La relación laboral de la estiba tras la STJUE de 11 de diciembre de 2014

AutorMarta Fernández Prieto
Cargo del AutorProf.ª Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidade de Vigo
Páginas553-573

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1. El sector portuario en el contexto normativo de la unión europea

La actividad portuaria desempeña un papel fundamental en ámbitos como el transporte, la pesca o el turismo, contribuye notablemente a la generación de empleo y renta en muy diversas actividades y constituye un importante motor del crecimiento y la expansión económica del entorno y una infraestructura clave para la economía nacional1283. En el ámbito concreto del transporte, es evidente que los puertos pueden contribuir en gran medida a mejorar la eficacia del sistema europeo de transporte y fomentar el crecimiento del comercio intracomunitario y con terceros países. En la clasificación mundial, España ocupa una posición estratégica en el transporte marítimo internacional -en datos de 2014 era la undécima potencia mundial en movimiento de contenedores y la tercera potencia europea, tras Alemania y Países Bajos-.

Desde el ámbito comunitario y dada su incidencia en la conformación del mercado único de la Unión Europea -un espacio sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre competencia y las libertades de circulación-, han sido ya varias las iniciativas de la Comisión Euro-

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pea para impulsar un marco regulador específico del sector portuario a fin de afrontar, entre otras cuestiones, una regulación sistemática del acceso al mercado de los servicios portuarios, servicios de carácter comercial -como practicaje, remolque, amarre, manipulación, alma-cenamiento, carga, etc.- prestados, a cambio de una retribución, a los usuarios de un puerto, al margen de su carácter de servicios portuarios de interés general.

En cada puerto existen servicios que pueden prestarse no sólo por la autoridad portuaria sino también indirectamente a través de empresas privadas, mediante concesiones o autorizaciones administrativas. El objetivo es tratar de atraer a este sector público la inversión privada y la prestación de actividades portuarias por particulares y asegurar las libertades comunitarias, particularmente la libre competencia, la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios de los prestadores entre los Estados miembros -y los principios que de ellas derivan, como la igualdad de trato, la no discriminación, la proporcionalidad, la transparencia...-. Con esta apertura a la iniciativa privada, se pretende coadyuvar a obtener una mejor calidad del servicio y una mayor eficiencia productiva, sin perjuicio de la necesidad de corregir ciertos fallos del funcionamiento del mercado que la liberalización total del sector podría comportar. Una regulación comunitaria podría, sin duda, contribuir a dar mayor seguridad jurídica en relación con la interpretación por los legisladores nacionales de los principios del TFUE, establecer condiciones de competencia equilibradas entre los puertos comunitarios y en el interior de los mismos, reducir las grandes disparidades entre las legislaciones de los Estados miembros y eliminar las perturbaciones que se producen en el mercado interior, garantizado el cumplimiento de las normas de seguridad marítima y portuaria, pero no debería olvidar la necesaria protección de los derechos sociales de los trabajadores que prestan servicios portuarios.

Entre las iniciativas que trataron de afrontar la aplicación de las reglas de la competencia al sector portuario1284se puede mencionar ya en 1997 el Libro Verde sobre los Puertos y las Infraestructuras Marítimas1285y, apenas unos años después, dos propuestas de directiva que no llegaron a aprobarse. La primera, presentada el 13 de febrero de

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2001, "sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios"1286, que constituyó la primera iniciativa legislativa concreta de la Unión Europea que pretendía garantizar la competencia en el sector portuario1287, y, la siguiente, presentada en octubre de 2004, nuevamente rechazada por el Parlamento. La Comisión Europea, con estas propuestas, pretendía favorecer una mayor competencia inter e intraportuaria mediante el establecimiento de un marco regulador que garantizase una mayor transparencia en la financiación pública de las actividades portuarias y que facilitase el acceso al mercado y la libre concurrencia de los prestadores de servicios portuarios distinguiendo las funciones públicas y las simples tareas comerciales. No obstante, esas propuestas no llegaron a cristalizar, probablemente por la dificultad de implementar una adecuada política de competencia en ese ámbito, que integra servicios de interés económico general que deben ser tutelados1288.

