Estat I religió: la qualificació del model espanyol

Autor:Gustavo Suárez Pertierra
Càrrec:Catedràtic de dret eclesiàstic de l'Estat. Universitat Nacional d'Educació a Distància
Pàgines:2-19
 
CONTENIDO
ESTAT I RELIGIÓ: LA QUALIFICACIÓ DEL MODEL ESPANYOL
Gustavo Suárez Pertierra*
Sumari
1. Introducció
2. El context constitucional
3. Un model propi
4. El sistema constitucional
5. Les claus del model
6. Les concrecions del model: el sistema de pactes
7. Conclusió
* Catedràtic de dret eclesiàstic de l'Estat. Universitat Nacional d'Educació a Distància.
Article rebut l’1.6.2006.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
Gustavo Suárez Pertierra
1. Introducció
Té molt sentit enfrontar una reflexió general sobre el que s'entén tradicionalment per relacions
Estat-Església a Espanya, qüestió que avui formularíem com el tractament per part de l'Estat del
component religiós de la realitat social. I això per diverses raons.
En primer lloc, perquè ja hi ha prou perspectiva. Al cap de més de vint-i-cinc anys des
de la promulgació de la Constitució, el sistema de relació Estat-Església està relativament
decantat. En contra del que es podria pensar a primera vista, no es tracta, per les raons que
s'explicaran, d'un model travat definitivament, però sí que és cert que els poders públics i les
confessions religioses han hagut de prendre posicions, resoldre conflictes i avançar solucions
sobre els problemes i les tensions que s'han anat creant i aquest és el gresol en què es construeix
un model.
En segon lloc, perquè del model decantat finalment depèn la correcció de les opcions
arbitrades. La complexitat del model espanyol, sobre la qual s'insistirà més avall, provoca que es
posi en qüestió el tractament d'instituts concrets del nucli dur de la relació entre l’Estat i les
confessions religioses, com ara l'ensenyament de la religió o el finançament de les activitats
confessionals. Tant és així que l'adequació a la Constitució figura com a referència fonamental
de tot el conjunt, mentre que, atès que el Tribunal Constitucional no s'ha pronunciat encara
sobre el fons del problema, tot es resol en una qüestió d'interpretació. Excuso dir que en un
assumpte tan viu com aquest els criteris d'interpretació de les normes jurídiques acaben
promovent alhora, sense rubor, una solució i la seva contrària, és a dir, l'invers del que volien els
clàssics i els redactors de l'art. 3 del nostre Codi civil.
Per tot això té molt sentit la iniciativa de la Revista Catalana de Dret Públic de dedicar
un número monogràfic a tractar l'assumpte. Per la meva banda, intentaré assumir l'encàrrec dels
editors per expressar el marc en què es mou el problema, procurant posar de manifest
l'adequació o les contradiccions entre el model constitucional i contrastar-ho amb la pràctica
jurídica que s’ha dut a terme al llarg d'aquest temps.1
El punt de partida de la hipòtesi que tot seguit es desenvoluparà és la dada
constitucional. La Constitució vigent estableix un sistema no lineal i complex, que s'explica per
circumstàncies històriques i per raons polítiques. L'aplicació dels paràmetres del model genera
contradiccions i distorsions que recuperen el problema històric de la relació Estat-Església a
Espanya. Aquestes contradiccions s'expliquen perquè hi ha marges amplis d'interpretació,
perquè romanen residus històrics del vell model i perquè irrompen interpretacions interessades a
l'empara de la pretesa ambigüitat constitucional. El desplegament constitucional reflecteix
aquest conjunt de fenòmens i produeix finalment un sistema encara molt més complex a través
1 He dedicat directament a aquesta qüestió, encara que amb un llarg parèntesi, una desena llarga d'estudis des de
1978. El primer d'ells és d'aquesta data: Libertad religiosa y confesionalidad en el ordenamiento jurídico español,
Vitòria, 1978; l'últim és de 2006: «La laicidad en la Constitución española», en Estado y religión en la Constitución
española y en la Constitución europea (ed. de J. Martínez-Torrón), Granada, 2006, pàg. 11 i seg.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
2
Estat i religió: la qualificació del model espanyol
d'una munió de normes de diferent naturalesa que de vegades tenen un encaix difícil perquè
siguin congruents amb el sistema constitucional.
Per desenvolupar aquesta hipòtesi es posaran de manifest en una primera fase les claus
del sistema constitucional i, en un segon moment, enfrontarem el sistema amb les seves
concrecions més rellevants. Finalment, es proposarà una qualificació del model de conformitat
amb els criteris extrets de l'anàlisi del complex normatiu.
2. El context constitucional
En l’art. 16 de la Constitució, el supòsit que concentra el tractament del problema, conflueixen
diversos factors que no poden ser obviats sense el risc d’adoptar un punt de partida equivocat o
parcial.
El primer d’ells és el factor històric. Tota la història moderna d’Espanya és la d’una
compenetració intensa entre l’Església catòlica i l’Estat. Als països catòlics llatins no triomfa,
com és sabut, la reforma protestant, de manera que no hi ha fallides en la unitat religiosa de les
societats nacionals. Mentre que als regnes de l’Europa central sorgeixen les esglésies nacionals
amb suport en el principi cuius regio eius et religio, al sud es manté la confessionalitat catòlica
de l’Estat.
L’Església recorre al braç secular per imposar la seva doctrina i a canvi presta suport
polític i social a les monarquies absolutes. Els monarques transfereixen la doctrina religiosa a
l’àmbit civil i garanteixen la unitat religiosa en la fe veritable que, alhora, és un element clau de
la unitat política nacional a partir de mitjan segle XIX i la barrera contra la penetració de les
noves ideologies.
Les monarquies catòliques practiquen el regalisme. Intervenen en el nomenament dels
bisbes i filtren les normes eclesiàstiques, que han de comptar amb el placet regio. L’Església
desenvolupa certes funcions públiques (per exemple, l’activitat registral) i influeix socialment a
través de l’educació, i l’Estat finança l’exercici de la seva activitat mitjançant un pressupost
assignat al culte i el clergat.
Tot això queda reflectit en la història del constitucionalisme espanyol, mentre que el
Concordat, que és el pacte que garanteix l’intercanvi de privilegis entre l’Església i l’Estat, es
converteix en una norma que pot competir amb les constitucions i planteja una i una altra
vegada conflictes insolubles.2
2 El Concordat que comprèn tot el segle XIX i també la primera meitat del XX és de 1851. Es tracta d'un concordat
clàssic, d'intercanvi de privilegis, complet i que significa el reconeixement de la monarquia enfront de la pretensió
carlista, teòricament la monarquia «catòlica»; a canvi, consolida les disposicions secularitzadores i fixa la dotació
econòmica per a l'Església. Introdueix la declaració de confessionalitat següent: «La religió catòlica, apostòlica i
romana, que, amb exclusió de qualsevol altre culte, continua sent l'única de la nació espanyola, es conservarà sempre
en els dominis de SM Catòlica, amb tots els drets i les prerrogatives de què ha de gaudir segons la Llei de Déu i els
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
3
Gustavo Suárez Pertierra
Des d’aquesta òptica s’ha de veure la història constitucional espanyola, en la qual
s’aprecien diverses fases. Des de la Constitució de Cadis, l’art. 11 de la qual introdueix una
forta declaració de confessionalitat doctrinal i exclou l’exercici d’altres cultes diferents de
l’oficial,3 comença un camí que va avançant lentament cap a la irrupció de la llibertat religiosa
en el nostre dret constitucional. Aquesta incorporació es produeix en la Constitució de 1869
que, després d’una forta discussió, trenca per primera vegada amb la confessionalitat excloent,
encara que manté per a la religió majoritària el suport financer públic.4
Amb tot, el sistema en conjunt troba la seva fita fonamental en la Constitució de 1876,
perquè ni les posicions liberals s’acomoden amb el que disposa la Constitució de Cadis ni la
societat espanyola, com va quedar palès, estava tan a prop de la incorporació de les llibertats
formals com va voler, per exemple, el projecte constitucional de la I República.
