El derecho relativo a las organizaciones internacionales en el programa de trabajo de la comisión de derecho internacional
| Autor | Laura Huici Sancho |
| Páginas | 19-46 |
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Desde su creación en 1947, la Comisión de Derecho Internacional (CDI) ha sido reticente a las propuestas de estudio del derecho relativo a las Organizaciones internacionales18. En gran medida, este recelo se explica por la juventud y diversidad que caracterizan este fenómeno jurídico y que hacen especialmente difícil identificar normas generalmente aplicables que sean susceptibles de codificación.
La tarea codificadora siempre viene acompañada de posturas enfrentadas que generan largos debates, pero éstos no hacen sino aumentar en aquellos ámbitos en los que, como ocurre en el caso de las Organizaciones internacionales, las normas no están aún consolidadas o no son objeto de una aplicación generalizada. Desde esta perspectiva, cabe señalar que cuando la CDI decide tratar algún aspecto del derecho relativo a las Organizaciones internacionales el grueso de sus trabajos responde más, a la lógica del desarrollo progresivo de las normas de derecho internacional, que a la de la codificación en sentido estricto.
Conforme al artículo 1 de su Estatuto, "la Comisión de Derecho Internacional tendrá por objeto impulsar el desarrollo progresivo del Page 20 Derecho internacional y su codificación"19. En la práctica, sin embargo, resulta difícil establecer una clara separación entre estos dos aspectos20. Al fijar por escrito el derecho aplicable, la tarea codificadora implica su esclarecimiento y por ende, intrínsecamente, un cierto desarrollo del mismo. Por lo demás, ningún trabajo de la CDI se limita a una pura recopilación y sistematización de las normas consuetudinarias existentes21. Ahora bien, como ya se ha indicado, en el caso concreto de los temas relacionados con el derecho relativo a las Organizaciones internacionales, la heterogeneidad que las caracteriza constituye un condicionamiento Page 21 singular para la tarea de codificación en Convenios generales que, por su propia naturaleza, se adaptan difícilmente al carácter funcional y al dinamismo que requiere la regulación en esta materia22. Al mismo tiempo, las Organizaciones internacionales son un fenómeno relativamente reciente en la Sociedad Internacional lo que reduce todavía más las posibilidades de contar con una práctica extendida. La prudencia de la CDI es, por tanto, coherente con este difícil contexto que tiende a condenar sus esfuerzos a la preparación de Convenios que terminan siendo objeto de una escasa aceptación23.
La creciente incidencia de las Organizaciones internacionales en la Sociedad internacional contemporánea impone, no obstante, la necesidad práctica de prestar una mayor atención a la especificidad de su regulación jurídica internacional. En todo caso, cabe observar que, sea cual sea su resultado final, la tarea de codificación mejora el conocimiento sobre los temas y contribuye a delimitar el contenido de las normas, facilitando su aplicación e interpretación. Asimismo, cuando se llega a la adopción de Convenciones sobre una determinada materia, aunque éstas no entren en vigor o lo estén sólo para un reducido número de partes, sus disposiciones pueden consolidar normas en formación o incluso modificar o generar algunas nuevas24. Desde esta perspectiva, el esfuerzo Page 22 de análisis e investigación del derecho relativo a las Organizaciones internacionales adquiere pleno sentido25.
Teniendo en cuenta estas premisas, los trabajos de la CDI ponen de relieve tres retos principales a los que este órgano se ha enfrentado en el estudio del derecho relativo a las Organizaciones internacionales:
- En primer lugar, el enfoque de la CDI viene determinado por el carácter principal que, como sujetos de Derecho internacional, se sigue predicando únicamente de los Estados. Así, como indicábamos al introducir este trabajo, la estrategia de la CDI ha sido proceder en primer lugar a codificar el derecho aplicable a los Estados para abordar, a continuación, en su caso, las mismas materias en el derecho relativo a las Organizaciones internacionales.
- En segundo lugar, la ?indecisión? de la CDI por sumergirse en esta tarea codificadora se explica, en gran medida, por la dificultad en concretar una noción de Organización internacional que se adapte de forma general a la diversidad existente. Frente al principio de igualdad soberana que se predica de los Estados, las Organizaciones internacionales se rigen por el principio de especialidad y, por tanto, por sus diferencias intrínsecas en función de los objetivos para cuya consecución han sido creadas26.
