La reordenación del sector aeroportuario español
| Autor | Esteban Arimay Lamoglia - Juan Antonio Pérez Rivarés |
| Cargo | Abogados de las Áreas de Derecho Público, Procesal y Arbitraje y de Derecho Mercantil, respectivamente, de Uría Menéndez (Barcelona). |
| Páginas | 13-27 |
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El sistema aeroportuario español se ha caracterizado tradicionalmente por su naturaleza pública y su gestión monopolística, que desde el año 1991 ha correspondido a «Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea» («AENA»), entidad de derecho público dependiente de la Administración General del Estado («AGE») a través del Ministerio de Fomento. En el ejercicio de sus funciones, AENA se ha encargado tanto de la gestión de los sistemas de navegación aérea como de la de los aeropuertos pertenecientes al Estado.
No obstante, la regulación del sistema aeroportuario español ha sido objeto de una profunda transformación en los últimos tiempos, en especial a partir de la promulgación de las siguientes normas:
- El Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo («Real Decreto-ley 13/2010»), que establece el marco esencial y los elementos básicos del nuevo sistema aeroportuario español, al dedicar el capítulo I de su título II a la «Modernización del sistema aeroportuario» (artículos 7 a 12).
- La Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea («Ley 21/2003»), modificada por la Ley 1/2011, de 4 de marzo, por la que se establece el Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación Civil, para introducir en esta un nuevo título VI, en el que se regulan los «Ingresos de los gestores de aeropuertos» y se lleva a cabo parcialmente la transposición al ordenamiento español de la Directiva 2009/12/CE, de 11 de marzo, relativa a tasas aeroportuarias («Directiva 2009/12/CE»).
- Y el Real Decreto-ley 11/2011, de 26 de agosto, por el que se crea la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria («CREA»), se regula su composición y funciones y se modifica el régimen jurídico del personal laboral de AENA («Real Decreto-ley 11/2011»), que, completando la transposición de la Directiva 2009/12/CE, constituye la CREA, como organismo regulador al que corresponde la supervisión de las tarifas aeroportuarias.
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La reforma que introduce la normativa citada responde a una triple finalidad 1:
(i) Por un lado, separar de forma definitiva la gestión aeroportuaria de los sistemas de navegación aérea.
(ii) De otra parte, dotar a la gestión aeroportuaria de un marco jurídico flexible que permita la participación del sector privado.
(iii) Y, finalmente, permitir una gestión más individualizada de los aeropuertos, adaptándolos a sus características propias y específicas y conectándolos con su entorno territorial.
El presente trabajo tiene por objeto examinar de forma general y necesariamente resumida el régimen jurídico aplicable al sistema aeroportuario español derivado de las normas que acaban de ser citadas y reflexionar sobre su incidencia en la competencia entre aeropuertos 2.
Con anterioridad a la promulgación de la nueva normativa aeroportuaria se habían separado ya legalmente las funciones de regulación y de gestión en los ámbitos de la navegación aérea y de los aeropuertos, atribuyéndose a AENA solamente las funciones de gestión de dichos ámbitos. El Real Decreto-ley 13/2010 da un paso más y, como se ha adelantado, introduce como novedad esencial la separación entre las funciones de gestión de los sistemas de navegación aérea y de gestión aeroportuaria, tradicionalmente desempeñadas por AENA.
Así, a partir del Real Decreto-ley 13/2010, mientras que la gestión de la navegación aérea continuará correspondiendo a AENA, las funciones relativas a la gestión aeroportuaria pasarán a ser desempeñadas por una sociedad mercantil denominada «Aena Aeropuertos, S.A.» («AENA AEROPUERTOS»), cuya constitución se confía por dicha norma a un ulterior Acuerdo del Consejo de Ministros que, efectivamente, se adoptó en fecha 25 de febrero de 2011. El Real Decreto-ley 13/2010 predetermina, no obstante, aspectos esenciales del nuevo ente gestor, cuales son, aparte de la propia denominación social, sus obligaciones y funciones y su caracterización como sociedad mercantil estatal de las pre-vistas en el artículo 166 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas («LPAP»).
