Rentas mínimas y activación.
| Autor | Begoña Pérez Eransus |
| Cargo del Autor | Prof. Dpto. Trabajo Social. Universidad Pública de Navarra |
| Páginas | 117-130 |
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El hecho de que todas las transformaciones que se están produciendo en los sistemas de protección social de carácter asistencial de diferentes países occidentales vayan en la línea de introducir mecanismos de activación destinados a favorecer la inserción laboral de los perceptores ha llevado a pensar que éstas constituyen una respuesta inevitable a los nuevos retos planteados en el escenario postindustrial. De este modo, si el reto del Estado de bien-estar había consistido en asegurar la protección social y el bienestar de los trabajadores en una sociedad caracterizada por el pleno empleo, en la actualidad, el principal reto de los gobiernos ha pasado a ser la integración laboral de la población que ha quedado al margen del mercado de trabajo.
Bien es cierto que en la concepción original las políticas de activación no contemplaban la participación de aquellos colectivos más alejados del mercado laboral. Por el contrario, en los años setenta estas políticas se definían en programas diseñados para conseguir que aquellos que ya estaban en el mercado, o se encontraban temporalmente en desempleo, pudieran adaptarse de forma ágil a las nuevas necesidades de las transformaciones del mercado. Posteriormente, la extensión de las políticas de activación en Europa en los ochenta vino de la mano de su orientación a colectivos que habían sido especialmente afectados por la crisis de empleo. En el caso de los desempleados de larga duración, se valoró que la activación era la mejor fórmula de acortar la distancia existente entre su nivel de cualificación y los requerimientos del mercado laboral. En el caso de los jóvenes desempleados también se defendía la idoneidad de la activación como estrategia preventiva para evitar que estos fueran sujetos, tan tempranamente, de la protección por desempleo.
Es a lo largo de los años noventa cuando observamos una creciente vinculación de estas políticas con las prestaciones asistenciales destinadas a personas y hogares en situación de pobreza con el objetivo de favorecer su inserción laboral. Lædemel y Trickey (2000)1, a partir de la comparación de
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programas del nivel asistencial en siete países (Francia, Holanda, Noruega, Reino Unido, Dinamarca, Alemania y Estados Unidos), concluyeron que se estaba produciendo en todos ellos un cambio consistente en la introducción de condicionamientos laborales al cobro de las prestaciones asistenciales:
El requerimiento de que aquellos que son considerados como capaces para trabajar deban buscar y aceptar un trabajo en el mercado laboral normalizado es una parte inherente del nuevo contrato de los programas de asistencia social (Lædemel y Trickey, 2000: p. 1).
Si bien estamos de acuerdo con estos autores en el diagnóstico de las recientes transformaciones conducentes a la creciente interrelación entre dispositivos de formación y empleo y los sistemas de asistencia, sin embargo, estos cambios, lejos de constituir un «nuevo contrato», representan una manifestación más de una relación histórica entre asistencia social y trabajo.
El dilema suscitado por la asistencia a los pobres capaces de trabajar ha marcado el desarrollo de las formas de asistencia social públicas desde su origen. Por un lado, las clases dominantes siempre mostraron interés por garantizar la subsistencia a las personas en situación de pobreza en momentos de crisis con el fin de que éstas no constituyeran una amenaza al orden establecido. Pero, a su vez, siempre existió la preocupación por garantizar que la asistencia no constituyera una forma de subsistencia al margen del mercado de trabajo.
En las sociedades pre-industriales esta cuestión fue solventada mediante el establecimiento de mecanismos coercitivos de obligación al trabajo2. La vinculación del trabajo con la asistencia a los pobres era defendida desde una doble utilidad: el potencial rehabilitador del trabajo era un argumento en defensa de las distintas formas de obligación al trabajo de los pobres como una forma de recuperarles para la sociedad. Por otro lado, la obligación de los pobres a trabajar a cambio de su asistencia siempre fue defendida como la forma de disuadir a los pobres de una vida dependiente de las instituciones.