El model de la monarquia restaurada, que reflecteix la Constitució de 1876, és
probablement el més coherent amb la situació de la societat espanyola i amb el paper que la
religió exerceix en la vida social. Perquè, efectivament, a aquestes altures del segle l’element
religiós ja és un component fonamental de la cohesió política un cop que la idea nacional
s’instal·la en la identificació de l’Església espanyola amb els sectors antiregalistes i antiliberals
en un llarg camí que acaba en el nacionalcatolicisme.5
D’altra banda, no es pot sospitar que la societat espanyola hagués aconseguit en l’últim
terç del segle XIX un alt grau de secularització, que cal entendre com la conquesta d’un grau
substantiu d’independència respecte a les doctrines religioses.6 En qualssevol dels àmbits que
poden servir de banc de proves del grau de secularització social aconseguit s’observa que encara
està molt lluny la meta del camí que s’emprèn en el primer terç del segle. Així succeeix en el
camp de la llibertat d’expressió, de l’ensenyament, del dret d’associació o de la introducció de
la llibertat religiosa en general7 i també en la tutela penal de la religió8 o en la recepció del
matrimoni civil.9
sagrats Cànons» (art. 1). D'aquí deriven conseqüències sobre l'ensenyament, dotació econòmica i d’altres. Vid. J.
Pérez Alhama: La Iglesia y el Estado español, Madrid, 1967.
3 La Constitució de Cadis introdueix, com és sabut, la llibertat de premsa, l'abolició de les senyories i la supressió de
la Inquisició. No obstant això, l’art. 12 és una mostra de confessionalitat doctrinal i excloent que pot competir
perfectament amb la que s'expressa en la nota anterior: «La religió de la Nació espanyola és i serà perpètuament la
catòlica, apostòlica, romana, única veritable. La Nació la protegeix per lleis sàvies i justes i prohibeix l'exercici de
qualsevol altra». Cal tenir en compte que un terç dels diputats a Cadis eren eclesiàstics.
4 Juntament amb la qüestió de la monarquia, la llibertat de cultes va ser el gran problema de la Constitució. Cfr. M.
Fernández Almagro: Historia política de la España contemporánea. 1868/1885, vol. 1, Madrid, 1968, pàg. 46.
Observeu l'artifici a través del qual apareix per primera vegada la llibertat religiosa en el dret constitucional espanyol:
«La Nació s'obliga a mantenir el culte i els ministres de la religió catòlica. L'exercici públic o privat de qualsevol altre
culte queda garantit a tots els estrangers residents a Espanya, sense més limitacions que les regles generals de la
moral i del dret. Si alguns espanyols professessin una altra religió diferent de la catòlica, és aplicable a aquests tot el
que disposa el paràgraf anterior» (art. 21). Vid. P. A. Perlado: La La libertad religiosa en las constituyentes del 69,
Pamplona, 1970.
5 Vid. J. Álvarez Junco: Mater dolorosa. La idea de España en el siglo XIX, Madrid, 2001, especialment pàg. 336.
6 Vid. A. Fernández-Coronado: El proceso de secularización del matrimonio, Madrid, 2004, pàg. 11-15.
7 Vid. des d'aquesta perspectiva metodològica els estudis de M. C. Llamazares Calzadilla: «Secularización y libertad
de expresión en España»; A. Castro Jover: «Secularización y asociacionismo religioso en la primera mitad del siglo
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
4
Estat i religió: la qualificació del model espanyol
Per aquesta raó, el règim de tolerància religiosa, el model intermedi que implanta la
Constitució de 1876, és el més durador, fins ara, dels models constitucionals.10 El sistema té
dues referències fonamentals: el manteniment de la confessionalitat catòlica i l’admissió
expressa, com a simplement tolerat, de l’exercici privat, que no públic, de la resta de cultes. Per
això es pot definir com un model de tolerància religiosa i de llibertat limitada. El model va
tenir èxit, certament, perquè va dirigir la política religiosa fins a 1978, amb el curt parèntesi
republicà, de manera que constitueix el nucli del que es podria entendre com a règim
específicament espanyol de relació Església-Estat, sistema propi i específic, en un moment en
què els estats europeus van fer la seva opció particular.11
La II República va intentar un camí nou. En essència, la pretensió republicana era la
secularització d’una societat profundament impregnada de clericalisme. Va intentar trasplantar
el model alemany, encara que va acabar dissenyant un sistema peculiar, més inclinat al francès,
de separació entre Església i Estat en què la llibertat de consciència constituïa el nucli
fonamental. Però va tenir lloc un xoc inevitable, perquè el nou règim polític no va trobar una
altra manera d’enfrontar el problema de la influència social de l’Església que el camí de la
limitació de la seva activitat pública. Així, al costat de la legislació que va introduir llibertats
històriques, va emetre un conjunt de disposicions que van inclinar el model cap a un sistema
limitador de la llibertat de l’exercici dels cultes.12 Si la Constitució de 1876 només va tolerar els
cultes no oficials, la Constitució de 1931 únicament va tolerar la religió confessada
tradicionalment per l’Estat. Aquestes limitacions pressionen la llibertat de cultes i per aquesta
via la llibertat de consciència, així que el règim republicà és un sistema reactiu més proper al
laïcisme que a la neutralitat.13 Després es tornarà sobre aquesta idea quan es tracti de qualificar
el règim vigent.
La qüestió religiosa va ser determinant per a l’esclat de la guerra civil. L’intent
republicà va quedar relegat a un simple parèntesi històric mentre que el franquisme es va aplicar
XIX»; J. M. Contreras Mazarío: «Secularización y legislación estatal en materia de libertad religiosa», tots ells a
Estado y religión. Proceso de secularización y laicidad. Homenaje a Don Fernando de los Ríos (ed. de D.
Llamazares), Madrid, 2001.
8 Vid. A. Fernández-Coronado: «La tutela penal de la libertad religiosa», a Anuario de derecho eclesiástico del
Estado, II (1986), pàg. 17 i seg.; i F. Santamaría: El proceso de secularización y la protección penal de la libertad de
conciencia, Valladolid, 2001.
9 A. Fernández-Coronado: El proceso de secularización del matrimonio, cit.
10 Art. 11. «La religió catòlica, apostòlica, romana, és la de l'Estat. La Nació s'obliga a mantenir el culte. Ningú no
serà molestat al territori espanyol per les seves opinions religioses ni per l'exercici del seu respectiu culte, llevat del
respecte a causa de la moral cristiana. No es permetran, però, altres cerimònies ni manifestacions públiques que les de
la religió de l'Estat». El text és fruit d'un compromís polític aconseguit a partir de grans tensions entre el Vaticà i els
sectors conservadors espanyols que donen suport a la tornada a la situació anterior a 1868 i els moviments liberals
que ja reben el suport d’òrgans d'expressió organitzats. Vid. W. J. Callahan: La Iglesia católica en España (1875-
2002), Barcelona, 1998, pàg. 33 i seg. Per a la seva contextualització amb la doctrina pontifícia, vid. G. Suárez
Pertierra: «La recuperación del modelo constitucional. La cuestión religiosa a los veinticinco años de la
Constitución», a Laicidad y libertades. Escritos jurídicos, núm. 2 (2002), especialment pàg. 316 i seg.
