Relaciones interadministrativas: especial referencia al ámbito urbanístico
| Autor | Antonio J. Alonso Timón |
| Cargo | Real Centro Universitario «Escorial-Maria Cristina» San Lorenzo del Escorial |
| Páginas | 149-176 |
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La entrada en vigor de la Constitución española de 1978 tiene una incidencia notable en todos los ámbitos del ordenamiento jurídico. No constituye una excepción el urbanismo, materia que había sido ejercida por la Administración central del Estado en la etapa preconstitucional, con alguna participación de desarrollo de las Entidades Locales. En efecto, el modelo urbanístico español que, con características propias y reconocibles se inicia con la aprobación de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, estaba concebido dentro de un ordenamiento fuertemente centralizado y, por ende, carecía en su contenido de instrumentos pensados para la concertación interadministrativa. Las técnicas urbanísticas se imponían a unas Entidades Locales incapaces, por su insuficiencia de medios materiales y personales, de desarrollarlas en la forma ideada por el legiferante estatal. Ese es precisamente y paradójicamente uno de los mayores fracasos de la norma de 1956, tan deliciosa desde el punto de vista de la técnica jurídica como inoperante desde el punto de vista de la realidad administrativa. Ejemplo paradigmático de lo que se acaba de comentar es la falta de desarrollo de los Planes Generales de Ordenación Urbana que tenían que aprobar los municipios en desarrollo de las previsiones legales contenidas en la citada Ley. Y es que la Ley del 56 necesitaba de un desarrollo dual: por una parte, los Reglamentos de desarrollo de la misma, y, por otra parte, los Planes, a todos los niveles, que debían aprobarse. Téngase en cuenta que, en realidad, el quicio entero de la Ley giraba en torno al concepto de Plan, la gran novedad introducida en nuestro urbanismo e importada, curiosamente, del laborismo británico.
Pues bien, todo este panorama cambia con la entrada en vigor del texto constitucional. Es cierto que inicialmente nada cambió, en buena medida porque se había aprobado meses antes de la entrada en vigor de la Constitución una nueva Ley del Suelo en 1976 que había venido a corregir los defectos observados en la aplicación de la Ley Page 150 de 1956 y a profundizar en el modelo urbanístico por aquélla incorporado a nuestro ordenamiento. Sin embargo, la distribución competencial que de la materia realizaba la Constitución hacía presagiar que las cosas no iban a seguir desarrollándose en la misma forma en la que lo habían venido haciendo hasta entonces.
La Constitución española de 1978 otorga el título competencial directo en materia urbanística a las Comunidades Autónomas en el artículo 148.1.3. Dos preguntas surgen a la luz de esta atribución competencial de competencias a favor de estos entes públicos neófitos. Son las siguientes: ¿tiene sentido que unos entes recién llegados asuman una competencia tan trascendente desde todos los puntos de vista?, ¿tiene el Estado alguna competencia sobre la materia o han quedado todas las potestades que sobre la misma venía ejerciendo menoscabadas a la luz de la regulación constitucional?
