Reparcelaciones urbanísticas

AutorPedro Carrión García de Parada
CargoNotario
Páginas63-100
  1. INTRODUCCIÓN

    Todo proceso urbanístico atraviesa por diversas fases. En términos generales se suele distinguir entre una primera fase, de planeamiento, que es la que permite hacer el diseño que se quiere de las ciudades y de su entorno, de las edificaciones, de los sistemas generales y de las dotaciones locales. Y hay luego una segunda fase, sin la cual la primera quedaría en simples trazos sobre el papel, que es la de ejecución del planeamiento o materialización de aquel diseño.

    La ejecución de los planes, en función del territorio o zona a que afectan, se puede realizar sistemática o asistemáticamente. En ambos casos se aspira a que todos los afectados participen equitativamente de los beneficios y de las cargas que la ejecución urbanística conlleva, y a que la comunidad, o sea, todos nosotros, se aproveche también de las plusvalías que generalmente generan las actuaciones urbanísticas.

    Las denominadas actuaciones asistemáticas suponen, por regla general, ejecuciones del planeamiento sobre fincas aisladas, respecto de las que no se ha definido ninguna unidad de actuación o ejecución -porque no se ha querido o podido-.

    Distintas de las anteriores son las denominadas actuaciones sistemáticas u ordenadas por unidades de ejecución o actuación. Toda actuación sistemática precisa que previa, o al menos simultáneamente, se de limite la zona territorial sobre la que se va a actuar, o sea, la unidad de actuación o ejecución.

    En Cataluña la delimitación de los polígonos y de las unidades de actuación o de ejecución se regula en los artículos 167 y 168 del Texto Refundido de 12 de julio de 1990. La delimitación de aquéllos o de éstas debe realizarse en los Planes o, en su defecto, de oficio o a petición de los particulares interesados, por la Entidad Local o Urbanística especial actuante, de acuerdo con el procedimiento previsto en los artículos 64 y 65 del mismo texto legal (procedimiento similar al que luego se expondrá de tramitación del proyecto de reparcelación). Al delimitar los polígonos o unidades de actuación es preciso que, al menos, se asegure la equitativa equidistribución de beneficios y cargas de la urbanización, y también, salvo que se trate de suelo urbano y en él ello ya no sea posible, que las unidades sean susceptibles por sus dimensiones y características de asumir las cesiones de suelo exigidas en el planeamiento, y que su individualización quede justificada de acuerdo con criterios técnicos y económicos. Es indiferente que los terrenos afectados tengan una distinta calificación urbanística o que se encuentren urbanizados en distinto grado.

    Al delimitar una unidad de actuación o ejecución puede que algún terreno deba ser objeto de segregación, quedando fuera de la unidad parte de él. La existencia sobre el mismo de derechos reales puede tener su importancia. No será así, si la carga consiste en una hipoteca, puesto que la misma continuará afectando solidariamente a todas las porciones resultantes, pudiendo el acreedor hipotecario dirigirse contra cualquier de ellas por el total importe asegurado. En cambio, si existe un censo, la legislación especial reguladora de los mismos obliga a dividirlo, debiendo practicarse las oportunas notificaciones al censualista y al enfiteuta. Problemática puede ser también la existencia de un derecho de opción o de un derecho de tanteo o de retracto o cualquier otro de adquisición preferente, dado que quizás los mismos no puedan subsistir sobre las fincas de reemplazo y al titular de aquéllos quizás tampoco le interese conservarlos sobre el resto de finca no incluido dentro de la unidad de actuación o ejecución.

    Los procedimientos o sistemas, legalmente instituidos y regulados, que se emplean para la ejecución del planeamiento en esas unidades pueden ser muy diversos. Lo más habituales son tres, ya tradicionales, generalmente admitidos en todas las Comunidades Autónomas, y que se conocen con los nombres de compensación, cooperación y expropiación.

    La elección del sistema de actuación corresponde a la Administración actuante. En el TRLS de 1992 la libertad de que gozaba la Administración era tan grande que le permitía elegir con absoluta discrecionalidad el sistema que quisiese. Aquel texto está actualmente derogado en materia de ejecución urbanística, al haber sido declarado inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, por lo que ha recobrado su vigencia, con carácter supletorio, o sea, a falta de textos legales adoptados por las diferentes Comunidades Autónomas, el TRLS de 1976.

    En Cataluña esta cuestión está resuelta, siendo el criterio establecido el mismo que el de dicho texto legal. El decreto legislativo 1/1990, de 12 de julio, atribuye a la Administración actuante facultades de libre elección lo que indirectamente da preferencia a los sistemas de compensación y de cooperación) y da juego a los propietarios de los terrenos afectados para que puedan solicitar la ejecución por la vía de la compensación, la cual, por lo demás, es la única posible cuando de la ejecución de planes parciales de iniciativa particular se trata.