11 El règim francès es defineix per la Llei de separació de 1905.
12 La meva posició queda expressada a «El laicismo de la Constitución republicana», a Estado y religión. Proceso de
secularización y laicidad..., cit., pàg. 57 i seg.
13 Ibid., pàg. 83.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
5
Gustavo Suárez Pertierra
ràpidament, alhora que deixava sense efecte la legislació republicana en matèria de llibertats, a
recuperar la vella confessionalitat catòlica que penetrava amb una força renovada.
El règim autoritari torna a recolzar en l’Església catòlica, que durant gairebé tot el
franquisme funciona com un element que aglutina la unitat nacional. Les «lleis fonamentals»
tornen al sistema que la Constitució de la monarquia restaurada havia implantat: confessionalitat
més tolerància, que es reforça amb un veritable entramat concordatari.14 El Concordat de 1953
se situa en la línia dels grans concordats conclosos amb els règims autoritaris durant el primer
terç del segle XX15 i expressa, com el gran Concordat del segle anterior ho havia fet respecte a
la monarquia isabelina enfront de la pretensió carlista, el reconeixement internacional del règim
franquista per part de la Santa Seu. El joc combinat de la confessionalitat concordatària amb la
declaració reiterada de les «lleis fonamentals» produeix un sistema polític extraordinàriament
rígid i penetrat per la doctrina religiosa, en què la confusió de plànols és habitual.16
Les relacions entre el franquisme i l’Església catòlica no van ser sempre senzilles,17
però l’entramat d’interessos mutus va mantenir la situació, fins que es produeix una de les grans
paradoxes que se solen donar en la relació Església-Estat.
Durant els anys seixanta penetra un fort moviment de reacció social. Afecta el règim
autoritari i també afecta l’Església catòlica. El Concili Vaticà II reacciona enfront de la
confessionalitat de l’Estat com a instrument de relació i, sense plantejar una revolució doctrinal,
inverteix el tractament del problema reclamant la independència del poder civil i la separació
entre religió i estructures polítiques. Així doncs, es dóna la gran paradoxa que la mateixa religió
confessada per l’Estat, en la qual s’ha obligat ell mateix a inspirar la seva legislació, reclama de
l’Estat un canvi de plantejament.
El règim polític espanyol, obligat a seguir la doctrina de la religió oficial, no es resigna,
però. La unitat religiosa continua sent un valuós element vertebrador de la unitat política. De tal
manera que, vist que no queda més remei que atendre els requeriments de l’Església, es
produeix un moviment de canvi cosmètic en la legislació que no és altra cosa que una
resistència aferrissada per impedir la irrupció del pluralisme religiós. Es redacta, per fi, l’any
1967 una anomenada Llei de llibertat religiosa que és una mena d’estatut de no catòlics i que
declara sense cap artifici que la llibertat religiosa, nova en el nostre dret, ha de ser compatible
amb la confessionalitat de sempre. Es reforma el Fuero de los Españoles per integrar-hi la
llibertat religiosa, però roman vigent la confessionalitat. Cal advertir que la reforma va ser
14 El Fuero de los Españoles, de 1946, trasllada pràcticament a la lletra l’article corresponent de la Constitució de
1876. L'Acord sobre la manera d'exercici del Privilegi de presentació entre el Govern espanyol i la Santa Seu, conclòs
en 1941 i, per tant, molt poc després del final de la guerra civil, declara la vigència dels primers articles del
Concordat de 1851, mentre que el Concordat del franquisme, de 1953, renova la declaració de confessionalitat: «La
religió catòlica, apostòlica, romana continua sent l'única de la Nació espanyola i gaudirà dels drets i de les
prerrogatives que li corresponen de conformitat amb la Llei divina i el dret canònic» (art. I).
15 Com el Concordat amb Itàlia de 1929 o el Concordat amb el Reich alemany de 1933.
16 Observeu el tenor de la Llei de principis del Movimiento Nacional, de 1958: «La Nación española considera como
timbre de honor el acatamiento de la Ley de Dios según la doctrina de la Santa Iglesia católica, apostólica y
romana, única verdadera y fe inseparable de la conciencia nacional, que inspirará su legislación» (principi II).
17 Vid. J. M. Piñol: La transición democrática de la Iglesia católica española, Madrid, 1999.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
6
Estat i religió: la qualificació del model espanyol
informada favorablement per la Conferència episcopal, atès que la doctrina del Concili va tenir
molta resistència entre els sectors dominants de la jerarquia espanyola.18
Aquesta és la situació a les portes de la reforma política. El complex concordatari, que
donava forma directament a la confessionalitat, entra en crisi amb la integració de les noves
sensibilitats i ja des del final dels anys seixanta pren forma un moviment de revisió del sistema
que s’aguditza en els moments de crisi de la relació Església-Estat que es produeixen al final del
franquisme.
La reforma concordatària no arrenca, però, fins a 1976, en què es conclou un acord que
té com a nucli la renúncia als seus privilegis més significatius per cadascuna de les parts: l’Estat
renuncia a la intervenció en el nomenament de bisbes i l’Església als privilegis processals dels
clergues.19 Alhora, s’assumeix el compromís d’emprendre l’elaboració d’uns acords sobre
matèries concretes que substitueixin gradualment les disposicions corresponents d’un Concordat
que encara és en vigor sobre la base que en l’ordenament «ha d’haver-hi normes que siguin
adequades al fet que la majoria del poble espanyol professa la religió catòlica».20
El camí per a la revisió queda, doncs, buidat i certament s’emprèn amb rapidesa. El
Govern entén que el compromís de confessionalitat ha de quedar sense efecte al més aviat
millor,21 mentre que l’Església té interès a deixar establertes com més aviat les bases de la seva
nova relació amb l’Estat. El resultat és que corren en paral·lel el procés de negociació
concordatària i el procés d’elaboració constitucional, de manera que hi ha la possibilitat de
realitzar préstecs entre un i un altre i que un i un altre es condicionen. Al final, quatre acords
concordataris, elaborats en paral·lel a la Constitució i, per tant, materialment anteriors, esperen a
la conclusió de la norma fonamental, el 28 de desembre de 1978, per rebre cobertura formal
mitjançant la seva promulgació els primers dies de l’any següent.22
3. Un model propi
Quan els constituents s’enfronten amb la vella qüestió religiosa es troben amb un conjunt de
dificultats que, per cert, fan encara més valuosa la solució adoptada.
18 Ibid., pàg. 205 i seg. Vid. G. Suárez Pertierra: Libertad religiosa y confesionalidad en el ordenamiento jurídico
español, cit.
19 Acord entre la Santa Seu i l'Estat espanyol de 28 de juliol de 1976, BOE de 19 d'agost.
20 Ibid., preàmbul.
21 Així queda palès en les discussions parlamentàries, on es planteja la conveniència de suspendre les converses
adreçades a la conclusió de nous acords fins que «no quedin definits en la Constitució [...] els principis que han de
regir les relacions entre l'Estat i les esglésies» (Proposició no de Llei del PSOE, de 27 de setembre de 1977). Amb tot,
el Govern entén que cal complir el compromís contret en l'Acord de 1976, però, sobretot, que ha de quedar buidat el
compromís de confessionalitat que contenia el Concordat de 1953 i que considera vigent. Vid. les referències a
l'expedient a G. Suárez Pertierra: La recuperación del modelo constitucional..., cit., pàg. 339-340, n. 668 i seg.