El dilema suscitado por la asistencia a los pobres válidos o capaces de trabajar adquirió especial relevancia en el contexto de la revolución industrial en los siglos XVIII y XIX. Fue en este momento cuando el proceso de proletarización de la sociedad dio lugar a un considerable aumento del colectivo
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de asalariados en situación de desempleo y pobreza (Offe, 1992)3. Con la desaparición de las fórmulas coercitivas y el desarrollo del movimiento obrero, asistimos en Europa, a lo largo de los siglos XIX y XX, al surgimiento de los seguros sociales que lograron facilitar la integración de la clase obrera y limitar de este modo la amenaza social que constituían el desempleo y la pobreza. En este proceso, la diferenciación entre pobres válidos y no válidos siguió siendo clave ya que, si bien los seguros de vejez, discapacidad o enfermedad no suscitaron ningún cuestionamiento, sí lo hicieron los seguros de desempleo y las prestaciones de asistencia social. De hecho, fue en el diseño de los sistemas de protección por desempleo donde se fue produciendo una mayor divergencia entre los distintos países, no sólo en relación con su nivel protector, sino también en la utilización de distintos mecanismos orientados a disuadir a los válidos de la vida dependiente (disminución progresiva de las prestaciones, condicionamiento del cobro a la realización de determinadas acciones de carácter laboral y otros).
En España, al igual que sucedió en otros países europeos con regímenes de bienestar contributivos, se fue completando, a lo largo de los años noventa, el sistema de seguros sociales con prestaciones de carácter asistencial. En el diseño de este nivel sujeto a demostración de necesidad estuvo claramente presente la diferenciación entre pobres válidos para trabajar y no válidos. En el caso de los válidos, el seguro de desempleo basado en la contribución previa incorporó un complemento asistencial de mínimos orientado a garantizar la subsistencia de los desempleados durante un tiempo después de haber agotado el período contributivo. Sin embargo, permaneció sin protección la situación de aquellas personas válidas que no han accedido al nivel de protección contributiva por no haber estado vinculadas nunca al mercado laboral (o no haberlo hecho de forma regularizada), por no haber contribuido lo suficiente, o por haber agotado las prestaciones a las que tenían derecho. Este hueco lo fueron ocupando de manera descentralizada y desigual las rentas mínimas autonómicas destinadas a familias en situación de pobreza extrema.
En las últimas décadas, diversas transformaciones económicas y sociales están provocando una pérdida de la centralidad del empleo y una extensión del riesgo de desempleo, pobreza y precariedad en los países europeos. Es en este momento cuando se reproduce el debate relativo al tratamiento de los pobres válidos. Empleados de edad avanzada sin cualificación, jóvenes que no han accedido a su primer empleo, mujeres que nunca han tenido una experiencia laboral, inmigrantes en situación irregular o desempleados de larga duración, excluidos, conforman la condición de pobres válidos en la sociedad postindustrial. Personas que no acceden a la cobertura del sistema contributivo y que solicitan las mencionadas ayudas asistenciales o rentas mínimas.
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Podríamos interpretar por ello, que el creciente énfasis por parte de los gobiernos europeos en la coordinación entre políticas sociales y de empleo no es si no una nueva manifestación de la histórica vinculación entre asistencia y empleo. Tal y como sucedía en otros momentos históricos, se recurre a la activación de los pobres con el fin de afrontar el debate en torno al tratamiento del colectivo de pobres válidos. Igualmente se defiende ahora la doble utilidad del empleo como mecanismo rehabilitador y como mecanismo disuasorio de la dependencia de las rentas mínimas.
La cuestión ahora es dilucidar si el paso de políticas de políticas de protección pasiva que caracterizaron el origen y desarrollo del Estado de Bienestar a políticas de activación responde más a la motivación protectora o a la disuasoria. Se trata de comprobar si las políticas activas suponen un avance en el tratamiento de la pobreza y la exclusión o si están introduciendo cierto riesgo en la protección social al sustituir mecanismos de protección econó-mica por programas de activación basados en la inserción laboral. En otras palabras, la activación vinculada al nivel asistencial, ¿mejora la situación de personas en dificultad social al proporcionarles oportunidades de acceso al empleo?; o por el contrario, ¿son medidas que sustituyen dispositivos de bienestar pre-existentes, deteriorando la protección de los colectivos más vulnerables y recortando sus derechos sociales?
Es difícil avanzar en la cuestión de la verdadera naturaleza de las políticas de activación debido a la gran heterogeneidad de estrategias de activación que existe si atendemos a sus objetivos, forma y sobretodo resultados. Esta diversidad ha llevado incluso a...
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