Asistencia social y rentas mínimas de inserción: un debate inacabado.

Autor:Josep-Vicent Saragossà i Saragossà
Cargo del Autor:Profesor Titular Escuela Universitaria. Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Universitat de València
Páginas:145-166
RESUMEN

1. Aproximación al mapa de la asistencia social. 2. El reparto competencial entre el estado y las comunidades autónomas en materia de asistencia social. 3. Las rentas mínimas en los estatutos de autonomía de "segunda generación". 4. Las propuestas de articulación de las RMI.

 
ÍNDICE
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Desde las primeras regulaciones de las Rentas Mínimas de Inserción (RMI) por las Comunidades Autónomas (CCAA, en adelante), en atribución y desarrollo de sus competencias estatutarias, se ha producido un debate en el ámbito de la doctrina laboralista sobre su naturaleza y los posibles efectos disgregadores de los sistemas de protección social. El debate jurídico hasta la actualidad ha estado impregnado de elementos ideológicos, políticos, sociales y económicos y también de la diferente funcionalidad que se quiera otorgar a los ingresos mínimos de subsistencia1.

Uno de los aspectos más problemáticos y controvertidos de la regulación de las rentas mínimas en España ha sido su ubicación como parte de la asistencia social desvinculada de la Seguridad Social o como asistencia social integrada en la misma o como un derecho de nuevo cuño ampliatorio de la ciudadanía social.

El tratamiento de un tema tan vidrioso y poliédrico sólo puede ser abordado en este trabajo desde un análisis parcial de algunos aspectos como son la constancia de las diferentes manifestaciones normativas que amparan la expresión Asistencia Social, con una breve referencia a las caracteres de cada una de ellas; el estado actual del tortuoso proceso de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Asistencia Social y, como variable derivada, de las rentas mínimas y, final-mente, algunas propuestas.

1. Aproximación al mapa de la asistencia social

La asistencia social pública aparece en España de la mano de la Constitución Republicana de 1931 en un pulcro y sencillo redactado de su art. 43 in fine: "El Estado prestará asistencia a los enfermos y ancianos, protección

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a la maternidad y a la infancia" con un carácter diferenciador de otros dos ámbitos de la protección social. Por una parte, de los Seguros Sociales y el Derecho del Trabajo, a tenor de la redacción del art. 46: "La República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias de una existencia digna. Su legislación social regulará: los casos de seguro de enfermedad, accidentes, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte; el trabajo de las mujeres y de los jóvenes y especialmente la protección a la maternidad; la jornada de trabajo y el salario mínimo y familiar; las vacaciones anuales remuneradas: las condiciones del obrero español en el extranjero; las instituciones de cooperación, la relación económico-jurídica de los factores que integran la producción; la participación de los obreros en la dirección, la administración y los beneficios de las empresas, y todo cuanto afecte a la defensa de los trabajadores." Por otra, también parece diferenciarse de la beneficencia de los particulares al separar explícitamente la esfera civil y religiosa (art. 3), apartando cualquier referencia a la idea de caridad y benevolencia y su carácter graciable2. Es por ello que se ha afirmado que la base ideológica de la asistencia social será el Estado social de Derecho, de forma similar a como el Estado liberal constituyó el contexto político en el que se desarrolló la beneficencia3.

La misma diferenciación se mantendrá durante la dictadura, y la asistencia social se caracterizará por una dispersión funcional de instrumentos en numerosos ministerios, organismos autónomos y las instituciones ideológicas del régimen como la Sección Femenina, la Organización Sindical o el Movimiento; también será característica de la Asistencia Social una fuerte centralización administrativa y un férreo control de la ejecución de los servicios, con una escasa presencia de la iniciativa social independiente, debido a la desconfianza del régimen al asociacionismo, pese a ello, algunas organizaciones mantenían una cierta autonomía de funcionamiento como Cáritas, Cruz Roja, ONCE y ANIC4. Además, las relaciones de los gestores de los servicios sociales, beneficencia y asistencia social con los ciudadanos estarán presididas por conductas autoritarias y paternalistas y la asistencia social estará impregnada de una fuerte vinculación a la ideología fascista. Durante el franquismo, la asistencia social es definida como una actividad de carácter público, financiada con cargo a ingresos públicos, complementaria a los seguros sociales, que se realiza a favor de los económicamente débiles5. No obstante, la asistencia social quedó relegada a fines residuales,

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no muy diferentes de los cometidos asignados a la antigua beneficencia6. Y a nuestros efectos, claramente desconectada de los Seguros Sociales de base profesional.