A la primera pregunta podemos responder que la atribución de la competencia directa en materia de urbanismo, ordenación del territorio y vivienda, tal y como reza el apartado completo del precepto, es coherente. Lo es desde el respeto al tan manido principio de subsidiariedad, según el cual las potestades sobre las diferentes materias deben ser ejercidas por el ente público que tenga en mayor medida afectadas sus competencias, interviniendo el ente público superior de manera subsidiaria en la medida en que algunos aspectos de esa materia sobrepasen los intereses del titular originario. Lo es también desde el cumplimiento fiel al gran esfuerzo iniciado por los poderes públicos en los últimos treinta años de acercar el proceso de toma de decisiones a los ciudadanos, ejerciendo en este sentido las competencias las administraciones más próximas a ellos en la medida en que esto sea posible. Por consiguiente, la atribución de la competencia directa en materia de urbanismo a las Comunidades Autónomas es lógica, tanto desde el punto de vista del Estado descentralizado que la Constitución pretende crear como desde los parámetros o reglas de atribución de competencias que desde el derecho comparado, especialmente el derecho comunitario, se empezaban a ensayar por aquella época. Page 151
A la segunda pregunta hay que contestar, desde ya, que la materia «urbanismo» es el ejemplo gráfico de competencia concurrente. Recordemos que la concurrencia de competencias, tal y como se ha e n c a rgado de subrayar la doctrina administrativista, sólo se puede dar en dos supuestos: primero, cuando la propia Constitución otorga de manera expresa competencias sobre una materia a dos entes públicos y, segundo, cuando sin que la Constitución expresamente atribuya competencias sobre una materia a dos entes, en la práctica el ejercicio de competencias sobre esa materia supone la incidencia directa en otras sobre las que la competencia está otorgada a favor de otro ente público. Ejemplo del primer supuesto de concurrencia de competencias sería la materia «cultura», sobre la que la Constitución, expresamente, otorga competencias a favor de las Comunidades Autónomas en el artículo 148.1.17ª y a favor del Estado en el artículo 149.1.28a. Ejemplo del segundo supuesto es, como venimos comentando, la materia «urbanismo». En efecto, aunque la Constitución atribuya de manera directa esta competencia a las Comunidades Autónomas, el ejercicio de competencias en materia urbanística incide en otras materias sobre las que tiene competencias el Estado. Podemos señalar hasta cinco títulos competenciales estatales en los que incide el ejercicio de competencias en materia urbanística y que, a su vez, pueden servir para que el Estado incida, de manera indirecta, en el urbanismo. A saber, dentro del artículo 149.1, las reglas 1.a (la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales), 8.a (legislación civil, es decir, derecho de propiedad), 13.a (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), 18.a (expropiación forzosa y responsabilidad de todas las Administraciones Públicas) y 23.a (Medio Ambiente).
El Tribunal Constitucional, en la sentencia más importante dictada en materia urbanística, la 61/1997, de 20 de marzo, se encargó de delimitar el ejercicio de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y esta fue la conclusión a la que llegó: la competencia directa atribuida por la Constitución española de 1978 a favor de las Comunidades en materia urbanística por el artículo 148.1.3 no significa que el Estado no tenga títulos competenciales directos en el artículo 149 que le habiliten para incidir en dicha materia. El Alto Tribunal se centró en la regla 1.a y la 18.a, olvidando, como se ha encargado de criticar parte de la doctrina administrativista, los otros tres títulos que hemos señalado (la regla 8.a, la 13.a y la 23.a) y otorgó Page 152 al Estado competencias para regular algunos aspectos concretos del urbanismo, tales como el estatuto de la propiedad urbana con base en la regla 1.a del 149.1, es decir, los derechos y deberes que corresponden a los propietarios en cada tipo de suelo, y el régimen de valoraciones, la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial con base en la regla 18.a de dicho precepto.
Tras la citada sentencia quedó claro que se había acabado el modelo urbanístico nacido de la Ley del Suelo de 1956 y que el modelo urbanístico que habríamos de inventar no podía ser impuesto ya por un ente público, sino que tenía que ser concertado por la pura distribución competencial que establece la Constitución en la materia. Y e s que, desde la entrada en vigor de dicho texto el pastel del urbanismo tiene que ser repartido entre tres: Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales. De ahí la trascendencia que cobran hoy en día en esta materia, al igual que en muchas otras donde el ejercicio de competencias es compartido o concurrente, las técnicas de relaciones interadministrativas y la concertación en el ejercicio de las competencias por parte de los diferentes entes públicos.
Debemos comenzar este apartado de la explicación afirmando la mayor. Y la mayor es que el principio que preside las relaciones entre las diferentes Administraciones Públicas existentes en España en la actualidad no es el de jerarquía ni el de tutela, como sabemos, sino el de competencia. Partiendo de esa sólida base es desde donde podemos entender mejor los mecanismos que sirven para dar cumplimiento a ese credo.
El mundo en general se ha complicado mucho y las técnicas de relaciones entre Administraciones Públicas aún más. Cuando estábamos en presencia de un Estado fuertemente centralizado, como era el anterior a la entrada en vigor de nuestra Constitución, las relaciones interorgánicas e interadministrativas eran muy sencillas. Las relaciones interorgánicas siempre han sido muy fáciles de resolver, ya que aplicando el principio de jerarquía se solucionan todos los posibles conflictos de atribuciones que en el ejercicio de competencias entre órganos del mismo ente se podían producir. En las relaciones...
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