- En tercer lugar, tampoco ha sido una cuestión pacífica la delimitación del alcance y naturaleza de las 'reglas de la organización'. Estas delimitan la existencia misma de la Organización internacional27.Page 23
Pasamos, a continuación, a desarrollar estas ideas, refiriéndonos de forma separada a las tres cuestiones indicadas: la prioridad de la codificación del derecho relativo a los Estados, los debates en torno al concepto de Organización internacional y la noción de 'reglas de la Organización'.
El tema 'los sujetos de derecho internacional' figuraba en la lista de las posibles materias objeto de codificación propuesta a la CDI en el Memorando 'Estudio del Derecho Internacional en relación con la labor de codificación de la Comisión de Derecho Internacional', preparado por el Secretario General de Naciones Unidas para facilitar que la CDI iniciara sus trabajos28. El debate entre los miembros de la CDI puso de relieve grandes diferencias de aproximación a esta cuestión que no fue, por tanto, incluida en la lista final de temas elegidos29. Por lo que se refiere a las Organizaciones internacionales, esta circunstancia no hace sino recordar que su consideración, como sujetos de derecho internacional, no ha sido siempre una cuestión pacífica. Así, el carácter hoy indiscutible, de su personalidad jurídica internacional, constituye más el resultado de la jurisprudencia internacional y los trabajos doctrinales, como medios auxiliares para la determinación e interpretación del derecho, que el efecto de un reconocimiento explícito de los Estados30.
El rechazo de este tema - que hubiera permitido, desde un principio, un estudio general del estatuto jurídico de las organizaciones internacionales, entre otros sujetos - no ha impedido que la CDI incluyera referencias Page 24 a las mismas en sus distintos trabajos. En el marco de la codificación sobre derecho de Tratados, se reconoce la capacidad de las Organizaciones internacionales para celebrarlos aunque, primero, se ciñera el tema a los Tratados entre Estados. En relación con el Derecho del mar, se incide en el derecho de las Organizaciones a que los buques puedan navegar bajo su bandera. En el ámbito de la responsabilidad, como veremos en el Capítulo II de este estudio, se opta nuevamente por dedicar los trabajos de la CDI primero a la responsabilidad de los Estados, si bien se reconoce, desde un principio, que las Organizaciones pueden participar activa y pasivamente en las relaciones de responsabilidad. Finalmente, otro tanto ocurre con la codificación en materia de relaciones e inmunidades diplomáticas, también limitada a las relaciones entre Estados, pese a algunas referencias, en los primeros informes, a la necesidad de prestar atención al estatuto de las delegaciones que éstos envían a las Organizaciones internacionales31.
En este contexto, los trabajos de la CDI sobre temas específicos del derecho relativo a las Organizaciones internacionales, se inician en el ámbito de las relaciones entre los Estados y las Organizaciones internacionales, se continúan en el tema del derecho de Tratados entre Estados y Organizaciones internacionales o entre Organizaciones internacionales y se centran, actualmente, en el régimen aplicable a la responsabilidad de las Organizaciones internacionales por hechos internacionalmente ilícitos.
El primer tema específicamente dedicado a un aspecto del derecho relativo a las Organizaciones internacionales se introdujo en el programa de trabajo de la CDI en 1962. Cuatro años antes, en los debates en el seno de Page 25 la Sexta Comisión sobre el tema 'relaciones e inmunidades diplomáticas', el representante de Francia presentó una propuesta de resolución para que la Asamblea General pidiera a la CDI la inclusión en su programa del tema 'las relaciones entre los Estados y las Organizaciones internacionales'. Esta petición se materializó en la resolución 1289 (XIII) de la Asamblea General, de 5 de diciembre de 1958, sobre relaciones entre los Estados y las organizaciones intergubernamentales, de la cual la CDI "tomó nota" decidiendo "examinar la cuestión oportunamente"32. Finalmente, el 27 de junio de 1962, la CDI nombró un Relator especial sobre el tema, el Sr. Abdullah El-Erian33. Tras algunos debates para delimitar la materia que sería objeto de estudio, a propuesta del Relator Especial, los trabajos se dividieron en dos partes: la primera, relativa a los representantes de los Estados ante las Organizaciones internacionales, y la segunda, sobre la...
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