Desde el año 2007 han sido también varias las iniciativas de la Comisión Europea para promover, aunque con un enfoque de soft law, un mejor sistema portuario, la política de transporte y el tráfico marítimo de los puertos1289, iniciativas que tampoco supusieron avances importantes en el sector. En 2011 se inicia un nuevo proceso de revisión de la política portuaria1290a fin de analizar la aplicación de las normas generales de los Tratados a casos concretos, y en 2013 se presenta de nuevo una propuesta legislativa al respecto, en esta ocasión en forma

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de reglamento1291, para establecer un marco sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios y la transparencia financiera de los puertos y una comunicación adicional1292. La propuesta se propone, entre otros objetivos, modernizar los servicios portuarios a fin de atraer a los puertos comunitarios más mercancías y pasajeros con las infraestructuras existentes y, más en concreto, facilitar el acceso al mercado de los servicios portuarios mediante la reducción de las restricciones, impedir el abuso de mercado por parte de los proveedores de servicios portuarios designados y mejorar los mecanismos de coordinación en los puertos simplificando la actividad comercial de transportistas, operadores logísticos y propietarios de la carga y reduciendo el tiempo y el dinero necesarios para utilizar el puerto1293.

En esta propuesta de reglamento, aunque la libre prestación de servicios se aplica a los servicios portuarios, se permite a los organismos gestores de los puertos imponer unos requisitos mínimos, objetivos, proporcionados y no discriminatorios a los potenciales proveedores de servicios en relación con la exigencia de cualificaciones profesionales, equipos necesarios, seguridad marítima, seguridad general, protección en el puerto y requisitos medioambientales, aunque garantizando un procedimiento de selección de los proveedores transparente. En relación con los proveedores de servicios de manipulación de carga, si acceden al mercado mediante contratos de concesión públicos incluidos en la Directiva relativa a la adjudicación de contratos de concesión1294, no se aplicarían estas disposiciones del Reglamento1295. Aunque eso acontece en numerosos puertos, en los puertos españoles es posible prestar los servicios sin necesidad de concesión1296.

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Así, al no existir un marco regulador específico del sector portuario en el Derecho de la Unión Europea, el carácter comercial de los servicios portuarios exige la aplicación de las normas del TFUE relativas a la libre competencia -que prohíben actuaciones que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior- y a las libertades fundamentales -la libre circulación de mercancías, de personas, de servicios y de capitales-, con las particularidades y excepciones previstas en el propio Tratado, especial-mente por lo que se refiere a servicios de interés general. Esas normas se aplican incluso cuando son las propias Administraciones Públicas las que sitúan a empresas públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios de interés público en una situación de conflicto con las normas de competencia. El TJUE ha ido resolviendo caso por caso los problemas que han sido objeto de controversia.

En relación con el sector portuario, el art. 106 TFUE constituye una disposición fundamental para resolver los problemas de competencia que pueden surgir en el ámbito de la Unión Europea. Aunque en su apartado primero establece que los Estados no adoptarán, ni mantendrán, respecto de empresas públicas o empresas con derechos especiales o exclusivos -lo que afecta al sector portuario1297-, medidas contrarias a las normas de los Tratados -y, en particular, las relativas a las de competencia-, el art. 106.2 matiza que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a aquellas normas en la medida en que su aplicación no impida el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. No se contiene, en cambio, una previsión similar en el TFUE en relación con el derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios, más allá de las restricciones que pueden establecerse respecto del ejercicio de poder público o por razones de orden público, seguridad y salud públicas1298.

La posibilidad de acceso a la prestación del servicio por todos los operadores económicos que lo deseen es un presupuesto esencial para garantizar el derecho de establecimiento, la libre prestación de servicios y una competencia real y efectiva. Con todo, las limitaciones de espa

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cio físico y los volúmenes de tráfico que existen en los puertos y la correlación entre inversión pública e infraestructura portuaria, por una parte, y el sistema de cánones y de control del espacio portuario, por otra parte, imponen la necesidad de establecer ciertas restricciones a aquellas libertades fundamentales.

En este sentido, y considerando que la iniciativa privada es vital para...

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