La nueva Ley Reguladora del Factor de Sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social: impacto y consecuencias sobre las mujeres
| Autor | Margarita Isabel Ramos Quintana |
| Cargo | Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de La Laguna |
| Páginas | 237-250 |
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La Seguridad Social, tal y como aparece configurada en el art. 41 CE, contiene una verdadera garantía institucional: unas características, un núcleo indisponible para el legislador ordinario que la identifican como tal y la hacen reconocible a los ojos de la sociedad. El mantenimiento de un "régimen público" de Seguridad Social destinado a atender a "todos los ciudadanos", llamado a garantizar "asistencia y prestaciones sociales suficientes" ante "estados de necesidad", especialmente "en caso de desempleo", con una asistencia y prestaciones complementarias que "serán libres", constituye ese reducto indisponible para el legislador ordinario cualquiera que sea el momento y la circunstancia. Se trata del contenido esencial de una institución que la Constitución ha establecido con unas señas de identidad, las cuales permiten no confundirla con ninguna otra, por lo que han de impregnar la inter-vención de los poderes públicos, especialmente, la acción legislativa al incidir en la alteración de su régimen jurídico.
De forma reiterada, la jurisprudencia constitucional ha dado cuenta de esos elementos constitucionales identificadores del sistema de Seguridad Social en España, véase, entre otras, las SSTC 42/1984, 127 y 134/1987, 208/1988, 142/1990, 103/1993.
Junto a la garantía institucional, España ha suscrito determinados tratados inter-nacionales que vinculan a los poderes públicos en la toma de decisiones internas, como el Convenio número 102 de la OIT (norma mínima) de Seguridad Social,
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cuyo elenco de prestaciones no puede quedar extramuros del sistema1, el cual señala que el nivel de prestaciones mínimas puede determinarse en relación con el nivel salarial del país de que se trate; y que los Estados Parte tienen la obligación de revisar las tasas de las prestaciones pertinentes tras variaciones sensibles del nivel general de ganancias y/o del costo de vida. Otros Convenios OIT, como el Convenio sobre la conservación de los derechos en materia de Seguridad Social, 1982 (nº 157)2resultan igualmente invocables para la conformación del bloque de constitucionalidad de nuestro sistema de Seguridad Social.
La reforma del sistema de pensiones que en estos momentos acaba de concluir en nuestro país no representa ni supone en modo alguno una reforma más. Se trata de un cambio en la orientación de los principios inspiradores de la acción de protección del sistema de Seguridad Social. Como se recordará, los dos preceptos constitucionales de referencia para acometer intervenciones en el sistema de Seguridad Social, especialmente, en el régimen de pensiones y, en particular, en la pensión de jubilación, se encuentran en los arts. 41 y 50 CE. Su ubicación en el texto constitucional los sitúa entre los "Principios rectores de la política social y económica" (Cap. III, T. I CE) que constituyen principios de inspiración de las políticas públicas de los Gobiernos, conforme a su programa político, si bien hay una reserva constitucional sobre deter-minados elementos esenciales no susceptibles de desconocimiento o apartamiento por parte de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. El art. 50 CE contiene límites a la actuación de dichos poderes en relación con la protección de la vejez, señalando que deberán garantizar "mediante pensiones periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad", al margen del sistema de servicios sociales que deberán atender sus problemas específicos. Por consiguiente, prestaciones económicas suficientes y revisables de forma periódica constituyen el mínimum constitucional a toda actuación pública en relación con las pensiones que atienden el estado de vejez y retiro definitivo de la vida laboral activa.