22 Es tracta de quatre acords de data 3 de gener de 1979, que substitueixen el Concordat global: sobre assumptes
jurídics, sobre ensenyament i assumptes culturals, sobre assistència religiosa a les forces armades i servei militar de
clergues i religiosos i sobre assumptes econòmics, respectivament. Ratificats el 4 de desembre de 1979, BOE de 15
de desembre.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
7
Gustavo Suárez Pertierra
En primer lloc, no hi ha referència històrica aplicable. Efectivament, ni la
confessionalitat doctrinal és compatible amb la llibertat religiosa ni tan sols el que s’ha suggerit
com el model més propi de la història constitucional espanyola, el de tolerància religiosa, es pot
adaptar al pluralisme. Tampoc no serveix el model inclinat al laïcisme de la II República. Cal
dissenyar, per tant, un sistema nou.
En segon lloc, la història deixa en herència un ancoratge concordatari que ha predefinit
unes línies de força per al tractament de les relaciones dels poders públics amb l’antiga religió
oficial. Així doncs, qualsevol solució que es pogués arbitrar hauria de tenir en compte els
compromisos adquirits.
D’altra banda, els legisladors constitucionals necessiten equilibrar dos elements decisius
en el procés: la superació del sistema autoritari amb la incorporació de les llibertats i la
necessitat de sustentar el resultat sobre un ampli suport social. Aquest plantejament pren forma,
pel que fa al problema que ens ocupa, a l’hora de definir un model de pluralisme religiós que
eviti curosament el problema que concentra la pressió social des dels sectors eclesiàstics: tornar
al sistema de la Constitució de 1931, ja que és l’únic model de separació Església-Estat que ha
conegut la història d’Espanya.
Finalment, no és possible trasplantar models específics d’altres països dotats de
sistemes democràtics de convivència. És obvi que han estat tinguts en compte els més
paradigmàtics, perquè en el conjunt de la regulació es poden rastrejar els préstecs
constitucionals de les constitucions alemanya i italiana, però ni els sistemes de dret comparat es
poden traslladar linealment ni cap d’ells es correspon amb la història constitucional ni amb la
realitat social espanyoles, ni tampoc amb la pretensió reformadora del règim que s’obre a
Espanya amb l’arribada de la democràcia.
En conseqüència, la Constitució de 1978 opta per un model propi, nou, que no es
correspon amb els precedents, i complex, perquè és el producte final d’un conjunt de tensions
que ha hagut de resoldre. Això explica el camí, al seu torn complicat, de la relació de l’Estat
amb el fenomen religiós durant els gairebé trenta anys de vigència constitucional. I també que el
resultat hagi de tenir en compte com a criteri obligat d’interpretació la idea de consens, sense la
qual, tant en aquesta qüestió constitucional com en d’altres, no és possible entendre la regulació
constitucional.
4. El sistema constitucional
La doctrina sol enfrontar el model construït per la Constitució mitjançant l’expressió dels seus
principis rectors. Des d’aquesta perspectiva, s’acostuma a destacar alguns elements que
funcionen com a veritables fonaments del sistema.23 Procurant integrar el conjunt de claus
23 Per P. J. Viladrich i J. Ferrer són els principis de llibertat religiosa, laïcitat de l'Estat, igualtat religiosa davant la llei
i cooperació entre l'Estat i les confessions religioses. Vid. DA: Derecho eclesiástico del Estado español (coord. R.
Navarro Valls), Pamplona, 1993 (3a ed.). Per a D. Llamazares són els principis de llibertat de consciència, igualtat en
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
8
Estat i religió: la qualificació del model espanyol
constitucionals, tant si se situen en la base del sistema com si no, considero que els elements
fonamentals que conformen la solució constitucional són els següents:
1r) Introducció de la llibertat ideològica, religiosa i de culte. L’art. 16.1 incorpora d’una
manera integral la que s’ha anomenat la primera de les llibertats. Es garanteix aquesta llibertat
als individus i a les comunitats, és a dir, al subjecte individual i al subjecte col·lectiu, i se li
assigna com a únic límit possible el que afecta els drets fonamentals en general: l’ordre públic
protegit per la llei.24 Em sembla convenient destacar dues qüestions per a l’argument general
d’aquest estudi:
a) La formulació, encara que específica en el nostre sistema, és en la consideració de la
doctrina un trasllat de la llibertat de pensament, consciència i religió de la Declaració universal
de drets humans i altres textos internacionals i, segons doctrina del Tribunal Constitucional,
constitueix un sol dret que rep protecció reforçada.25
L’expressió constitucional, vista des d’ambdues vessants, és a dir, des de la perspectiva
de les declaracions internacionals i tenint en compte la jurisprudència constitucional, es pot
considerar que engloba la llibertat ideològica i la llibertat religiosa, de manera que la segona
conforma una espècie de la primera.26 Si això és així, l’art. 16.1 de la Constitució integra amb
l’esmentada protecció reforçada dos plànols diferents, del qual el religiós no és sinó una
especificació. Això té conseqüències importants, perquè el legislador constituent assigna a la
llibertat religiosa uns continguts de dret especial que tindran reflex en la legislació ordinària,
tant unilateral de l’Estat, com convencional.
b) Precisament en relació amb el dret especial per al factor religiós, es presenta un
problema seriós relatiu a l’adquisició de la personalitat jurídica per part de les entitats religioses.
La Llei orgànica de llibertat religiosa preveu un sistema basat en la inscripció registral.27 Si bé la
Llei apunta a una operació de simple constatació per part de l’encarregat del registre, la pràctica
administrativa, però, ha anat derivant cap a l’exigència d’uns requisits determinats que
converteixen la qualificació registral en un veritable instrument d’atribució de drets, qüestió per
a la qual no hi ha una habilitació constitucional suficient i que torna discrecional una pràctica
que hauria de ser simplement declarativa. Aquesta pràctica haurà de ser revisada, perquè el
Tribunal Constitucional ja ha establert clarament que l’acció del registre és merament de
constatació i que s’ha de limitar a comprovar que l’entitat que sol·licita la seva inscripció no
la llibertat, pluralisme i tolerància, laïcitat de l'Estat, participació i cooperació. Vid. Derecho de la libertad de
conciencia..., cit.
24 Concretat per l'art 3.1 de la Llei orgànica 7/1980, de 5 de juliol, reguladora de la llibertat religiosa, BOE de 24 de
juliol.
25 Vid. D. Llamazares: Derecho de la libertad de conciencia. I Libertad de conciencia y laicidad, Madrid, 2002 (2a
ed.), pàg. 281; J. A. Souto: «Libertad religiosa y de creencias», a Estado y religión en la Constitución española y en
la Constitución europea, cit., pàg. 1.
26 Vid. D. Llamazares: Derecho de la libertad de conciencia..., cit., pàg. 278 i seg.
27 Art. 5; Reial decret 142/1981, de 9 de gener, sobre organització i funcionament del registre d'entitats religioses,
BOE de 31 de gener. Vid., entre l'àmplia bibliografia, B. Souto Galván: El reconocimiento estatal de las confesiones
religiosas, Madrid, 2000; A. Seglers: «La inscripción registral de las confesiones religiosas: análisis de los requisitos
legales», a Revista de Administración Pública, núm. 163 (2004), pàg. 311 i seg.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
9
Gustavo Suárez Pertierra
està inclosa en les causes d’exclusió que la mateixa Llei preveu i que no es troba afectada per la
limitació de l’ordre públic.28
2n) El plantejament de la llibertat de consciència està lligat íntimament al principi
d’igualtat que incorpora l’art. 14 de la Constitució com a pòrtic del tractament dels drets
fonamentals. Des del punt de vista que interessa en aquest escrit convé destacar que el principi
d’igualtat és inescindible de la llibertat, en la seva configuració històrica i en la seva
consideració constitucional, fins al punt que pot ser considerat com el dret a la llibertat igual en
la titularitat i en l’exercici dels drets fonamentals.29 Aquest plantejament té conseqüències
especialment importants, que després es diran, amb vista al tractament de les confessions
religioses per l’ordenament.
