La directiva relativa a la prevención y control integrado de la contaminación (IPPC) 96/61/CE del Consejo, de 24 de ...
| Autor | José Manuel Pérez Fernández |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Oviedo. |
La directiva relativa a la prevención y control integrado de la contaminación (IPPC) 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre: su contenido.
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INTRODUCCION
Es un hecho indiscutible el protagonismo que el medio ambiente, su protección y conservación, desempeña en el Derecho comunitario. Un Derecho que, en esta materia y según el artículo 174 del Tratado de la Comunidad Europea (TCE, de acuerdo con la numeración y contenido dado por el Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997), tiene como objetivos y principios la prevención, la reducción y, en la medida de lo posible, la eliminación de la contaminación, actuando preferentemente en la fuente misma, así como garantizar una gestión prudente de los recursos naturales, de conformidad con los principios de que «quien contamina paga» y de la prevención de la contaminación (Ref. ).
Del mismo modo, resulta evidente el papel director que la normativa comunitaria ejerce sobre la evolución del derecho ambiental español.
Legislación medio ambiental que si por algo se ha venido caracterizando, tanto el plano comunitario, como en el plano interno, es por responder, salvo en contadas excepciones, a un enfoque esencialmente sectorial: esto es, se toma separadamente en consideración los distintos medios que integran el medio ambiente (atmósfera, agua y suelo) y las distintas fuentes de contaminación de los mismos (emisiones y vertidos, residuos, ruidos, etc. ).
En este sentido, si atendemos al Derecho comunitario, es cierto que existe una abundante legislación ambiental diversificada por medios o fuentes específicas de contaminación. Así, entre otras, se pueden citar la Directiva 84/360/CEE del Consejo, de 28 de junio, relativa a la lucha contra la contaminación atmosférica procedente de las instalaciones industriales, o la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático (modificada por la Directiva 91/692/CEE), etc.
Del enfoque sectorial de la legislación medio ambiental se derivan, o se pueden derivar, ciertas deficiencias o disfunciones. Por una parte, desde el punto de vista de la lucha contra la contaminación ambiental, amén de ciertas carencias normativas, como ocurre en relación con la prevención o reducción al mínimo de las emisiones en el suelo, el tratamiento por separado del control de las emisiones a los diferentes medios puede potenciar la transferencia de contaminación entre los mismos, en lugar de proteger al medio ambiente en su conjunto.
Por otra parte, desde el punto de vista del destinatario de la legislación medio ambiental, la intervención sectorial se traduce, en muchos casos, en una intrincada maraña administrativa que conduce a la desesperación. En este sentido, baste pensar los casos en que por incidir su actividad en diferentes medios o recursos naturales, el empresario se ve obligado a recabar diversas licencias o autorizaciones, y ello porque, normalmente, la tutela de cada medio o recurso natural se encuentra encomendada a una Administración diferente, e incluso, a veces, una sola autoridad tiene competencias «transversales» en la protección de varios recursos, hasta cierto nivel o desde distintas ópticas.
Con la finalidad de contribuir a paliar las deficiencias señaladas surge la Directiva 96/61/CE, que constituirá nuestro objeto de análisis, y cuya novedad más esencial ya podemos adelantar: propugna un enfoque integrado del control de la contaminación, al fin de lograr un alto grado de protección del medio ambiente en su conjunto, y ello a través de una técnica tradicional de policía administrativa, la exigencia de un permiso o autorización administrativa, lo que va a obligar a un replanteamiento de los controles sectoriales preexistentes y una estrecha colaboración y coordinación entre las diferentes autoridades administrativas implicadas en la tutela medio ambiental (Ref. ).
Por otra parte, desde el punto de vista de nuestro derecho interno, mientras esperamos que el Estado aborde la pertinente transposición de la Directiva 96/61/CE, algunas Comunidades Autónomas han aprobado normas que, en buena medida, reflejan o recogen el espíritu de la norma comunitaria. Especial mención merecen Cataluña, con su Ley 3/1998, de 27 de febrero, de «Intervención integral de la Administración Ambiental», que incluye todos los condicionamientos de la IPPC; y el País Vasco, con la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de «Protección del Medio Ambiente», que introduce el principio de control integrado de la contaminación y establece las bases de la futura regulación de las condiciones de la autorización.
Si bien el objeto del presente trabajo es, como ya adelantamos, el análisis del contenido de la IPPC, nos parece conveniente hacer algunas referencias a las citadas normas autonómicas, sobre todo en lo que atañe a los aspectos formales, esto es, al procedimiento autorizatorio, ya que algunos de los interrogantes que suscita la Directiva ya tienen una respuesta concreta en las normas catalana y vasca.
