Forma de remisión de expedientes administrativos. Alcance y límites de sus facultades revisoras
| Autor | Jesús Besteiro Rivas |
| Cargo | Abogado del Estado-Jefe en Segovia |
| Páginas | 730-754 |
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Informe realizado el 9 de julio de 1999.
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La duda que surge en torno a la forma en que han de remitirse los expedientes a los Tribunales Económico-Administrativos (TEA) versa sobre si la remisión ha de ser del expediente en su integridad y sobre si está sujeta a determinados requisitos formales.
Por lo que se refiere a la primera de las cuestiones apuntadas (si el expediente ha de remitirse íntegro), se trata de una cuestión íntimamente relacionada con lo que constituye el segundo motivo de la consulta efectuada (la amplitud de las facultades revisoras de los TEA), por lo que nos remitimos a lo que allí exponemos.
En cualquier caso, sí merece la pena destacar que el artículo 89.2 RPREA sí establece que «el expediente o las actuaciones a que se refiere el apartado anterior comprenderán todos los antecedentes, declaraciones y documentos que se tuvieron en cuenta para dictar el acto administrativo impugnado». Cuando este precepto habla del acto administrativo impugnado debe entenderse que se refiere, en el supuesto concreto de que ahora se trata de la ejecución forzosa de sanciones pecuniarias en materia de tráfico y seguridad vial, a la providencia de apremio o actuaciones posterio-Page 731res, porque sólo a partir de la citada providencia de apremio comienza la materia económico-administrativa, conforme dispone el artículo 89.4 del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (LTSV).
Al ser la providencia de apremio de competencia de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT), la reclamación del expediente administrativo, caso de ser impugnada ésta, debería dirigirse a la citada Agencia, a la que previamente se habrá remitido por parte de la correspondiente Jefatura Provincial de Tráfico la certificación de descubierto en la que conste el importe de la sanción impuesta, la identidad del deudor y los demás datos que resultan legalmente necesarios (art. 105 del Reglamento General de Recaudación -RGR-, aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre).
No obstante, esta consideración, formalmente correcta, se ve matizada, cuando no contradicha abiertamente, por la forma en que en la práctica se está llevando a cabo la revisión de los actos de gestión recaudatoria tanto por los TEA como por los órganos jurisdiccionales contenciosoadministrativos que revisan las resoluciones de éstos. Sobre esta circunstancia, como ya hemos dicho, se volverá posteriormente.
Por el contrario, por lo que se refiere a la cuestión de si los expedientes han de remitirse en una forma determinada, la duda parece referirse a si resulta obligatorio que el expediente administrativo figure en original o copia autenticada, foliado y acompañado de un índice, tal y como señala el Presidente del TEAR de Castilla y León, Sala de Valladolid, en su oficio de fecha 10 de junio de 1999 dirigido al Jefe Provincial de Tráfico de Valladolid. Esta discusión no deja de tener consecuencias prácticas, pues dependiendo de cómo se solvente habrá que reconocer o no a los TEA la facultad de rechazar y devolver a las Jefaturas de Tráfico los expedientes que consideren que no se ajustan a tales requisitos de forma.
En cualquier caso, resulta obligado partir de la propia normativa que regula la actividad y competencias de los TEA, fundamentalmente del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas (RPREA), aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo.
Esta norma, en su artículo 89, sobre la «reclamación del expediente o de las actuaciones», no establece forma concreta alguna a la que deba ajustarse la remisión del mismo; en particular, no establece en ningún momento de manera expresa que la remisión tenga que ser en original o copia autenticada, debidamente foliado y acompañado de un índice de los documentos que contenga. En consecuencia, sólo en virtud de criterios generales de gestión podrá entenderse conveniente, que no imperativo, remitir los expedientes de acuerdo con los referidos requisitos de forma.Page 732
En este sentido, tanto el escrito de fecha 1 de diciembre de 1998 remitido por el Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León como la Instrucción del Subsecretario de Administraciones Públicas de 27 de abril de 1999, relativos a la forma de remisión de los expedientes administrativos, sólo pueden entenderse aplicables a las Jefaturas Provinciales de Tráfico cuando éstas tienen que remitir algún expediente administrativo a un órgano jurisdiccional con motivo de la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra una resolución dictada en materia de la competencia propia de las citadas Jefaturas de Tráfico, pero no a los supuestos en que el expediente (con la extensión que deba tener) tenga que remitirse a otro órgano administrativo, como son los TEA.