3r) L’apartat 3 de l’art. 16 planteja més problemes i és la clau del model. Integra els
elements següents: a): la declaració «cap confessió no tindrà caràcter estatal»; b) el mandat als
poders públics de tenir «en compte les creences religioses de la societat espanyola», i c) la
conseqüència de cooperació: «mantindran les consegüents relacions de cooperació amb
l’Església catòlica i les altres confessions».
Alguna doctrina ha considerat que estem enfront d’un model de tractament positiu del
factor religiós,30 de manera que cal entendre que el sistema exclou no només la tan temuda
hostilitat que va planar sobre el procés d’elaboració del text constitucional per referència a la
Constitució de 1931, sinó també, fins i tot, la simple indiferència. Aquesta consideració positiva
és producte justament del principi de cooperació i constitueix una de les seves conseqüències
fonamentals.31 Sobre aquesta base, s’ha arribat a afirmar que el que defineix el sistema
constitucional és justament la idea de cooperació, més que no pas la llibertat religiosa i la
laïcitat.32
Al contrari, altres autors plantegen una interpretació del mandat constitucional amb
suport en un tractament global del problema. En aquest sentit, la Constitució recull en el supòsit
un reforç del mandat material inclòs en l’art. 9.2, en virtut del qual els poders públics han de
promoure les condicions perquè la llibertat i la igualtat siguin efectives i treure els obstacles que
s’hi oposin. La cooperació, per tant, és una conseqüència obligada de la llibertat religiosa dels
individus, que han de tenir preparats els canals necessaris per realitzar el seu dret personal.33
28 Sentència del Tribunal Constitucional 46/2001, de 18 de juliol, especialment FJ 8-11.
29 Vid. D. Llamazares: Derecho de la libertad de conciencia..., cit., pàg. 301 i seg.
30 Així P. J. Viladrich i J. Ferrer: «Los principios informadores del Derecho eclesiástico español», a DA: Derecho
eclesiástico del Estado español, cit., pàg. 216 i seg. També A. Ollero: España, ¿un Estado laico? La libertad
religiosa en perspectiva constitucional, Madrid, 2005, pàg. 41 i seg. M. López Alarcón: «Relevancia específica del
factor social religioso», a Las relaciones entre la Iglesia y el estado. Estudios en memoria del profesor Pedro
Lombardía, Madrid, 1989, pàg. 465 i seg.
31 Vid. J. M. Torrón: «Transición democrática y libertad religiosa en España», a Persona y Derecho, núm. 53 (2005),
pàg. 199 i seg.
32 Així A. Bernárdez: La cuestión religiosa en la Constitución española, Sevilla, 2000, pàg. 77.
33 Vid. D. Llamazares: «Libertad religiosa y de culto», a Los derechos fundamentales y libertades públicas. XII
Jornadas de estudio, II, Madrid, 1992, pàg. 341 i seg.; J. A. Souto: «Análisis crítico de la Ley de libertad religiosa», a
Laicidad y libertades. Escritos jurídicos, núm. 0 (2000) pàg. 53.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
10
Estat i religió: la qualificació del model espanyol
Des d’aquesta perspectiva, la referència constitucional a la cooperació ha de ser
interpretada com un mandat efectiu als poders públics adreçat a la promoció i la tutela del dret
de llibertat religiosa dels individus. En aquest sentit, depèn directament de la formulació
específica del dret de llibertat religiosa que conté l’art. 16.1 de la Constitució34 i només té sentit,
a risc d’incórrer ell mateix en inconstitucionalitat,35 si està subjecte en el seu desplegament als
paràmetres fonamentals que són la base del sistema: la llibertat religiosa, la igualtat, la
neutralitat i la separació.
En qualsevol cas, el model constitucional que s’estableix en aquest supòsit és un model
conflictiu. Això és així perquè, en primer lloc, empara residus confessionals. En aquest sentit, és
possible rastrejar en el sistema disposicions vigents, generalment d’àmbit concordat, en les
quals es poden trobar vestigis de caràcter confessional36 o bé regulacions que són difícils
d’encaixar en els plantejaments constitucionals de llibertat, igualtat, separació, neutralitat de
l’Estat o autonomia de les confessions religioses.37
D’altra banda, la regulació constitucional té el mèrit indubtable d’establir un disseny al
qual es poden incorporar les diferents sensibilitats polítiques i socials. Però, alhora, empara
posicions ambigües que permeten interpretacions per part dels sectors confessionals
afavoridores d’una opció determinada i, fins i tot, la possibilitat que l’Estat ofereixi solucions
còmodes que freguen la legalitat constitucional.38 Aquests perills eren sense dubte evidents en el
context de l’aprovació de la Constitució,39 però la història demostra que són més urgents a
mesura que el moment constitucional s’allunya en el temps i perden tensió les solucions basades
en el consens.
34 Encara que amb un plantejament divers del que aquí es defensa pel que fa a la consideració del dret de llibertat
religiosa, per J. M. Porras Ramírez el principi de llibertat religiosa té una força tal en el plantejament constitucional
que es converteix en la referència principal de tot el sistema i, per descomptat, de la cooperació. Vegeu Libertad
religiosa, laicidad y cooperación con las confesiones en el Estado democrático de Derecho, Navarra, 2006,
especialment pàg. 107 i seg.
35 És la hipòtesi que avança J. R. Polo Sabau: «La concepción dogmática del artículo 16.3 de la Constitución.
Reflexiones sobre la pervivencia del formalismo en la hermenéutica constitucional», a Foro. Revista de Ciencias
Sociales y Jurídicas, núm. 1 (2005), especialment pàg. 225.
36 Així es poden entendre els continguts del Conveni de 5 d'abril de 1962 sobre universitats de l'Església catòlica
(BOE de 20 de juliol de 1962).
37 Així, determinades disposicions dels Acords concordataris de 1979 en matèria d'assistència religiosa, nomenament
de dignitats eclesiàstiques, registres i arxius, ensenyament, règim pressupostari i règim tributari. Vid. el recorregut
dels Acords que duu a terme des d'aquesta perspectiva P. Pardo Prieto: «Laicidad y Acuerdos vigentes con la Iglesia
católica», a Laicidad y Libertades. Escritos jurídicos, núm. 5 (2005-I), pàg. 317 i seg.
38 És paradigmàtic el cas de l'ensenyament de la religió en el joc combinat Constitució - Acord sobre ensenyament i
assumptes culturals. L’ambigüitat constitucional afavoreix una interpretació de l'Acord que galvanitza el concepte de
religió com a assignatura «equiparada a les disciplines fonamentals», incorporant una alternativa i l'avaluació, quan,
segons el meu criteri, no només l'Acord no ho exigeix, sinó que la Constitució no permet interpretar-ho en aquesta
via. El mateix succeeix quan l'Estat admet un tractament determinat de la figura dels professors de religió que entra
en conflicte amb la garantia dels drets fonamentals.
39 Ja va ser denunciat, com a tal perill, el 1980. Vid. D. Llamazares i G. Suárez Pertierra: «El fenómeno religioso en la
nueva Constitución española. Bases de su tratamiento jurídico», a Revista de la Facultad de Derecho de la
Universidad Complutense, núm. 61 (1980), pàg. 7 i seg.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
11
Gustavo Suárez Pertierra
5. Les claus del model
Segons el meu criteri, les claus del model constitucional que s’acaba d’exposar pel que fa a la
qualificació de la relació de l’Estat amb el fenomen religiós són dues:
1a) És un sistema de laïcitat.
