridad Social, y de, si es real, si existe, o es algo que ha terminado por desaparecer, pese a figurar regulada su vigencia en la norma básica de Seguridad Social, y desarrollada en la Orden Ministerial de 1 de diciembre de 1976 (BOE del 14) que desarrolla los artículos 55 y 56 de la LGSS. La Orden no ha sido derogada, sin embargo, al no preverse consignación presupuestaria es inoperante salvo las concedidas por la Mutuas de Accidentes de Trabajo y Seguridad Social.

    160 Interpretación, que propugna, MOLINA NAVARRETE, C., «El Estado social autonómico y la garantía constitucional de suficiencia de las pensiones», Temas Laborales, núm. 69, 2003, pág. 21, que me parece acertada, de cara a la resolución del conflicto.

    161 En la redacción incorporada por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social.

    162 Ese incremento no rompe nada, ya que la unidad de caja significa que tanto los ingresos de la Seguridad Social, procedentes de diversos conceptos, como el destino que se adjudican a los mismos, al aplicarse los principios de solidaridad y caja única, se unifican en la Tesorería General de la Seguridad Social todos los recursos financieros, conforme prevé el artículo 63 de la LGSS. En el mismo sentido, véase, LÓPEZ GANDÍA, J., en AA.VV. (director) MONEREO PÉREZ, J. L., Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, Comares, Granada, 1999, págs. 615-616.

    163 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales y de protección social, Marcial Pons, Madrid, 1993, págs. 32-33; en el mismo sentido, MALDONADO MOLINA, J. A., «La descentralización territorial y las pensiones no contributivas. A propósito del Decreto 284/1998, de 29 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía», Actualidad Laboral, núm. 28, 12 al 18 de julio de 1999», pág. 524; en el mismo sentido, véase, MOLINA NAVARRETE, C., AA.VV. (Director MONEREO PÉREZ, J. L., en Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, Comares, Granada, 1999, pág. 663.

    164 Cfr. PÉREZ AMOROS, F., «Ampliació de la Protecció Social: les prestacions no contributives», Anuario Socio-Laboral de l™Institut d™Estudis Laborals, Barcelona, 1990, pág. 75.

    165 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M.., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías», Documentación Administrativa, núm. 197, Madrid, enero-marzo, 1983, págs. 97-98; en el mismo sentido, véase, GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas en el ámbito de la protección asistencial, cit., pág. 184.

    166 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social», Revista de Seguridad Social, núm. 23, julio-septiembre, 1984, cit., pág. 130.

    167 Cfr. ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en España, cit., pág. 127; véase asimismo, GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., págs. 66-67.

    168 Cfr. MALDONADO MOLINA, J. A., «La descentralización territorial y las pensiones no contributivas. A propósito del Decreto 284/1998...», cit., pág. 524.

    169 Cfr. MALDONADO MOLINA, J. A., «El papel de la protección asistencial en el nuevo modelo de Seguridad Social: de la supletoriedad a la sustancialidad» (a propósito de la separación y clarificación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social), XVII Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, Córdoba, 10 y 11 de diciembre de 1998, Actas de las Jornadas, págs. 15-16.

    170 Vienen al caso, las reflexiones vertidas por el Magistrado Conde Martín de Hijas, en su voto particular (STC239/2002): «En una institución estatal que es de solidaridad nacional la concepción unitaria de la misma me parece ineludible, y esa unidad y la solidaridad que la aliente se resienten, si en determinadas partes del territorio nacional los beneficiarios de la institución perciben ante las mismas situaciones de necesidad unas prestaciones mayores que las de otras partes, aunque la diferencia se costee por su Comunidad Autónoma».

    171 STC 124/1989 de 7 de julio, f.d. tercero. Sobre la unidad y el unitarismo en la estructura organizativa de la Tesorería General de la Seguridad Social, véase, SÁNCHEZ BLANCO, A., «Asistencia social versus Seguridad Social. Reflexión sobre la jurisprudencia constitucional», en Relaciones sociolaborales; aspectos jurídicos económicos y sociales, Editorial Universidad de Salamanca, 1993, págs. 270-275.

    172 En ese sentido, véase RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Incremento de las pensiones no contributivas por las Comunidades Autónomas» (comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002, de 11 de diciembre), cit., pág. 485; DE VICENTE PACHÉS, F., «Los complementos autonómicos a las pensiones no contributivas del sistema de la Seguridad Social: ¿Seguridad Social o Asistencia Social? El conflicto competencial Estado versus Comunidades Autónomas», Tribuna Social, núm. 156, diciembre 2003, pág. 68.

