¿Por qué regular?

Autor:Cass R. Sunstein
Páginas:1-38
 
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Una de las características centrales del último cuarto del siglo XX promete ser un ataque general contra el colectivismo. Esto es así tanto en la teoría como en la práctica política. Los movimientos influyentes en Europa del Este y China han relejado de forma visible una insatisfacción creciente con los controles gubernamentales y un interés mayor en el uso del mercado para promover tanto la libertad privada como la productividad económica. Estos movimientos ya han visto de forma temprana grandes logros y hay razones para esperar un progreso futuro en esa misma dirección. A una escala más modesta, las iniciativas de desregulación de las décadas de 1970 y 1980 que han hecho hincapié tanto en la propiedad privada como en la libertad de contratación, han tenido una gran influencia en los Estados Unidos y en las democracias de Europa Occidental. También en los Estados Unidos ha habido algunas mejoras significativas.

Sin embargo, el ataque general contra el colectivismo y el movimiento de la desregulación –con lo beneficiosos que han sido por lo general– a veces han puesto en peligro los programas de regulación convenientes y al mismo tiempo ha frustrado iniciativas gubernamentales que harían mucho más bien que mal. En efecto, hay creencias poco elaboradas y simplistas sobre la regulación privada y los mercados privados por las que no se han aplicado valiosos programas públicos o incluso han sido rechazados. Si se realiza una apreciación indiscriminada de las ventajas frecuentes de los mercados, existe un riesgo alto de que la situación lleve al infortunio.

En este capítulo describo el desarrollo de los programas legislativos en el siglo XX y deiendo el argumento de que las intervenciones reguladoras dirigidas a ines específicos son recomendables en muchos casos. Mi crítica principal va dirigida a la pretensión tenaz e influyente según la cual un sistema caracterizado

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por este tipo de intervenciones en principio no está capacitado para lograr de forma absoluta o casi absoluta la libertad de contratación, la autonomía privada y un mercado en gran medida sin restricciones. Si mi argumento resulta convincente, este implica que el Estado regulador moderno tiene un grado elevado de coherencia e integridad, y que en muchos ámbitos el problema no es que este Estado realice demasiados controles colectivos, sino demasiado pocos.

El argumento básico a favor de los regímenes políticos reguladores parte de las conocidas nociones de libertad o autonomía por un lado, y del bienestar por el otro. Estas nociones se derivan, respectivamente, de la tradición kantiana sobre el respeto de la libertad individual y de las tradiciones utilitaristas que hacen hincapié en el máximo desarrollo de la felicidad humana. Tal como las entiendo, estas nociones beben de dos fuentes principales. La primera es el republicanismo liberal1del pensamiento constitucional estadounidense, que no concibe el proceso político como una suma de intereses meramente privados, sino como un esfuerzo deliberado por promover el bien común. Las ideas republicanas tuvieron un papel relevante en el desarrollo del marco constitucional original, que se entiende mejor como un esfuerzo por crear una especie de democracia deliberativa2. Según las ideas republicanas, el interés privado no es una base suiciente para el beneficio político, sino que este beneficio tiene que traducirse en una concepción más amplia del interés público.

La segunda fuente es la reforma de la estructura constitucional del New Deal. Como veremos, el surgimiento de la regulación moderna debe mucho a la reforma del New Deal, cuyos efectos transformadores sobre el constitucionalismo estadounidense estamos empezando a identificar ahora3. Estas ideas con raíces en el republicanismo estadounidense y en el New Deal ayudan a explicar un gran número de programas de regulación. En su mejor forma, el sistema regulador moderno puede ser visto como una especie de republicanismo posterior al New Deal. Su objetivo es el de respetar la propiedad privada y la libertad de contratación, pero también permitir una gran diversidad de actividades gubernamentales en beneficio de la productividad económica y la protección de los desfavorecidos, al mismo tiempo que se mantiene irme en a la creencia original de que la deliberación gubernamental es un proceso orientado al bien público y no una transferencia entre grupos de interés.