Es tracta, certament, d’una afirmació controvertida des de diferents angles. Per alguna
doctrina, la presència constitucional implícita de la laïcitat només tracta de marcar un límit per a
la ignorància o indiferència de l’Estat respecte a les creences de la societat.40 Altres autors
consideren que més val deixar de parlar de laïcitat, que és una expressió anacrònica.41 Fins i tot
es defensa la idea segons la qual el règim constitucional és tan específic que resulta més adequat
qualificar-lo com un sistema d’aconfessionalitat.42
La Constitució no parla de laïcitat en l’art. 16.3, primer incís: «cap confessió no tindrà
caràcter estatal». El plantejament reacciona sens dubte enfront del sistema històric de
confessionalitat i pretén establir la relació entre l’Estat i les confessions religioses sobre una
base nova. No obstant això, la fórmula és incorrecta tècnicament, perquè, d’una banda, la
declaració no adopta la perspectiva de l’Estat, sinó la de les confessions religioses,43 mentre que,
d’una altra, té la seva referència en un model que no és el propi de la confessionalitat, sinó d’un
sistema d’estatalitat o d’Església d’Estat que mai no s’ha donat en la tradició llatina.44
En qualsevol cas, no és difícil trobar una explicació per a la solució constitucional. Es
tracta, precisament, d’evitar una declaració de no confessionalitat propera al que la Constitució
de 1931 va disposar pel que fa al cas.45 Quan el primer esborrany de la Constitució preveia en
l’article 3 aquesta declaració amb l’expressió «l’Estat espanyol no és confessional», es va
aixecar una forta polèmica en alguns sectors socials i de l’Església catòlica. Es busca, doncs,
una fórmula de compromís, que ja apareix en l’Avantprojecte constitucional i que òbviament
apunta a la superació del vell sistema.
No hi ha, doncs, oposició entre no confessionalitat i no estatalitat en el supòsit
constitucional, encara que l’expressió s’empri en termes no gaire tècnics.
40 Vid. I. Molano: «La laicidad del Estado en la Constitución española», a Anuario de derecho eclesiástico del
Estado, II (1986), pàg. 252.
41 Cfr. J. A. Souto: «La laicidad en la Constitución de 1978», a Estado y religión. Proceso de secularización y
laicidad, cit., pàg. 226; i perquè l'àmbit de les creences i conviccions correspon a la societat i no a l'Estat, mentre que
quan l'Estat incorpora la idea de laïcitat adopta sempre, si més no, una posició limitadora de la llibertat religiosa. Vid.
del mateix autor: «Veinticinco años de cuestión religiosa y su solución constitucional», a Revista de Derecho
Político, núm. 58-59 (2003-2004), pàg. 182.
42 És l'opinió de D. Espín, L. López Guerra et al.: Derecho constitucional. I. El ordenamiento constitucional.
Derechos y deberes de los ciudadanos, València, 1994 (2a ed.), pàg. 205.
43 Vid. J. A. Souto: «Análisis crítico de la Ley de Libertad Religiosa», cit., pàg. 50-51.
44 D. Llamazares i G. Suárez Pertierra: «El fenómeno religioso en la nueva Constitución española...», cit., pàg. 15-16.
45 Vid. J. Pérez-Llantada: «La dialéctica Estado-religión ante el momento constitucional», a Lecturas sobre la
Constitución española (ed. de T. R. Fernández), II, Madrid, 1978, pàg. 138.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
12
Estat i religió: la qualificació del model espanyol
Tampoc no n’hi ha entre aconfessionalitat i laïcitat. L’expressió constitucional tampoc
no és correcta, per incompleta, des d’aquesta perspectiva. Està apuntant més substantivament
només un dels components clàssics del concepte de laïcitat: la separació entre l’Estat i
l’Església. Però és més incorrecte encara subjectar el plantejament constitucional a un model de
separació sense neutralitat (se suposa que això seria la aconfessionalitat), perquè ni és bo definir
un model en negatiu ni tampoc és possible aïllar el criteri d’altres principis constitucionals als
quals el sistema, segons s’ha dit, s’ha d’acomodar. Perquè, efectivament, la llibertat de
consciència i la igualtat són elements primaris en el plantejament constitucional que exigeixen
de l’Estat, a més d’una posició activa en la promoció dels drets, la neutralitat enfront d’idees,
creences i conviccions.
El problema de fons és que tot el punt 3 de l’art. 16 és fruit d’una preocupació que té
com a objectiu superar la vella qüestió religiosa, tan problemàtica en la història espanyola, i de
mirar d’evitar possibles conflictes. Des d’aquest punt de vista, no es tracta tant d’incloure un
aspecte que tanca el model constitucional en un sol precepte, l’art. 16, sinó de matisar el
tractament del fet religiós dins d’un precepte que pren com a referència un plantejament més
general. Així, la idea de cooperació, com s’ha dit, referma per a l’àmbit de les idees religioses el
que és un plantejament general respecte a idees i conviccions en el conjunt constitucional i,
especialment, en el joc combinat dels art. 16 i 9.2. Igualment, la clàusula d’aconfessionalitat
d’aquest precepte cobra sentit si es refereix a la preocupació per separar l’Estat de l’Església,
mentre que preocupa menys al constituent la declaració de neutralitat ideològica i religiosa, que
té diversos suports constitucionals. En definitiva, no cal perdre de vista que el supòsit tan tractat
en conjunt és un precipitat de diverses línies que han de confluir en la regulació d’un fenomen
complex i sotmès a tensions múltiples. Per aquesta raó integra un principi organitzatiu de l’Estat
com és el de separació en un contingut que s’obre amb la incorporació d’un dret fonamental.
En qualsevol cas, el Tribunal Constitucional ha aclarit el problema. Tot just quan inicia
el seu funcionament l’alt tribunal fa servir les expressions «aconfessionalitat» i «no
confessionalitat»,46 que entén referides a un plantejament que supera la regulació anterior a la
Constitució i, singularment, el que preveu el Concordat de 1953. En tot cas, sempre considera
aquest plantejament com un dels principis fonamentals del sistema i sempre, també, amb el
contingut de separació i de neutralitat que se li assigna tradicionalment. Pel Tribunal, des de
1981, el pluralisme, les llibertats i la aconfessionalitat són el fonament de la condició
ideològicament neutral de totes les institucions de l’Estat, de manera que els principis esmentats
funcionen com a substrat del comportament de les institucions, però també com una exigència
de la qual deriva l’actitud neutral dels poders públics.47
La referència a la laïcitat apareix lleument per primera vegada en un pronunciament de
l’any 198548 i a partir d’aquí es va decantant la doctrina jurisprudencial sobre neutralitat de
l’Estat i cooperació.49 Des de l’any 2001 cal entendre que el concepte jurisprudencial de laïcitat
46 Vid. STC 1/1981, de 26 de gener, i 5/1981, de 13 de febrer.
47 Vid. STC 5/1981, cit., FJ 9.
48 STC 19/1985, de 13 de febrer.
49 Vid. el meu estudi La laicidad en la Constitución española, cit., pàg. 19 i seg.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
13
Gustavo Suárez Pertierra
ja està fixat en els seus elements fonamentals i identificat amb l’expressió constitucional del
primer incís de l’art. 16.3.50
2a) És un sistema de laïcitat més cooperació.