    173 Cfr. ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en España, cit., págs. 125-126.

    174 Voto particular del Magistrado Sr. García-Calvo y Montiel a la STC 239/2002.

    175 Véase el Decreto 311/2002, de 23 de diciembre, por el que se establecen ayudas sociales de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez, en sus modalidades no contributivas, y el Decreto 330/2003, de 28 de noviembre, de igual denominación.

    176 Cfr. FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., Las pensiones no contributivas y la asistencia social en España, Consejo Económico Social, Colección Estudios núm. 129, Madrid. 2002, pág. 46.

    177 ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en España, cit., pág. 126. En el mismo sentido, GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., pág. 62.

    178 Cfr. GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., pág. 67.

    179 Recuerda en cierto modo, al principio clásico de que «lo accesorio es atraído por lo principal transformándose en su misma naturaleza», y se pone el ejemplo de que los alimentos (accidentes) se transforman en el cuerpo humano (principal), y no sucede al contrario.

    180 Tengo que reconocer que algunas de estas preguntas, se les ocurrieron a mis alumnos de la carrera de Relaciones Laborales, lo que me llena de alegría, al comprobar que, efectivamente, no sólo asisten a clase para obtener su diplomatura, sino que realmente se sienten preocupados por conocer y comprender este complicado mundo de la Seguridad Social.

    181 Cfr. FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «Pensiones no contributivas versus asistencia social. Notas introductorias», Pensiones por Jubilación o Vejez, cit., pág. 676.

    182 De hecho, se ha afirmado la compatibilidad de las prestaciones autonómicas «no básicas» (como si se trataran de prestaciones de Seguridad Social) con la legislación básica estatal, en los casos en que las primeras no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la protección estatal. Señalándose que no se ignoran porque toman a las prestaciones estatales como elemento de hecho de referencia en su fundamento y cuantía; tampoco reducen o limitan la protección básica estatal, ya que la complementan; y no la contradicen sino que la afirman en cuanto la complementan (cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., pág. 390). Tales razonamientos se basan, en que el autor, considera a las prestaciones que comentamos que otorga la Comunidad Autónoma, como si fueran de Seguridad Social «no básica» (por ejemplo véase págs. 374-375), en ese caso no se vería inconveniente en afirmar lo anterior. La cuestión radica en que tales complementos de ayudas asistenciales, que intentan complementar una prestación de Seguridad Social, por la misma situación de necesidad y con iguales medios aunque más limitados, a mi entender, no son Seguridad Social, ni siquiera «no básica», pues expresamente se señala que se otorgan con base en la competencia en materia de asistencia social (artículo 148.1.20 CE).

    183 En ese sentido, el informe de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 11 de enero de 1999, señalaba, con respecto al Decreto 284/1998, de 29 de diciembre, por el que se establecen ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez, en sus modalidades no contributivas: «Al amparo del ámbito de competencias incluidas en el artículo 148 de la Constitución, se están invadiendo competencias exclusivas del Estado reconocidas en el artículo 149.1.1ª de la Constitución, en relación con la disposición final primera de la LGSS, en la que se establece el carácter básico de sus preceptos, así como en los artículos 145.1 y 168 de la citada Ley, en donde se prevé que la cuantía de estas prestaciones será la que establezca anualmente la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

    184 En la STC 239/2002, se señala que el artículo 41 de la Constitución, «consagra un sistema de protección social encomendado a los poderes públicos que tiene como eje fundamental, aunque no único, al sistema de Seguridad Social de carácter imperativo, el cual coexiste con otros complementarios. De aquí la neutralidad del precepto desde la perspectiva de la distribución de competencias, puesto que si el sistema de Seguridad Social debe tener en cuenta, para el reparto de competencias en su seno, las que, respectivamente, correspondan al Estado y a las Comunidades Autónomas en dicha materia, también los restantes segmentos de protección social que no se incluyen en aquel sistema reconducen a la distribución de competencias que resulte propia de la medida de protección social implicada en cada caso» (FJ 6).

    185 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 12.

    186 ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en España, cit., pág. 128. Véase asimismo, GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., pág. 60.

    187 Véanse al respecto, una ampliación de tales argumentos, en ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en España, cit., pág. 129; MOLINA NAVARRETE, C., «»Polvos y lodos»: complementos autonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)» cit., pág. 31.

    188 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., págs. 360-370.

    189 Cfr. FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La consideración jurídica de las ayudas complementarias a la pensiones no contributivas, según la STC 239/2002, de 11 de diciembre de 2002, y según el proyectado artículo 38.4 de la Ley General de la Seguridad Social», Aranzadi Social, núm.20, febrero, 2003, págs. 42-43.