Una visión histórica

Entre el New Deal y la década de 1980 los Estados Unidos fueron testigos de una revolución en los derechos. El Congreso aprobó los derechos jurídicos

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a tener acceso a un lugar de trabajo y unos bienes de consumo seguros; a no vivir en la pobreza; a no tener jornadas laborales largas y salarios bajos; a no ser víctima del fraude y la estafa, de la dominación de los empleadores, ni de la radiodifusión parcial o puramente comercial; y a no tener que respirar aire ni beber agua contaminados y con sustancias tóxicas. Sobre la base de la Carta de Derechos (Bill of Rights) original e inspirado por el movimiento en defensa de los derechos civiles, el Congreso creó programas de regulación para proporcionar protección gubernamental contra las múltiples amenazas de la sociedad industrializada. Este desarrollo ha sido excepcionalmente radical e importante. En efecto, ha reformado el marco constitucional original y el sistema de gobierno que ha regido el país la mayor parte de su historia.

La República de Madison

Durante más de cien años el Gobierno de Estados Unidos se dedicó a regular la economía nacional de forma mínima, al menos para los estándares modernos. El desarrollo de una burocracia nacional y un sistema de regulación centralizado llegó muy tarde. Fueron los respectivos estados o los mercados privados a través de su funcionamiento los que llevaron a cabo las funciones principales de regulación. La regulación económica por parte del Gobierno federal será inter-mitente y muy especializada, si es que acaso se producía.

A pesar de todo, esto no quiere decir que no hubiera una actividad reguladora por parte del Congreso y del poder ejecutivo. La idea de que los autores de la Constitución de Estados Unidos pretendían garantizar un sistema del laissez-faire ha sido desmentida en la teoría y en la práctica4. Desde los inicios de la existencia de Estados Unidos como país, los diversos departamentos del gabinete del presidente –en particular el de Comercio y el del Tesorería– llevaron a cabo varias funciones de regulación. El Departamento del Tesoro de Alexander Hamilton (1789-1795) trató de promover el desarrollo industrial con el objetivo, de hecho, de llevar a cabo de forma limitada la planificación nacional. Y en un primer período otros actores importantes trataron de implicar al Gobierno nacional en el fomento del transporte, el desarrollo en el campo y una larga serie de mejoras internas. De manera significativa, la estructura constitucional original se caracterizaba por un rechazo a los artículos de la Confederación, que carecía de una rama ejecutiva, y a favor de un sistema que le permitiría asegurar un Gobierno nacional

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más fuerte*. Sin embargo, en gran parte también fue diseñada a modo de limitación del control nacional por parte del Gobierno. La Revolución en los Estados Unidos había sido en gran parte una lucha contra la autoridad gubernamental centralizada. Una de las tareas principales de la redacción de la Constitución era resolver los defectos de los artículos sin dejar de ser iel a la esencia de los principios de la Revolución.

*N. de la T. La Confederación es el conjunto formado por los 11 estados del sur que se separaron de Estados Unidos entre 1861 y 1865, período en que estuvieron en Guerra Civil contra los estados del norte (denominados la Unión) porque los primeros defendían un modelo económico basado en la esclavitud y, que era contrario al que defendían los estados del norte.

La estructura original recibió una fuerte influencia de la revisión del pensamiento republicano clásico de James Madison y, en particular, de su concepción de la representación política. La forma en que Madison la entendía fue sobre todo una reacción en contra de la creencia republicana clásica en pequeñas unidades políticas en las que teóricamente los ciudadanos participan activamente de los procesos gubernamentales durante un proceso continuo de autodeinición y autogobierno colectivos. El período de fundación fue de compromiso activo con el pensamiento republicano clásico y en él los antifederalistas –contrarios a la Constitución– se acogían a muchas de las demandas republicanas tradicionales como base de su crítica a la Constitución propuesta. Desde el punto de vista antifederalista, un sistema nacional con representantes nacionales remotos significaría un desprecio a los principios por los que la Revolución había combatido. Concretamente, la autodeterminación y el autogobierno locales serían sacrificados al crear un Gobierno nacional poderoso.

La respuesta de Madison empezaba con la afirmación de que el peligro central para un sistema político se encontraba en el faccionalismo, es decir, en la usurpación del poder del Gobierno por grupos bien organizados con intereses contrarios a los de la población en su conjunto5. A este respecto, la legislación de asistencia al deudor fue de especial importancia. Esta ley reguladora fue un obstáculo significativo para el comercio, ya que desalentaba los acuerdos contractuales, y fue un impulso para la Constitución misma. Madison creía que la política no debía consistir en una serie de compensaciones sin principios entre facciones guiadas por el interés particular, sino que el proceso debía tener un componente significativo de relexión y diálogo. En eso Madison y sus...

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