Laïcitat i cooperació són les claus del sistema. El Tribunal Constitucional expressa una
línia argumental que té com a punt de partida totes dues vessants, interna i externa, de la
llibertat religiosa, que han d’estar protegides pel comportament neutral dels poders públics com
a exigència del pluralisme.51 El contingut de la llibertat religiosa, per tant, no s’esgota en la
protecció de l’acció individual i col·lectiva enfront d’ingerències externes; els poders públics
han de garantir la possibilitat d’exercici extern del dret prestant una actitud positiva la
manifestació de la qual és l’art. 16.3 de la Constitució, que «tras formular una declaración de
neutralidad [...] ordena a los poderes públicos mantener las consiguientes relaciones de
cooperación [...].52
Sobre aquestes bases, els components fonamentals del plantejament en conjunt són,
d’una banda, la separació i la neutralitat. La primera s’entén com la garantia de la independència
mútua entre l’Estat i el fenomen religiós, en el benentès que això significa autonomia de l’acció
pública respecte a les idees religioses,53 que en cap cas no poden quedar equiparades a l’Estat,54
tant com autonomia de les confessions religioses garantida pel principi de no-intervenció.55
Quant al component de neutralitat, la conseqüència més important és la imparcialitat
dels poders públics en relació amb les conviccions, religioses o no, dels ciutadans.56 La
imparcialitat és una exigència del pluralisme ideològic i ha de ser entesa com una posició activa
de l’Estat en la defensa dels valors que constitueixen la seva identitat, els valors socials i civils
que constitueixen el mínim «ètic acollit pel dret».57
El Tribunal fa un pas més introduint un nou enfocament en el concepte de laïcitat: la
laïcitat positiva.58 El Tribunal sosté que pel que fa a la projecció externa de la llibertat religiosa
els poders públics han de mantenir una actitud positiva, la qual té com a «expressió especial» la
cooperació subsegüent al mandat de neutralitat i que ha d’estar qualificada per la distinció entre
fins religiosos i estatals, que no es poden confondre.59
50 STC 46/2001, de 15 de febrer, especialment FJ 4.
51 STC 177/1996, d’11 de novembre, FJ 9.
52 STC 46/2001, cit., FJ 4.
53 Els valors o criteris religiosos no es poden erigir en «parámetros para medir la legitimidad o justicia de las normas
y actos de los poderes públicos», STC 24/1984, de 13 de maig, FJ 1.
54 STC 340/1993, FJ 4.
55 STC 46/2001, cit.
56 STC 5/1981, de 13 de febrer.
57 STC 62/1982, de 15 d'octubre.
58 Fonamentalment, STC 46/2001, cit.
59 La laïcitat positiva «veda cualquier tipo de confusión entre fines religiosos y estatales», STC 46/2001, FJ 4; és
jurisprudència constitucional reiterada des de la STC 24/1984, de 13 de maig.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
14
Estat i religió: la qualificació del model espanyol
Des d’alguna perspectiva es podria entendre que aquest plantejament apunta a la ruptura
de la neutralitat constitucional. Al contrari, la neutralitat és una exigència constitucional del
pluralisme i el marc d’exercici dels drets fonamentals. La jurisprudència constitucional està
incorporant un nou enfocament, producte del dinamisme en l’evolució dels conceptes,60 al
principi de laïcitat. En aquest sentit, laïcitat positiva equival a cooperació o, el que és el mateix,
a l’actitud positiva dels poders públics per preparar les condicions socials que permetin el millor
desenvolupament possible dels drets de llibertat religiosa dels ciutadans. Per aquesta raó, el
Tribunal formula la seva doctrina fent servir la perspectiva «assistencial o prestacional» que
reflecteix l’art. 3.2 de la Llei orgànica de llibertat religiosa com una norma d’acció per als
poders públics, que és, al seu torn, una concreció del que disposa l’art. 9.2 de la Constitució.61
La laïcitat positiva constitueix, segons aquest criteri, una via d’actuació per als poders
públics en la configuració del programa de cooperar amb les confessions religioses. Els poders
públics tenen l’obligació de cooperar segons el mandat constitucional, però han de fer-ho
subjectant la seva actuació a un conjunt de regles i canals que són, essencialment, els principis
constitucionals de referència: llibertat de consciència, igualtat i neutralitat. Per aquesta raó és
fonamental, segons el meu criteri, entendre la cooperació positiva com una expressió de la
neutralitat activa de l’Estat, però no com el principi fonamental del sistema ni tampoc
exactament com una expressió de neutralitat asèptica entre unió i separació,62 perquè la
cooperació és un component evolucionat de la laïcitat, respecte a la qual l’Estat no és
equidistant.
6. Les concrecions del model: el sistema de pactes
Així doncs, el sistema espanyol és un model de laïcitat més cooperació o, el que és el mateix,
de laïcitat positiva. A la cooperació respon la major part de la legalitat ordinària durant el temps
de vigència de la Constitució.63 Això és així especialment respecte al desplegament
constitucional més important, la Llei orgànica de llibertat religiosa, que constitueix una norma
de cooperació que depèn directament més aviat del mandat de cooperar del paràgraf 3 del
supòsit, més que no pas del principi de llibertat religiosa inclòs en l’art. 16.1 de la Constitució.
Aquest és el paràmetre de legalitat des del qual cal jutjar la regulació dels instituts
concrets i, com a element de primer ordre, el complex pactici a través de la manera com
s’arbitra bona part del règim legal de les confessions a Espanya, perquè és aquí, sens perjudici
del que després es dirà, on rau el nucli del problema.
60 Un «concepte paradoxal definit oportunament», diu J. M. Porras Ramírez: Libertad religiosa, laicidad y
cooperación..., cit. pàg. 189.
61 Vid. FJ 4. STC 46/2001, cit.
62 Vid. R. Navarro: «El principio de cooperación y la laicidad del Estado», a Estado y religión en la Constitución
española y en la Constitución europea, cit., pàg. 32.
63 Així L. Prieto Sanchís: «Religión y política (a propósito del Estado laico)», a Persona y Derecho. Laicidad y
laicismo, núm. 53 (2005), pàg. 122.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
15
Gustavo Suárez Pertierra
Convé partir d’una idea principal: els acords amb les confessions religioses són un
element privilegiat de la cooperació, però no són l’única fórmula possible per cooperar ni
tampoc una fórmula obligada, com succeeix en el model italià.64 Així doncs, el legislador pot
optar o no per regular mitjançant un pacte alguns àmbits de la cooperació.
En qualsevol cas, els pactes només es justifiquen si reuneixen unes característiques
determinades:
a) En primer lloc, la necessitat o la conveniència per aconseguir la finalitat que el
sistema els assigna, és a dir, la contribució al desenvolupament dels drets de llibertat religiosa
dels ciutadans. En aquest sentit, les possibilitats són molt àmplies, ja que hi haurà ocasions en
què la cooperació sigui obligada per resoldre problemes que dificulten el lliure
desenvolupament dels drets i les llibertats en aquest àmbit. En d’altres supòsits, però, la
cooperació mitjançant el pacte pot respondre simplement a un model organitzatiu de les
relacions socials i, per tant, els poders públics tenen la facultat de disposar sobre la seva
conveniència i viabilitat.
b) Els acords sempre han de respondre a les vies constitucionals. Això vol dir que no
poden ser sinó un instrument al servei del dret de llibertat religiosa i, per tant, s’han de moure
dins un àmbit en què l’institucional està al servei dels interessos personals i el fonament dels
quals és, singularment, la neutralitat i la igualtat. Dit amb altres paraules, els acords entre l’Estat
i les confessions religioses han de respondre a criteris que no es poden semblar gens a la
naturalesa tradicional dels concordats. La perspectiva no és la d’intercanvi de privilegis entre
dos centres de poder, l’Església i l’Estat, situats en el mateix nivell i fonamentat en la idea
clàssica de societas perfecta aplicada a dos ens amb personalitat jurídica i pública, sinó la d’un
Estat que garanteix el desenvolupament del dret individual de llibertat religiosa dels ciutadans
des de la neutralitat i la igualtat mitjançant l’assegurament d’unes vies que facilitin o assegurin
l’exercici del dret.
En aquest sentit, els acords subscrits amb l’Església catòlica presenten alguns
problemes, perquè el plantejament de conclusió de nous acords, si més no de caràcter parcial, té
com a funció la substitució en bloc de l’antic Concordat,65 de tal manera que, sens perjudici dels
continguts, responen realment a un model preconstitucional en què Església i Estat apareixen
com a subjectes colegisladors d’unes disposicions que adquireixen força interna per la via dels
tractats internacionals.