    190 Cfr, ALARCÓN CARACUEL, M. R., «Hacia el Derecho de la Protección Social», Seguridad Social y Protección Social (coordinadora, Julia López López), Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S. A., Madrid, 1996, págs. 30-31.

    191 Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 4.

    192 MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social y asistencia social: Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas». Comentario a la STC 239/2002, de 11 de diciembre, Jurisprudencia constitucional sobre Trabajo y Seguridad Social. Tomo XX. Thomson-Civitas, Madrid, 2002, pág. 472-473.

    193 Ibídem, pág. 473.

    194 GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., pág. 61.

    195 A este respecto se ha señalado que la citada sentencia erige «a esas Comunidades en jueces de las situaciones de necesidad, de la insuficiencia de las prestaciones no contributivas, y por tanto, de la procedencia de otorgar ayudas sociales complementarias. De acuerdo con esta lógica, nada impediría que la compatibilidad entre asistencia social y prestaciones no contributivas pudiera jugar también respecto de las prestaciones contributivas; bastaría para ello que la Comunidad Autónoma apreciara que éstas no satisfacen el principio de suficiencia y que ello genera una situación de necesidad» (MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social y asistencia social: Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas». Comentario a la STC 239/2002, de 11 de diciembre, cit., pág. 474). Posibilidad que se ha considerado seriamente, cuando se afirma que «si las pensiones no contributivas o incluso las contributivas -pensemos sobre todo en las más bajas-, como prestaciones económicas que son, se manifiestan insuficientes, a juicio de las Comunidades Autónomas, para cubrir las necesidades vitales de sus beneficiarios éstas siempre podrán, en uso de su competencia, complementar las prestaciones haciendo uso de su competencia en materia de Asistencia Social» (MORENO REBATO, M, Régimen jurídico de la asistencia social, cit., pág. 139).

    196 Con ese razonamiento, podrían admitirse incursiones en ámbitos competenciales ajenos en cuanto tales complementos fueran extraordinarios, temporales o episódicos (cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 12). «El razonamiento es ciertamente endeble, puesto que la ayuda regulada en el Decreto autonómico operó una evidente alteración en la cuantía de las pensiones no contributivas; que tal alteración fuera excepcional y por una sola vez no elimina sus efectos perturbadores sobre el Sistema de la Seguridad Social.

    (...) El ejercicio de una competencia de la que se carece no queda sanado por el hecho de que sea excepcional» (MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social y asistencia social: Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas», cit., págs. 475-476).

    197 Véanse los comentarios al respecto en RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 11; MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social y asistencia social: Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas», cit., pág. 476; MOLINA NAVARRETE, C., «Polvos y lodos»: complementos autonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», cit., pág. 29.

    198 Voto particular del Magistrado Conde Martín de Hijas, en la STC 239/2002.

    199 Como Régimen jurídico básico de Seguridad Social, creo que debemos entender, no sólo el nivel contributivo con las prestaciones y pensiones de dicho nivel, sino que también deben incluirse las pensiones no contributivas, como modalidad asistencial básica de Seguridad Social. Aparece así, una poderosa razón, mencionada en la propia STC 239/2002, por la que no sería posible que las Comunidades Autónomas complementen con sus ayudas asistenciales una pensión no contributiva de Seguridad Social (Régimen básico de Seguridad Social).

    200 Cfr. MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social y asistencia social: Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas». Comentario a la STC 239/2002, de 11 de diciembre, Jurisprudencia constitucional sobre Trabajo y Seguridad Social, cit., pág. 464.

    201 Cfr. MORENO REBATO, M, Régimen jurídico de la asistencia social, cit., pág. 140.

    202 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», cit., 4.

    203 FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas, cit., págs. 385-386).

    204 «Las cuantías resultantes (...), calculadas en cómputo anual, se reducirán en un importe igual al de las rentas o ingresos anuales de que, en su caso, disponga cada beneficiario» (artículo 145.2 LGSS). En el mismo sentido, artículo 14.2 del RD 357/1991, de 15 de marzo.

    205 FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «Pensiones no contributivas versus asistencia social. Notas introductorias», Pensiones por Jubilación o Vejez, cit., pág. 675.

    206 Cfr. ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en España, cit., pág. 127. Asimismo, véase, GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., págs. 64-65.

    207 MOLINA NAVARRETE, C., «EL Estado social autonómico y la garantía constitucional de suficiencia de las pensiones», cit., págs. 15-16.