Palmariamente, no es posible diseñar un marco de sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social, que es de lo que trata la actual reforma, con las mismas herramientas en períodos de crisis respecto de aquellas que serían susceptibles de ser utilizadas en otros de crecimiento y expansión económica. Las propuestas de reforma en períodos de recesión económica, como la actual, con una fuerte caída de ingresos en las cuentas de la Seguridad Social debido a la falta de actividad empresarial y casi nula creación de empleo, con la consiguiente disminución del
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número de cotizantes, se encuentran exclusivamente orientadas hacia la contención del gasto público en pensiones y del gasto del propio sistema de la Seguridad Social, en detrimento del robustecimiento del mercado de trabajo y la generación de empleo digno como resultado de un verdadero impulso público a la actividad económica en nuestro país.
El antecedente normativo que precede a la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social (BOE del 26) se encuentra en la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social (BOE 2 de agosto). La mencionada Ley abordó la última gran reforma del régimen de jubilación en España con dos objetivos claros: retrasar la edad de la jubilación ordinaria y aumentar los períodos de cotización previa para adquirir el derecho a la misma, en una escala progresiva, hasta alcanzar la edad de 67 años y percibir el 100 por 100 de la cuantía de la pensión con 38 años y seis meses de cotización, todo ello en un umbral temporal fijado en el año 2027.
La Ley 27/2011 debía haber entrado en vigor, iniciándose la secuencia progresiva de edad y período de carencia para acceder a la modalidad contributiva de jubilación, en enero de 2013, así como en lo relativo a las nuevas reglas, también de carácter progresivo, reguladoras de la jubilación anticipada y de jubilación parcial, lo que fue impedido mediante el margen temporal de tres meses de suspensión de su entrada en vigor otorgado por el Real Decreto-Ley 29/2012, de 28 de diciembre, de mejora de gestión y protección social en el Sistema Especial para Empleados del Hogar y otras medidas de carácter económico y social (BOE 31 de diciembre). La Ley del año 2011, una de las reformas más significativas de la última etapa del Gobierno de Rodríguez Zapatero, introdujo una serie de modificaciones tendentes a garantizar a largo plazo la sostenibilidad de nuestro sistema de pensiones, sobre la base de los compromisos adoptados en el marco del Acuerdo social y económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones, suscrito con fecha 2 de febrero de 2011 entre el Gobierno y los interlocutores económicos y sociales (CEOE y CEPYME, además de CCOO y UGT). El compromiso de carácter tripartito incorporó parte de las recomendaciones adoptadas en la reformulación del Pacto de Toledo, especialmente en lo que se refiere a la relación entre Bases máximas de cotización y salarios medios, posibles escenarios de financiación complementaria y el sistema de separación de fuentes de financiación, cuyo Informe de Evaluación y Reforma fue adoptado por el Congreso de los Diputados el 25 de enero de 2011.
Por medio de la Ley 27/2011 sobrevinieron cambios profundos y de grandes dimensiones a fin de reforzar la capacidad de respuesta del sistema a los cambios
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socioeconómicos, dentro de un marco financiero estable, para garantizar la acción protectora de la Seguridad Social, así como su suficiencia a las generaciones futuras. Con este objetivo, se introdujo en el TRLGSS aprobado mediante Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio una Disposición adicional quincuagésima novena, bajo el título "Factor de sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social", con el siguiente contenido: "Con el objetivo de mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas del mismo y garantizar su sostenibilidad, a partir de 2027 los parámetros fundamentales del sistema se revisarán por las diferencias entre la evolución de la esperanza de vida a los 67 años de la población en el año en que se efectúe la revisión y la esperanza de vida a los 67 años en 2027. Dichas revisiones se efectuarán cada 5 años, utilizando a este fin las previsiones realizadas por los organismos oficiales competentes" (art. 8 de la Ley 27/2011).
Por consiguiente, en el año 2032 habría de producirse la primera revisión de los parámetros fundamentales del sistema tomando como referencia dos valores:
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la esperanza de vida a los 67 años de la población en el mismo año en que la revisión se efectúa (2032), b) la esperanza de vida a los 67 años determinada en el año 2027. Ambas variables permitirían efectuar los "ajustes" correspondientes tanto...
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