Això té conseqüències, per exemple, en la interpretació de les disposicions que els
acords contenen. Tots els acords inclouen una clàusula interpretativa, en virtut de la qual s’haurà
de procedir en comú per resoldre tots els dubtes o les dificultats que puguin sorgir en l’aplicació
64 Art. 7 i 8 de la Constitució de la República italiana, de 27 de desembre de 1947.
65 El preàmbul de l'Acord de 1976, que inicia el procés, es refereix a la substitució gradual del Concordat de 1953
mitjançant la conclusió d'acords parcials. Els preàmbuls dels quatre Acords de 1979 es refereixen justament al procés
de substitució de l'antic Concordat.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
16
Estat i religió: la qualificació del model espanyol
d’allò acordat.66 Però hi ha vegades en què aquest procediment no resol el problema,
especialment quan incideixen sobre el particular principis constitucionals que, com a mínim
aparentment, contradiuen el que disposa el Conveni respectiu i l’aplicació del qual és
indisponible per part de l’autoritat de l’Estat.67
Aquest no és el tractament que reben els pactes amb les confessions religioses que el
dret considera de notori «arrelament a Espanya», d’acord amb el que disposa la Llei orgànica de
llibertat religiosa.68 Es tracta d’acords que reben imperativitat formal mitjançant la seva
promulgació com a lleis ordinàries, no com a tractats internacionals, encara que tinguin com a
fonament el principi de participació.69 Això vol dir que tant pel que fa al procediment
d’elaboració com a la interpretació o a la revisió segueixen els procediments als quals està
sotmesa la legislació de l’Estat.70
Per tant, hi ha diferències molt importants entre uns pactes i uns altres, segons que es
tracti de convenis conclosos amb la Santa Seu o d’acords amb les confessions minoritàries.
No obstant això, hi ha un cert mimetisme en els continguts de la regulació, fins a
l’extrem que un sector de la doctrina entén que els pactes amb les confessions minoritàries
exerceixen una certa funció de justificació del conjunt pactici, és a dir, justifiquen el model de
relació amb l’Església catòlica.71 El cert és que tant el conjunt d’acords de 1979 com cadascun
dels pactes de 1992 pretenen constituir el model global de relació de l’Estat amb la confessió
religiosa respectiva. Aquest mimetisme obliga a incloure en els acords amb les confessions de
notori arrelament un seguit de disposicions, semblants al seu torn entre elles, que no aporten
gens a la relació correcta de l’Estat amb el fet religiós.72
A banda d’això, algunes de les disposicions inserides en els acords amb l’Església
catòlica freguen la constitucionalitat. Tot i que el Tribunal Constitucional encara no s’hi ha
pronunciat, és el cas del règim de finançament i la regulació de l’ensenyament.
66 Art. VII de l'Acord sobre assumptes jurídics; art. XVI de l'Acord sobre ensenyament i assumptes culturals; art. VII
de l'Acord sobre assistència religiosa a les Forces Armades; art. VI de l'Acord sobre assumptes econòmics.
67 Dos han estat, al meu parer, els exemples que s'han plantejat en els darrers anys, que no consten documentats. Un
és la reforma del cos de capellans castrenses per mitjà de la Llei 17/1989, de règim del personal militar professional;
un altre, la revisió del sistema d'ensenyament de la religió mitjançant el Reial decret 2438/1994, de 16 de desembre,
BOE de 26 de gener de 1995.
68 Art. 7. S'han conclòs tres pactes que duen data de 10 de novembre de 1992 (BOE de 12 de novembre): Acord amb
la Federació d'Entitats Religioses Evangèliques; Acord amb les Comunitats Israelites; Acord amb la Comissió
Islàmica.
69 Vid. D. Llamazares: Derecho de la libertad de conciencia..., cit., pàg. 323.
70 Vid. A. Fernández-Coronado: Estado y confesiones religiosas: un nuevo modelo de relación (Los pactos con las
confesiones: leyes 24, 25 y 26 de 1992), Madrid, 1995.
71 Vid. D. Llamazares: «LOLR: las contradicciones del sistema», a Laicidad y libertades. Escritos jurídicos, núm. 0
(2000), pàg. 22.
72 I que són disposicions de caràcter general idèntiques a tots ells, excepte algunes que inclouen la regulació de
qüestions específiques d'una confessió, relatives, per exemple, a festivitats religioses o a règim dels productes
alimentaris.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
17
Gustavo Suárez Pertierra
7. Conclusió
Aquest estudi pretén extreure, com es va indicar al començament, un conjunt de conclusions
sobre la qualificació general del model espanyol que permeti resoldre les tensions que s’han
produït en la relació de l’Estat amb el fenomen religiós. Del que s’ha dit fins aquí es poden
aïllar els extrems següents:
1r) El model espanyol és un model de laïcitat i cooperació o, el que és igual, de laïcitat
positiva. El caràcter positiu de la cooperació dins els paràmetres constitucionals, definit de
manera expressa en el text constitucional, és el que qualifica el sistema dins les referències
constitucionals comparades.
2n) Algunes de les distorsions aparents en el sistema deriven del caràcter cooperador de
l’Estat, s’han d’entendre com a producte seu i, per tant, s’han d’acomodar al principi de
neutralitat. Això és així especialment en relació amb l’acció assistencial o prestacional dels
poders públics en matèria religiosa.
3r) La cooperació ha de seguir les vies fixades en la Constitució i, especialment, els
principis de llibertat de consciència, igualtat religiosa, neutralitat i separació entre Estat i
confessions religioses.
4t) El sistema de pactes pel qual ha optat el legislador, sense ser obligat, ha adquirit una
envergadura tal que contribueix d’alguna manera a la qualificació del sistema, és a dir, es
converteix en un component nuclear del sistema de relacions. La mateixa condició dels pactes,
fonamentalment els conclosos amb l’Església catòlica, el fet que aquests tinguin un caràcter
diferent respecte als conclosos amb les confessions minoritàries i les notables diferències en els
continguts generen un problema afegit que concentra bona part de la conflictivitat del sistema.
5è) Convé buidar el conjunt de problemes que es concentren en els acords amb les
confessions religioses. En aquest sentit, caldria formalitzar un sistema més lineal, de caràcter
general o particular per a les confessions que així ho requerissin per la naturalesa específica
d’algunes de les seves pautes de comportament, però reservant el pacte per a les qüestions
necessàries i aplicant la perspectiva de la igualtat de tractament per a les confessions religioses.
6è) Cal despullar el sistema de pactes del qüestionament constitucional, ja sigui
mitjançant la consolidació d’interpretacions conformes a la legalitat constitucional, que si fossin
possibles serien obligades, o bé mitjançant la revisió d’aquells extrems de constitucionalitat
dubtosa, en què hauria de quedar per al legislador l’opció de dur a terme la revisió unilateral o
de posar en pràctica la revisió consensuada, la qual està més d’acord amb el plantejament
programàtic del legislador constitucional.
7è) No totes les distorsions del sistema, aparents o reals, s’expliquen per l’existència de
pactes. Hi ha qüestions que són residus de la confessionalitat històrica, reflexos de la legislació
unilateral que freguen la neutralitat i opcions polítiques concretes que responen a raons
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
18
Estat i religió: la qualificació del model espanyol
ideològiques o d’oportunitat i que han de ser jutjades conformement a elles. En la mesura que
plantegin problemes d’adequació constitucional haurien de ser revisades tenint a la vista els
fonaments del sistema.
Revista catalana de dret públic, núm. 33, 2006
19