Relaciones entre ciudad y campo: la relevancia urbanística de las zonas agrícolas entre modelos tradicionales y nuevas tendencias
| Autor | Marco Brocca |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad del Salento |
| Páginas | 649-663 |
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La cuestión de las relaciones entre ciudad y campo, afrontada desde el punto de vista del Derecho urbanístico, se remonta a la segunda mitad del siglo pasado. Si bien la Ley urbanística fundamental de 1942 (Ley de 17 de agosto de 1942, núm. 1150) había pasado por alto este ámbito, concentrada sobre todo en establecer, por vez primera, un sistema orgánico de reglas urbanísticas para los centros habitados, será la llamada Ley-puente (Ley de 6 de agosto de 1967, núm. 765) la que contemplará las áreas agrícolas bajo un doble plano: subordinándolas a la obligación de licencia urbanística para las transformaciones urbanísticas (art. 10), antes limitada a la parte urbanizada de los municipios, y calificándolas desde el punto de vista de la distribución por zonas (art. 17). Esta última es la técnica utilizada para identificar y valorizar las aptitudes y los destinos de la zona, que son válidos, al mismo tiempo, como parámetros para planificar la ordenación y el desarrollo del territorio, a los que se hacen corresponder concretos estándares urbanísticos, otra disposición introducida por la Ley-puente -y precisada por el D. M. De 2 de abril de 1968, núm. 1444- como límite estatal a la potestad de conformación de los municipios, que sirve para garantizar un mejor equilibrio entre hombre y medio ambiente2. Entre las zonas territoriales homogéneas formalmente definidas, está la agrícola (zona E), y esta identificación refleja la importancia que el sector agrícola tenía en
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aquella época en el sistema económico nacional, al tiempo que también refleja un intento de revitalizar el sector en un momento de alza de los sectores secundario y terciario. Por otra parte, aún quedaba abierta la cuestión de la realización del proyecto constitucional en el tema de la protección de las propiedades agrícolas y del aprovechamiento racional del suelo (art. 44 Const.), en el que el Derecho urbanístico habría podido aportar una contribución útil. En realidad, la planificación urbanística de las áreas agrícolas proporcionada por la Ley núm. 765/1967 deja en penumbra la cuestión constitucional3, porque está establecida según la configuración clásica que ve en la urbanística la regulación de las transformaciones del territorio, sobre todo en lo referente a la construcción, y en consecuencia la agricultura destaca por sus implicaciones en el plano de la edificabilidad, más que como actividad económica en sí misma para apoyar o valorizar.
En esencia, la Ley-puente confirmaba el enfoque "inmobiliario" del plan de ordenación municipal4, reforzado por la definición de las otras zonas urbanísticas (centro histórico, terminación y expansión de la construcción, zona industrial, etc.), y la idea subyacente en la zona E era que, entre los diferentes destinos tipificados, el agrícola se prestara preferentemente para imponer limitaciones a la edificabilidad, garantizando, de esta manera, un equilibrio razonable entre áreas edificadas y áreas libres. Marginal -y eventual- permanecía el objetivo de reconocer y valorizar la aptitud agrícola de los parajes, a través de la delimitación de partes específicas del término municipal, para destinarse, precisamente, a las prácticas agrícolas; objetivo, por otra parte, ulteriormente sacrificado por la falta o el retraso de la aprobación del plan de ordenación por parte de los municipios, que preferían a ello la herramienta más ligera del programa de edificación, referido solo a la parte urbanizada y, a lo sumo, a su expansión5.
La Ley-puente también ha definido el límite de densidad territorial posible fuera del perímetro urbano, que asciende a 0,1 m3/m2, índice muy bajo, ulteriormente reducido por la Ley de 28 de enero de 1977, núm. 10 (llamada Ley Buca-lossi) al límite de 0,03 m3/m2. Esta última ley también ha introducido una norma favorable para las intervenciones a realizar en las zonas agrícolas, incluidas las residenciales, consistente en la exención del impuesto sobre construcciones, beneficio, por otra parte, circunscrito a las intervenciones proyectadas "en función de la conducción del terreno y de las exigencias del agricultor a título principal" (art. 9). Este marco normativo ha sido plenamente confirmado por el actual "Testo unico dell'edilizia", decreto del presidente de la República de 6 de junio de 2001, núm. 380 (art. 9, apartado 1, letra a; art. 17, apartado 3, letra a).
