Las relaciones de cooperación y de conflicto en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
| Autor | Armando Salvador Sancho |
| Cargo del Autor | Letrado del Tribunal Constitucional |
| Páginas | 1021-1031 |
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El ejercicio por el Estado y las Comunidades Autónomas de las competencias que a ambas instancias territoriales les reconoce el llamado bloque de la constitucionalidad se ha caracterizado hasta el momento presente por la existencia de una elevada conflictividad jurídica. Los procesos plan-teados ante el Tribunal Constitucional por discrepancias competenciales han sido muy numerosos.
Resulta en cierta medida lógico que tal situación se produjera durante los primeros años de vigencia de la Constitución de 1978, no sólo por el sustancial cambio producido en el modelo de Estado, sino también por el propio sistema de reparto de competencias contenido en aquélla, que propiciaba interpretaciones diferentes de las categorías con las que, técnicamente, se realizaba dicho reparto.
La ambigüedad e indefinición aludidas han ido c1arificándose paulatinamente, merced a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el cual, en palabras de Francisco TOMÁS y VALIENTE, ha desarrollado su labor «indagando caso por caso sobre el régimen de reparto de competencia para resolver acerca de su titularidad. Y es que esta finalidad, y no la profesoral o la de elaboración de categorías doctrinalmente siempre discutibles, es la que orienta la actuación toda del Tribunal» 1.
La interpretación por el Tribunal Constitucional de las categorías que determinan la distribución de competencias ha sido un factor de gran importancia para la disminución de los procedimientos de discrepancia competencial, habida cuenta de la entidad de las cuestiones planteadas: concepto y alcance de la normativa básica; carácter material de la competencia legislativa; función meramente interpretativa de los Reales Decretos de traspasos; alcance de la coordinación y la colaboración; el territorio como criterio de distribución de competencias; la eficacia extraterritorial de las normas; interpretación sistemática de la Constitución y los Estatutos de Autonomía; el principio dispositivo y la cláusula residual; la supletoriedad del Derecho estatal; y así hasta un larguísimo etcétera, sin entrar, por supuesto, en la sustantividad de cada área material de actividad.
La propia jurisprudencia constitucional contiene continuas invocaciones a la colaboración, apoyo mutuo y cooperación entre las Administraciones, reiterando que la colaboración constituye el sustento del sistema de distribución competencial diseñado por la Constitución. Así, entre la innu
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merable jurisprudencia recaída, el Tribunal ha dicho que: «La obligación de remitir los Boletines Oficiales se explica como un deber de colaboración dimanante del deber general de auxilio recíproco entre autoridades estatales y autónomas. Este deber, que no es menester justificar en preceptos concretos, se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución» (STC 18/1982, FJ 14); Y también que «en esos supuestos, el deber de restauración deberá ajustarse a las posibilidades de llevarlo a cabo sin detrimento de la explotación, siendo aconsejable una adecuada colaboración entre la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma que ayude a buscar soluciones equitativas. Esa colaboración, conviene señalarlo, es necesaria para el buen funcionamiento de un Estado de las Autonomías, incluso al margen de la distribución constitucional y estatutaria de las competencias respectivas» (STC 64/1982, FJ 8).
Ese deber genérico de colaboración, para que se constituya en un elemento eficaz de prevención y solución de la litigiosidad jurídica, debe materializarse en instrumentos eficaces de cooperación. La diferenciación, conceptual y técnica, entre el deber genérico de colaboración y la práctica de la cooperación mediante fórmulas diversas ha sido expuesta con rigor y amplitud por Adolfo HERNÁNDEZ 2. Aquí se analizará el reflejo que esas técnicas han tenido en las relaciones de conflicto, así como el alcance que a las mismas les ha dado la jurisprudencia constitucional.
Precisamente, el incremento de la cooperación entre las Administraciones territoriales, que se ha profundizado en los últimos años, constituye también un elemento relevante para lograr disminuir la conflictividad jurídica. El objeto de estas líneas es poner de relieve la importancia de las diversas fórmulas de cooperación interadministrativa que se han ido ensayando, así como el alcance y los límites de las mismas según la jurisprudencia constitucional. Estas fórmulas de cooperación deberían permitir la superación de las relaciones de conflicto, especialmente en aquellas materias o supuestos en que el conflicto competencial pueda producirse con más intensidad.
