La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Constitución

AutorJavier García Fernández
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Constitucional
Páginas419-449

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13.1. La Constitución y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

El artículo 106.1 de la Constitución establece que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Este precepto, sin duda, contiene los principios básicos de la jurisdicción contencioso-administrativa en la Constitución y sin embargo, paradójicamente, no es este artículo el que constitucionaliza esta jurisdicción sino otro, el 153.c), para una materia importante pero sin duda parcial como es el control de la Administración autonómica1. Resulta paradójico pero no extraño porque la Constitución, como se ha dicho, no diseña el marco del control judicial de la acción del Gobierno y de la Administración sino que lo define solamente2. Esto plantea dos cuestiones interconectadas, a saber: qué nos dice la Constitución sobre el control judicial de la actividad de la Administración y, en segundo lugar, qué parte de ese contenido constitucional es aplicable a la jurisdicción contencioso-administrativa en particular. Aclaradas ambas cuestiones estaremos en condiciones de saber si la nueva Ley 29/1998, de 13 de julio, ha respondido fielmente al diseño establecido en la Constitución.

La Constitución, con un cierto precedente en el artículo 101 de la Constitución de 1931, ha venido a establecer, ante todo, el sometimiento de la acción administrativa al control judicial, lo que, por otra parte, no es sino la conse-

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cuencia de otros tres preceptos constitucionales, el 9 (sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico y principio de legalidad), 24.1 (tutela judicial efectiva), y el 103.1 (sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho). Podría decirse que los artículos 9, 24.1 y 103.1 forman un triángulo de cuyos ángulos internos salen tres vectores que se cruzan en un punto equidistante. Este punto equidistante es el artículo 106.13.

Fijada la génesis lógico-dogmática, que no histórico-parlamentaria, de este artículo 106.1, parece necesario pasar a las consecuencias que se desprenden del mismo precepto, que son las siguientes: sólo los Tribunales pueden efectuar el control judicial de la Administración conforme al artículo 117.3 de la Constitución4, lo que excluye tanto las fórmulas contemporáneas de una jurisdicción inserta en la propia Administración, al modo del consejo de Estado francés5, como las fórmulas históricas de jurisdicción retenida que caracterizaba al mismo Consejo de Estado francés en sus primeras décadas o al Consejo Real español. Este artículo 117.3 excluye igualmente, con relación al artículo 106.1, fórmulas de composición orgánica mixta como las que estableció la Ley Santamaría de Paredes hasta 19046. Este precepto constitucional exige, en fin, que el ciudadano ocupe desde el primer momento una posición igual a la de la Administración, de modo que no sería conforme a la Constitución el denominado «proceso al acto administrativo», como era en sus orígenes la jurisdicción contencioso-administrativa francesa o española, sino un auténtico procesointer partes7. Por consi-

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guiente, el artículo 117.3 exige que la acción de la Administración sea controlada por Jueces y Tribunales sin acudir a fórmulas de composición mixta.

Más adelante examinaremos los elementos que configuran la estructura del artículo 106.1 de la Constitución pero antes conviene fijar la conexión entre la actividad de control judicial que establece dicho precepto y la jurisdicción contencioso-administrativa. Hemos visto que lo que la Constitución exige es que la acción administrativa sea controlada exclusivamente por los Jueces y Tribunales8, pero la jurisdicción contencioso-administrativa, como orden especializado, sólo es exigida, en sede constitucional, para controlar la actividad de la Administración de las Comunidades Autónomas y sus normas reglamentarias9. A primera vista, por lo tanto, la Constitución ha dejado abierto el modelo jurisdiccional-administrativo, de modo que incluso cabría perfectamente adoptar el sistema británico de control por parte de los Tribunales ordinarios, con todos los matices que tiene este modelo10o el modelo mixto italiano de procedimientos, en donde una parte de las reclamaciones se residencia en la jurisdicción civil y la otra en los Tribunales Administrativos o en el Consejo de Estado11.