En cuanto a las obligaciones y funciones de AENA AEROPUERTOS, el artículo 7.2 del Real Decreto-ley 13/2010 indica que:
«Además de cualquier otra función que pudiera atribuirle el Consejo de Ministros, «Aena Aeropuertos, S.A.» asumirá el conjunto de funciones y obligaciones que actualmente ejerce la entidad pública empresarial AENA en materia de gestión y explotación de los servicios aeroportuarios, así como cualesquiera otras que la normativa nacional o inter-nacional atribuya a los gestores aeroportuarios, en relación a la red de aeropuertos integrada por los aeropuertos y helipuertos gestionados por AENA en el momento de entrada en vigor de este Real Decreto-ley» 3.
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En este contexto, debemos subrayar el desplazamiento producido en relación con los servicios de tránsito aéreo desde el ámbito de la navegación aérea hacia el de la gestión aeroportuaria. Sintéticamente expuesto, la Ley 9/2010, de 14 de abril, por la que se regula la prestación de servicios de tránsito aéreo, se establecen las obligaciones de los proveedores de dichos servicios y se fijan determinadas condiciones laborales para los controladores civiles de tránsito aéreo («Ley 9/2010»), establece una distinción entre servicios de tránsito aéreo de control de área y control de aproximación, cuya gestión sigue reservada en exclusiva a AENA por su vinculación con la soberanía nacional, y servicios de tránsito aéreo de aeródromo, en los que se da una auténtica liberalización mediante su apertura al mercado.
En relación con estos últimos servicios, será el gestor aeroportuario quien deberá contratarlos con proveedores debidamente certificados, de modo que, tras su selección mediante aplicación de la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales («Ley 31/2007»), serán designados por el Ministerio de Fomento a propuesta del gestor aeroportuario, entrando a prestar servicios en el aeropuerto de que se trate previa supervisión e informe de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea. El gestor aéreo recuperará el coste de tales servicios de los usuarios mediante la aplicación de las tarifas aeroportuarias a las que nos referiremos en un apartado posterior. En la actualidad, AENA AEROPUERTOS es, como veremos, la titular de los bienes necesarios para la prestación del servicio (como es el caso de las torres de control) y AENA tiene el carácter de proveedor de servicios de tránsito aéreo de aeródromo 4.
En relación con su carácter de sociedad mercantil estatal, el capital social de AENA AEROPUERTOS corresponderá inicialmente en su totalidad a AENA, si bien esta podrá enajenar parte de él, de conformidad con la LPAP (vid., fundamentalmente, artículo 175 de la LPAP) conservando en todo caso la mayoría de dicho capital. En este sentido, el Consejo de Ministros, por Acuerdo de 15 de julio de 2011, autorizó la venta por AENA de hasta un máximo del 49% del capital social de AENA AEROPUERTOS. Ahora bien, quedan por determinar datos tan importantes como el momento de la enajenación, si se realizará a través de una o varias operaciones, el porcentaje definitivo de capital social de AENA AEROPUERTOS que quedará en manos privadas y si la venta se hará mediante salida a bolsa o sin ella. Todo ello dependerá de las condiciones del mercado y de la búsqueda del máximo valor para la empresa. Una vez se adopten las decisiones más relevantes al respecto, y antes de iniciarse el proceso de venta, se solicitará el oportuno dictamen del Consejo Consultivo de Privatizaciones («CCP»), creado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 1996 para procurar que los procesos privatizadores se acomoden a principios de publicidad, transparencia y libre concurrencia.
Puede observarse que la relación existente entre AENA y AENA AEROPUERTOS es de propiedad de la primera sobre la segunda. Ciertamente, tal relación atribuye a AENA (y, con ella, a la propia AGE, de con-
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formidad con la LPAP) la capacidad de determinar las decisiones más importantes y líneas estratégicas de AENA AEROPUERTOS. Pero lo que queremos subrayar es que no existe entre ellas una encomienda o relación contractual en virtud de la cual AENA
encargue la gestión de la red de aeropuertos de titularidad estatal a AENA AEROPUERTOS. La gestión de dicha red se atribuye directamente a esta última por el Real Decreto-ley 13/2010 (no a través de ninguna encomienda o contrato) y AENA queda relevada de la gestión que antes realizaba y deviene propietaria de la nueva sociedad estatal gestora.
Estamos, pues, ante una operación de privatización (nada se reserva la AGE en materia...
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