La consolidación del Estado Autonómico postconstitucional -con independencia de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas- no ha significado la desaparición de Asistencia Social estatal. Al margen de los traspasos de competencias a las CCAA de determinados órganos, recursos técnicos y dotaciones dinerarias, en la actualidad, el Estado mantiene una potente actividad normativa y de gestión desde los órganos de la Administración central, que atiende una heterogénea variedad de situaciones que tienen una operatividad que no ha sido cuestionada por las CCAA en el ámbito competencial: pensiones de incapacidad y de ancianidad (procedentes del antiguo Fondo Nacional de Asistencia Social), reguladas por el RD 2620/1981; pensiones y ayudas asistenciales a favor de ciudadanos españoles en el exterior, en este sentido, la Ley 40/2006, de 14 diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, configura un nuevo marco legal básico de los derechos económicos y sociales de los ciudadanos que residen en el exterior (que incluye prestaciones por ancianidad, incapacidad, asistencia sanitaria, prestaciones a emigrantes retornados o desplazados temporalmente a España, programas de ayudas a emigrantes y retornados)7. Prestación económica a los ciudadanos de origen español desplazados al extranjero, durante su minoría de edad, como consecuencia de la guerra civil8. Víctimas de violencia de género9. Ayudas ordinarias10y extraordinarias11y pensiones extraordinarias12a las víctimas de terrorismo y ayudas sociales para los afectados por el Virus de Inmunodeficiencia Huma-

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na (VIH)13. Además de los subsidios de ingresos mínimos garantizados de la Lismi y las prestaciones del FAS que quedan residualmente vigentes para las personas que no han optado por las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. Aunque hay que advertir que algunas de estas ayudas no se corresponden con las técnicas de la asistencia social clásica de demostración de un estado de necesidad ni el acceso se limita a dotación económica previa fijada en los presupuestos del Estado. La mayoría de las ayudas técnicamente responden a las características de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social otorgando derechos subjetivos perfectos.

Otro sentido tiene el intento de vincular la Asistencia Social, en un proceso histórico de maduración de la protección social y en un contexto de grandes políticas de integración social por el trabajo, como una parte del nuevo sistema de la Seguridad Social, superador de los seguros sociales profesionales, con una perspectiva integral y omnímoda de la protección social. Lo que se ha venido en denominar la Asistencia Social "interna". En efecto, la Ley de Bases de la Seguridad Social, en su Preámbulo, considera la Asistencia Social una exigencia inexcusable que configura un sistema complementario de las prestaciones de la Seguridad Social en casos límite, eliminando y o paliando los estados de necesidad en que puedan incidir las personas incluidas en al campo de aplicación de la Ley, cuando no se acredite el derecho a las prestaciones o se haya agotado el tiempo máximo previsto para su disfrute, incluidas las prórrogas o resulten insuficientes para la satisfacción de las necesidades. La Base XVI de la Ley, por su parte, añadía que los auxilios económicos para atender los estados y situaciones de necesidad se podrían dispensar previa demostración de que el interesado carece de los recursos indispensables, tanto para los que hubieran agotado la percepción de las prestaciones por desempleo y cualesquiera otras análogas cuya percepción no esté regulada en las bases de la Ley. La concepción de la Asistencia Social vinculada al sistema de la Seguridad Social estaba impregnada de la voluntad programática de ensanchar el campo de aplicación de los beneficiarios de la misma, pasando de una Seguridad Social de carácter contributivo o profesional a un modelo universalista o atlántico. La tendencia hacia una Asistencia Social encuadrada en el sistema de la Seguridad Social con voluntad universalista estaba apoyada por el tremendo auge económico del país; el potencial financiero de la seguridad social debido al incremento de cotizaciones y unas reducidas cargas de pensiones y el posicionamiento de las instancias internacionales de la Seguridad Social (XIV Asamblea General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social de l96l), que entendían que la Asistencia Social y los Servicios Sociales de la Seguridad social paliaban la rigidez reglamentaria de los sistemas contributivos, flexibilizando y humanizando el acceso de los ciudadanos a la Seguridad Social.

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La vigente Ley General de la Seguridad Social, en su actual articulado contempla, en el art. 38.1.e) como acción protectora de la Seguridad Social: "las prestaciones de servicios sociales que puedan establecerse en materia de reeducación y rehabilitación de inválidos y de asistencia a la tercera edad, así como en aquellas otras materias en que se considere conveniente." Y, en su apartado 2: "Igualmente, y como complemento de las prestaciones...

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