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ANTECEDENTES Y PROCESO DE ELABORACION DE LA IPPC
El concepto o idea de control integrado viene siendo utilizado en el debate sobre el medio ambiente desde los años setenta siempre en el contexto de la necesidad de combatir deficiencias institucionales y administrativas en la protección medioambiental. En el plano internacional, la idea de implantar un control integrado de la contaminación encuentra su punto de arranque en el Informe Brundtland de la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo sobre el desarrollo sostenible (Ref. ), y en la Recomendación del Consejo de la OCDE, de 31 de enero de 1991, sobre la protección y el control integral de la contaminación (Ref. ).
En el ámbito comunitario, el concepto de protección integral se asume en el marco del V Programa de Acción Medio Ambiental (Ref. ), que pretende la consecución de un mayor control de los procedimientos de producción en su conjunto, superando la política, hasta entonces llevada, de dictar medidas que actuaban en un solo medio específico (Ref. ). Además, una de las principales causas de la intervención de la Comunidad en la materia, es que tempranamente algunos Estados comunitarios ya habían introducido en su legislación un sistema de control integrado de la contaminación industrial.
Un caso especialmente relevante es el de la Ley británica de Protección del Medio Ambiente de 1990 (Environmental Protection Act, vigente en Inglaterra y País de Gales), que introduce en su primera parte un sistema de control integrado de la contaminación. El sistema británico se caracteriza, procedimentalmente, por la necesidad de obtener de un órgano centralizado una licencia única para el desarrollo de determinados procesos industriales; materialmente, por la exigencia de aplicar la mejor técnica disponible que no implique un coste excesivo para evitar o minimizar las emisiones de determinadas sustancias nocivas al objeto de alcanzar la solución mejor para el medio ambiente de entre las practicables.
Sobre esta situación se aborda la elaboración de la Directiva que nos ocupa, teniendo como fundamento el apartado 1 del artículo 175 TCE, esto es, normativa con finalidad predominantemente ambiental y de tipo ordinario.
El proceso de elaboración de la IPPC se inicia en septiembre de 1991 con la redacción de una primera propuesta por parte de la Comisión, que fue remitida a los Estados miembros y objeto de consultas con representantes de éstos y de la industria. No se trata de exponer aquí todo el complejo proceso de elaboración de la IPPC, proceso, por otra parte, sumamente interesante por lo que tiene de esclarecedor, pero si hay que apuntar al menos dos cuestiones (Ref. ).
En primer lugar, señalar que los primeros trabajos se presentaron ya en septiembre de 1991, pero sólo tras seis anteproyectos, que fueron sometidos a consultas con los grupos interesados por la Dirección General IX competente en la materia, la Comisión presentó en septiembre de 1993 el Proyecto que dio lugar a la IPPC.
En segundo lugar, conviene destacar que el Proyecto de la IPPC se caracterizaba por un marcado acento en lo procedimental (se llegaba, por ejemplo, a regular los plazos que tenían los órganos internos para resolver sobre la procedencia de la licencia y sus excepciones) y por una cierta vaguedad en lo que respecta a las obligaciones materiales de los Estados. La influencia alemana durante algunas fases del procedimiento de elaboración, especialmente durante el semestre en que Alemania ostentó la presidencia (el estudio del proyecto por la Comisión comenzó en enero de 1994 y se extendió durante las presidencias griega, alemana y francesa), fue fundamental para superar el procedimentalismo inicial, y dotar de contenidos materiales a la Directiva. En concreto, las obligaciones del titular de la empresa, recogidas en el artículo 3 de la IPPC, está claramente inspirado en el 5 de la Ley Federal para la defensa frente a la contaminación (BundesImmissionsschutzgesetz). La intención de la actuación alemana, más o menos confesada, no era otra que la de buscar unos niveles mínimos de protección en todos los países que evitara la «huida» de empresas a otros Estados comunitarios dado el incremento de los costes medio ambientales en Alemania (Ref. ).
Por otra parte, también es cierto que la mayor parte de las modificaciones introducidas en el Proyecto durante la fase de tramitación, estaban orientadas esencialmente a suavizar su contenido para hacerlo más asumible por las industrias afectadas (Ref. ).
Finalmente, el texto fue aprobado por el Consejo, el 24 de septiembre de 1996.
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CARACTERES ESENCIALES DE LA IPPC
La caracterización del sistema implantado por la IPPC se puede sintetizar en tres rasgos, dos de tipo sustantivo (la prevención integral y la exigencia de un permiso o autorización administrativa) y otro adjetivo (el carácter marco de la Directiva).
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LA PREVENCION INTEGRAL, O LA SUPERACION DE LA PERSPECTIVA...
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