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Del enfoque originario se derivaron, en la práctica, ulteriores desarrollos: la zona agrícola, debido a que no es necesariamente representativa de la aptitud agrícola del área, vale no solo como área límite a la expansión de la construcción, sino también como área resultante6, es decir, área para preservar provisionalmente ante la perspectiva de una futura utilidad en clave residencial o in-dustrial7, o utilizable para intervenciones localizables solo en campo abierto8.
En la lógica del plan general de ordenación urbana, el interés agrícola termina por considerarse como interés "débil"9, destinatario de una tutela indirecta, condicionada principalmente por las perspectivas edificatorias del área afectada o por necesidades contingentes. Pero este núcleo de regulación autónoma de las zonas agrícolas se ha prestado, por una parte, a una interpretación extensiva por obra de la jurisprudencia, y, por otra parte, a una evolución legislativa impulsada sobre todo por las regiones.
El tema de las zonas agrícolas ha sido abordado por la jurisprudencia desde los años cincuenta, cuando se planteó la controversia de si el plan general de ordenación urbana podía imponer para estas zonas la obligación de licencia urbanística, que la Ley núm. 1150/1942 limitaba, como se ha dicho, a la parte urbanizada del territorio municipal. Los tribunales administrativos han legitimado esta opción, sobre la base de la estimación formal de que la ley urbanística no prohíbe a las Administraciones establecer requisitos también para la parte extraurbana, y proponiendo una sustancial valorización del instrumento de planificación, del cual se reconoce la capacidad de ordenación global del territorio, así como, a través del destino a "verde agrícola", el objetivo de evitar un "desordenado aumento de lo habitado", para fines esencialmente de carácter "higiénico y social"10.
La idea subyacente es que la parte urbana y la extraurbana del término municipal no sean elementos aislados y desconectados entre sí, sino interco-nectados, y que precisamente el "verde agrícola" represente el tejido conectivo de todo el territorio11, con el efecto de que la ordenación del plan debe ser modelada sobre la base de las características propias de las áreas, pero también de las relaciones recíprocas entre ellas.
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Esta impostación ha condicionado la jurisprudencia sucesiva, incluso después de la entrada en vigor de la Ley-puente. La zona agrícola seguirá siendo considerada por su función de límite a la construcción, como un factor capaz de asegurar un justo equilibrio entre las áreas edificables y las no edificables. Una zona calificada, por tanto, por razones puramente urbanísticas, y no para otros intereses (como el agrícola).
De ahí la lectura de la jurisprudencia según la cual el destino agrícola imprimido a una determinada área no es declarativo de una utilización con fines agrícolas de la propia área, ni se resuelve, de por sí, en un vínculo con el ejercicio de la actividad agrícola. Por otra parte, de la connotación en sentido urbanístico de la zona agrícola se deriva un ulterior corolario: el destino agrícola tiene por objeto evitar asentamientos de tipo residencial, debido a que a ellos están predestinadas otras zonas urbanísticas, mientras que no excluye la posibilidad de instalar obras diversas, especialmente aquellas incompatibles con la parte habitada del territorio municipal. En otras palabras, si la zona agrícola es alternativa a la habitada, la misma es funcional no solo para garantizar una buena proporción entre áreas libres y áreas urbanizadas, sino también para acoger obras que no son localizables en la parte habitada del municipio. Por ello, han sido considerados compatibles con el destino a zona agrícola, por ejemplo, centrales hidroeléctricas12 o de derivación de aguas públicas13, cante-ras14, depósitos de explosivos15 o vertederos de residuos16.
Más recientemente, los tribunales han sido llamados a evaluar la legitimidad de la elección, cada vez más frecuente, de las Administraciones municipales de calificar como zonas agrícolas áreas no destinadas a usos agrícolas, por la específica exigencia de preservar el territorio para fines ambientales.
La jurisprudencia, siguiendo una línea interpretativa ininterrumpida, establece como legítima esta opción de tipo conservador, como expresión del poder planificador típicamente discrecional y representativo del "interés en la tutela de los valores naturales y paisajísticos del territorio", interés reconocido como natural corolario de la "función descongestionante o de contención de la construcción" propia de la zona agrícola17.
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De este modo, se confirma el carácter "flexible" de la categoría urbanística de la zona agrícola, su adaptabilidad a multiformes exigencias, incluyendo la más reciente de la tutela del medio ambiente.
La jurisprudencia también ha aclarado el alcance de los límites de edifica-bilidad en zona agrícola, reiterando que, a efectos de la aprobación de intervención en zona agrícola, es elemento objetivo indispensable la compatibilidad de la misma con los instrumentos urbanísticos, además de la titularidad de la propiedad o la existencia de otro...
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