    208 Voto particular del Magistrado Conde Martín de Hijas, en la STC 239/2002.

    209 MORENO REBATO, M, Régimen jurídico de la asistencia social, cit., pág. 139.

    210 FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La modalidad asistencial básica de Seguridad Social desarrollada en España: las pensiones no contributivas», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 34, Madrid, 2002, pág. 106.

    211 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 4.

    212 Cfr. MOLINA NAVARRETE, C., «»Polvos y lodos»: complementos autonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», cit., pág. 38.

    213 GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., pág. 66.

    214 Parece que esa sería la postura a adoptar, es decir, como corrobora MOLINA NAVARRETE, se hace necesaria, «la apertura del necesario -imprescindible- proceso de diálogo socio-político para tratar de llegar a un acuerdo, lo más amplio posible, en torno a la extensión y límites que deberían tener, en la modernidad, la «Asistencia Social» como competencia concurrente o compartida del Estado Central y las Comunidades Autónomas» (MOLINA NAVARRETE, C., «Polvos y lodos»: complementos autonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», cit., págs. 17 y 43).

    215 Esa cooperación parece ser la solución más socorrida por los autores que han profundizado en el problema, entre ellos: RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Incremento de las pensiones no contributivas por las Comunidades Autónomas» (comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002, de 11 de diciembre), cit., pág. 494; MOLINA NAVARRETE, C., «El Estado social autonómico y la garantía constitucional de suficiencia de las pensiones», cit., pág. 32 ; DE VICENTE PACHÉS, F., «Los complementos autonómicos a las pensiones no contributivas del sistema de la Seguridad Social: ¿Seguridad Social o Asistencia Social? El conflicto competencial Estado versus Comunidades Autónomas», cit., pág. 70.

    216 MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, Estudios preparatorios para la Ley de prestaciones no contributivas, cit., pág. 51.

    217 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 14.

    218 Inconstitucionalidad que se ha apuntado por diversos autores como GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad», cit., pág. 67; Se han apuntado algunas ideas para salvar la constitucionalidad del precepto, en MOLINA NAVARRETE, C., «»Polvos y lodos»: complementos autonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», cit., pág. 44.

    219 Una posibilidad para llegar a tales acuerdos, apuntada por MOLINA NAVARRETE, C., AA.VV. (Director) MONEREO PÉREZ, J. L., en Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, cit., pág. 663, podría ser la utilización de las Conferencias Sectoriales, creadas por la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, integradas por el Ministro respectivo y los Consejeros de las Comunidades Autónomas, así como los Convenios de Colaboración y los Consorcios, regulados en la citada Ley. El propio Tribunal Constitucional se hace eco de ello al señalar que «las técnicas de cooperación y colaboración son consustanciales a nuestro modelo de Estado autonómico, que deberían ser acordadas en éste y otros sectores de entre los órganos centrales del Estado y las Comunidades Autónomas, buscando entre todos, dentro del respectivo e indisponible marco competencial, métodos flexibles y adecuados de convergencia que disminuyan la conflictividad entre aquellos poderes, todos los cuales deben guiarse siempre por una común lealtad constitucional» (STC 13/1992, de 6 de febrero, f. j. séptimo).

    220 Sobre esta cuestión véase con mayor profundidad en, FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La modalidad básica de Seguridad Social desarrollada en España: las pensiones no contributivas», Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 34, Madrid, 2002, pág. 105; «El incremento adicional a las pensiones no contributivas otorgado por algunas Comunidades Autónomas», cit., pág. 29, y especialmente, en Las pensiones no contributivas y la asistencia social en España, cit., págs. 84-85, y 128.

    221 Puede observarse, que he intentado enfocar todos mis comentarios en las diversas publicaciones que me han concedido la oportunidad de expresar mi opinión, en ese sentido, entre otras, FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La modalidad básica de Seguridad Social desarrollada en España: las pensiones no contributivas», cit., pág. 106; «El incremento adicional a las pensiones no contributivas otorgado por algunas Comunidades Autónomas», cit., pág. 29; Las pensiones no contributivas y la asistencia social en España, cit., pág. 128; «La consideración jurídica de las ayudas complementarias a las pensiones no contributivas, según la STC 239/2002, de 11 de diciembre de 2002, y según el proyectado artículo 38.4 de la Ley General de la Seguridad Social», cit., pág. 51; «La Seguridad Social, en el XXV Aniversario de la Constitución», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Seguridad Social, núm. 49, 2004, pág. 166 y final 167; «Pensiones no contributivas versus asistencia social. Notas introductorias», Pensiones por Jubilación o Vejez, cit., pág. 676.

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