    En definitiva, fuera de los casos en que legalmente se imponga por razones especiales un sistema de actuación concreto, debe ser la Administración la que elija el que haya de seguirse, pero siempre fundándose en criterios técnicos. Cuando las cargas superen a las necesidades propias del polígono por aprovecharse del beneficio toda la comunidad o la mayor parte de ella, deberá optarse por el sistema de expropiación; así, por ejemplo, para la ejecución de un sistema general o de parte de él o como actuación aislada en suelo urbano,

    La elección del sistema se realizará en el plan o, en su defecto, al delimitarse la unidad de ejecución o el polígono (excepto en la Comunidad Autónoma de Valencia, donde, según su legislación, sólo se puede determinar en el plan).

    Por motivos justificados, el sistema de actuación elegido ha de poder ser sustituido; por ejemplo, cuando establecido el sistema de cooperación, los particulares se ponen de acuerdo para su ejecución directa por ellos mismos, o, a la inversa, cuando habiéndose elegido el sistema de compensación, los particulares no alcanzan acuerdo alguno y no llegan a constituir la Junta de Compensación. La sustitución debe hacerse, como reiteradamente ha declarado el Tribunal Supremo, cumpliendo los trámites legalmente exigidos para la delimitación del polígono o unidad de actuación.

    Difieren los distintos sistemas de ejecución en el protagonismo que se confiere a la Administración y, consecuentemente, a los particulares. Así, mientras que el sistema de expropiación es totalmente público o administrativo (la Administración adquiere la propiedad de los terrenos y ejecuta la urbanización), el de cooperación es mixto, o sea, medio público-medio privado (dado que la Administración sólo adquiere los terrenos de cesión obligatoria, es ella la que ejecuta la urbanización con cargo a los propietarios de los terrenos) y el de compensación es privado (ya que los propietarios de los terrenos se ocupan de urbanizar con gastos a su cargo).

    Quizás sea interesante, a modo de síntesis, resumir las principales diferencias entre el sistema de compensación y el de cooperación. En común tienen ambos que el propietario de los terrenos debe pagar los gastos de urbanización como contraprestación al mayor valor que adquieren sus terrenos como consecuencia de la transformación de aquéllos en solares o de adquirir una mayor y mejor edificabilidad. El incremento de valor del suelo se produce al dotar a una zona concreta de infraestructuras, servicios, dotaciones y equipamientos y facilitar, así, movimientos de población. Y es lógico que de ese mayor valor disfrute también la colectividad, la sociedad. Veamos las diferencias que hemos apuntado:

    - La transmisión de los terrenos de cesión obligatoria opera en el sistema de compensación con la aprobación definitiva del proyecto de compensación, mientras que en el sistema de cooperación se produce con la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación.

    - En el sistema de compensación, los propietarios se organizan a través de la junta de compensación, entidad, que, excepto en el caso de propietario único o de copropietarios únicos, necesariamente ha de existir; tiene naturaleza administrativa, personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. En cambio, en el sistema de cooperación, los propietarios, de forma totalmente voluntaria el que quiera y pudiéndose dar de baja en cualquier momento, crean una asociación administrativa de propietarios como entidad urbanística colaboradora, cuya existencia no es imprescindible, que carece, a diferencia de la Junta de compensación, de facultades decisorias en la ejecución del planeamiento y que tan sólo sirve para coordinar, colaborar y auxiliar al órgano urbanístico actuante.

    - La gestión en el sistema de compensación corresponde a la iniciativa privada, en cambio, en el de cooperación, siempre al órgano urbanístico actuante.

    - Difiere también la participación de los particulares en uno y otro sistema: en el de compensación es libre la participación en la junta de compensación, pero al que no participe se le expropia su propiedad; en cambio, en el de cooperación aquella participación puede no existir, pudiendo, si se desea, constituir la Asociación antes vista, en la que es totalmente voluntaria la participación, además los propietarios del suelo afecto quedan vinculados por la actuación del órgano urbanístico.

    - Difiere también el régimen de responsabilidad, ya que en el sistema de compensación la Junta es directamente responsable frente a la Administración de la urbanización completa de la unidad de actuación, mientras que en el sistema de cooperación los particulares sólo responden de la cesión de ciertos terrenos y del pago de los gastos de urbanización.

    Pero dejemos de lado las anteriores generalidades para pasar a centramos en el sistema de...

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