La conflictividad por razones competenciales ha afectado a la práctica totalidad de las materias relacionadas en la Constitución yen los Estatutos de Autonomía. Sin embargo, la virtualidad de los instrumentos de cooperación para la superación de las relaciones de conflicto es mayor en los casos de competencias compartidas y, sobre todo, en las de las concurrentes. Puesto que esta exposición debe tener como referencia la jurisprudencia constitucional, debe recordarse de nuevo lo dicho por Francisco TOMÁS y VALIENTE: «Éste [el Tribunal] no ha definido en abstracto qué es legislación y qué ejecución, ni qué y cuáles son competencias exclusivas, compartidas y excluyentes. Todas estas nociones han estado, sin embargo, latiendo en su preocupación y son términos que aparecen con reiteración en sus sentencias, pero siempre y sólo en función del caso en debate» 3.
En las materias de competencia compartida, es decir, en las que al Estado le corresponde la competencia para dictar la normativa básica o toda la legislación, según los casos, y a las Comunidades Autónomas, correlativamente, la normativa de desarrollo y la ejecución o sólo la ejecución, las situaciones conflictivas han sido numerosas, si bien han afectado primordialmente al primer supuesto, esto es, cuando el Estado puede dictar la normativa básica exclusivamente. En una primera
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etapa de la jurisprudencia constitucional, el reconocimiento del carácter «material» de dicha norma-tiva dificultó a lasAdministraciones autonómicasel ejercicio de sus competencias, ya que dichas bases se contenían, sin mayor precisión formal, en normas de diverso rango, siendo numerosas las colisiones normativas que determinaron los subsiguientes conflictos de competencia y, en su caso, recursos de inconstitucionalidad.
A partir de las SSTC 69/1988 y 80/1988, se inicia una nueva doctrina sobre la normativa básica que exige que ésta venga dotada de unos requisitos formales (formulación en norma con rango legal y explicitación de tal carácter, salvo que, excepcionalmente, se pueda inferir de modo natural), lo que redunda en una mayor seguridad jurídica para todos los operadores y propicia una tendencia a la reducción de la conflictividad sobre esta cuestión, puesto que la discusión competencial se ciñe desde entonces en mayor medida a la discrepancia «material» sobreel carácter básico del precepto de que setrate.
En relación con estas materias de competencia compartida, los instrumentos de cooperación pueden aportar nuevos elementos de consenso que permitan reducir la conflictividad. Entre ellos destacan la creación de órganos mixtos, la remisión de información y los informes preceptivos. A todo ello se acudirá cuando se expongan singularizadamente las diversas fórmulas existentes.
Sin embargo, donde los instrumentos de cooperación son más necesarios es en los supuestos de concurrencia competencial, es decir, en los casos en que pueden confluir desde la perspectiva nor-mativa, ejecutiva, o desde ambas, competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas. Los supuestos de concurrencia competencial son muy variados. En principio, la concurrencia competencial pude producirse en el seno de la misma materia, o también cuando competencias sobredistintas materias confluyen en un mismo supuesto. En todos estos casos la posibilidad de aparición de conflictos competenciales es, sin duda, grande. Esta posibilidad se acentúa aún más cuando la concurrencia competencial se sitúa en el mismo espacio físico, lo que debería determinar la puesta en marcha de fórmulas de cooperación que permitan evitar o superar, en su caso, las relaciones conflictivas.
El supuesto másgenuino de concurrencia competencial en el senode la misma materiaseda en la «cultura». En este caso, la concurrencia se explicita en el propio texto constitucional: «Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado considerará la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre lasComunidades Autónomas, de acuerdo con ellas» (art. 149.2 de la Constitución). Porello, el Tribunal Constitucional ha declarado que «la lectura de otros textosde la CE (sobre todo del art. 149.2...)... lleva a la conclusión de que la cultura es algo de la competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas... Hay, en fin, una competencia estatal y una competencia autonómica, en el sentido de que másque un...
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