Ahora bien, si por una parte es cierto que no existe obligación legal alguna de sujetar los expedientes a los requisitos formales citados, no por ello puede negarse que existan razones que aconsejen la aplicación de los mencionados requisitos de forma.
En este sentido, la conveniencia de que la remisión del expediente administrativo se sujete a estos condicionantes formales viene acentuada en el presente caso por la posibilidad de que la resolución del correspondiente TEA sea recurrida en vía contencioso-administrativa, en la cual sí existe una norma expresa (invocada precisamente por los TEA en sus escritos de reclamación de los expedientes) que impone tales requisitos (art. 48,4 de la Ley 29/1998, de 23 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -LJCA 1998-).
Es cierto que los documentos remitidos por las Jefaturas Provinciales de Tráfico a los TEA (bien directamente, bien a través de la AEAT) entran a formar parte del expediente administrativo que, a su vez, ha de remitirse a la Sala de lo Contencioso-Administrativo competente en caso de interponerse recurso en sede jurisdiccional contra la resolución del TEA.
También es cierto que, en tal caso, resultará mucho más fácil y rápida la remisión del expediente administrativo al órgano jurisdiccional si el mismo, en la parte recibida de la respectiva Jefatura Provincial de Tráfico, cumple los requisitos que el órgano jurisdiccional va a exigir al TEA. Es más, puede que sea preferible para las propias Jefaturas Provinciales de Tráfico foliar y elaborar de propia mano el citado índice, en vez de que estas operaciones se lleven a cabo por parte de los TEA (a lo que por otra parte, parecen negarse de forma absoluta), dado que así se evitaría el riesgo de incurrir en confusiones o errores de más fácil producción cuando se manejan documentos ajenos.
Por otra parte, también puede resultar aconsejable que todos los expedientes administrativos que deban remitirse tanto a los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos como a los TEA se preparen de laPage 733 misma forma, aplicándose así un único criterio de gestión, en vez de dos distintos según cual sea el destinatario del expediente.
En conclusión, puede afirmarse que no existe precepto legal alguno que expresamente imponga a las Jefaturas Provinciales de Tráfico remitir los expedientes administrativos a los Tribunales Económico-Administrativos en original o copia autenticada, foliados y acompañados de un índice también autenticado, si bien puede resultar aconsejable que la citada remisión se realice sujetándose a tales requisitos de forma por los motivos, de oportunidad, que se acaban de exponer.
1. La situación tal y como resulta del tenor literal de la normativa aplicable
Desde el punto de vista normativo, es evidente que las fases de gestión de los expedientes sancionadores en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y de recaudación de las eventuales multas pecuniarias impuestas por tal motivo en caso de falta de pago voluntario se encuentran perfectamente delimitadas y separadas:
a) La tramitación de los citados expedientes sancionadores corresponde a las Jefaturas Provinciales de Tráfico, resolviendo los Subdelegados del Gobierno o los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas (según la gravedad de la infracción denunciada), conforme a las previsiones contenidas en los artículos 69 y 79 LTSV y en la disposición adicional cuarta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. La resolución de los citados expedientes sancionadores puede concluir con la imposición de una multa pecuniaria cuya falta de pago de modo voluntario obligará a la Administración a su ejecución forzosa, en los términos previstos en el artículo 97 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJ).
b) La tramitación del expediente de apremio o ejecución forzosa del acto administrativo contenido en la resolución sancionadora previamente dictada es competencia de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, conforme a lo previsto en el artículo 4.1 del Reglamento General de Recaudación.
Esta separación de funciones viene recogida con carácter general en la propia LTSV, cuyo artículo 84 (reproducido por el artículo 21 del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial) distingue claramente las dos atribu-Page 734ciones, la de vigilancia y control del...
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