Es más, en nuestro propio ordenamiento hay ejemplos de control jurisdiccional de la Administración que no se efectúan a través del orden contenciosoadministrativo, como la potestad disciplinaria de la Administración penitenciaria (Juzgados de Vigilancia Penitenciaria12), las reclamaciones laborales, las sanciones impuestas por la autoridad militar que concluyen, además, en una Sala especial del Tribunal Supremo13, o, en fin, los actos de la Seguridad Social que conoce el orden jurisdiccional laboral14, lo que vendría a probar que la

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Constitución ha optado en su artículo 106.1 por una delegación normativa a favor de la Ley para que ésta defina dicho orden jurisdiccional y fije su alcance, que no ha de dirigirse necesariamente a la totalidad de la acción administrativa.

En realidad, estamos ante un fenómeno nada infrecuente que muestra la conexión entre el proceso constituyente y el ordenamiento jurídico preexistente aun cuando pueda parecer que la nueva Constitución y el viejo Derecho entran en colisión. En España, la recién derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 fue el resultado de una larga evolución, no sin altibajos, que acabó desembocando en un modelo de control jurisdiccional sobre la Administración que estaba no sólo bien trabado internamente en cuanto un auténtico procesointer partessino sobre todo bien adaptado a su función de control jurídico externo del poder político15. Lógicamente, este modelo no podía aplicarse plenamente dentro de un sistema político autoritario pero sí, en cambio, se podía insertar en un modelo de plena independencia judicial como el que diseña el Título VI de la Constitución. En suma, constitucionalizado el Poder Judicial sobre los principios de independencia, unidad, exclusividad, autogobierno y tutela efectiva16, el modelo de control judicial preexistente emerge sin discordancias para aplicarse al nuevo ordenamiento. Como decía Kelsen, la Constitución deja indeterminado el contenido de las Leyes y sólo regula el procedimiento de la legislación17(como podemos ver a continuación) si bien nada impide que las leyes preconstitucionales sean reinterpretadas conforme a la propia Constitución. Es más, esta Ley de 1956 es un ejemplo de cómo la Constitución supone, como vio Carlos S. Nino, un proceso de interacción colectiva que se extiende en el tiempo (igual que la construcción de aquellas catedrales que han tardado muchos años, incluso siglos, en construirse)18.

La interacción, en este caso, es muy clara: un modelo de control jurisdiccional nacido y aplicado en un sistema autoritario contiene los suficientes elementos acordes con un sistema democrático como para que la Constitución, tanto por la eventual vía negativa de la no derogación como por la vía positiva de sus valores y principios, no considere necesario someterlo a rectificación aunque deja plena libertad al legislador para mantenerlo o modificarlo. Y el legislador vuelve a asumir dicho modelo. En realidad, repito, es un fenómeno bastante habitual,

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como se ve en ramas enteras de cualquier ordenamiento que se ven muy poco afectadas por una nueva Constitución (por ejemplo, en el Derecho privado, salvo que además de cambiar de Constitución se cambie de sistema social). Lo único que hay que advertir sobre este esquema de interacciones es que la inserción, por vía legislativa, del orden contencioso-administrativo en el ámbito constitucional no se ha realizado mediante la Ley reguladora de este orden sino mediante otra Ley, esta sí prevista en la Constitución, la Ley Orgánica del Poder Judicial, si bien una Ley preconstitucional pero aprobada por las Cortes Constituyentes y absolutamente coetánea a la Constitución (la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona), vino a reconocer la inserción del orden contencioso-administrativo en el nuevo ordenamiento jurídico.

De esta manera, el proceso de inserción de la jurisdicción contencioso-administrativa en la Constitución se realizó en tres fases sucesivas: a) las Cortes Constituyentes, cuando la Constitución ha sido incluso votada en referendum, aprueban una Ley, la citada 62/1978, que atribuye a este orden unas determinadas competencias para el control de ciertos actos de la Administración; b) en una Ley Orgánica de desarrollo directo de la Constitución19, la 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, ofrece una definición completa de esta jurisdicción en sus artículos 9.4, 24, 58, 66, 74, 90 y 91, con un matiz muy interesante y es que el primero de todos estos preceptos contiene una redacción casi literal del artículo 106.1 de la Constitución pero especificando ya que los Tribunales de los que se habla en este último artículo son, precisamente, los del orden contencioso-administrativo; c) sólo muchos años después, la nueva Ley 19/1998 ha venido a dar una nueva ordenación legal a una jurisdicción que no sólo había sido constitucionalmente «confirmada» con las Leyes 62/1978 y...

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