La regulación voluntaria y la defensa del consumidor
| Autor | Félix Martín Galicia |
| Cargo | Vocal del Consejo de Consumidores y Usuarios |
| Páginas | 89-98 |
1. ANTECEDENTES
A principios de los años noventa se producen ciertos cambios que derivan la defensa del consumidor hacia otras vías inexploradas hasta el momento, caracterizadas o condicionadas por:
-La aparición del Mercado Único Europeo en 1993, caracterizado por la desaparición de las fronteras interiores de la Comunidad, la armonización del ordenamiento jurídico y la desaparición de medidas nacionales con incidencia en los flujos de bienes y servicios, tiene unas indudables repercusiones en la forma de entender el consumo y su defensa.
-La aparición de nuevos avances tecnológicos y sociales (como Internet) abre un nuevo campo de acción y relación entre los consumidores y las empresas. Por primera vez las compras transfronterizas y los contratos de productos y servicios no presenciales están más cercanos al consumidor, creando nuevas fuentes de preocupaciones y conflictos entre las partes, que el ordenamiento tradicional (basado fundamentalmente en la normativa nacional) no da una solución eficaz.
-Por otra parte, la importante labor normativa en defensa del consumidor llevada a cabo por el Gobierno español en esta época hace que nuestra legislación consumerista esté más próxima a los países de nuestro entorno.
-La preocupación de dotar al consumidor de una salida rápida al problema del acceso a la justicia también surge en estos momentos. La creación de un sistema extrajudicial que permitiera la resolución de las reclamaciones de consumo completaba los instrumentos desarrollados anteriormente. De esta manera se crea el Sistema Arbitral de Consumo.
Sin embargo, todavía quedan áreas en las que la solución de los conflictos originados no encajan con los nuevos instrumentos creados y en otras la solución vía normativa se hace difícil, lenta y costosa.
La propia Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios 1 establece en su artículo 22.6 que la
Administración fomentará la colaboración entre organizaciones de consumidores y empresarios.
En este marco, la Conferencia Sectorial de Consumo aprueba el «Plan Estratégico de Protección al Consumidor para el Período 1994-1997» 2 donde se recogen las primeras líneas de actuación en materia de Autorregulación. Aquí se afirma que:
— Existe otra vía de ordenación del mercado, la regulación voluntaria.
— El exceso tutelar de los poderes públicos podría producir rigideces innecesarias en los mercados.
— Los mecanismos de autocontrol, suscritos por las propias empresas, cuando sean eficaces social y económicamente pueden hacer innecesaria la intervención pública.
— Los convenios sirven para suavizar divergencias de puntos de vista, e incluso enfrentamientos que pueden entorpecer la buena marcha del mercado.
— Se debe propiciar el entendimiento estableciendo foros proclives a la materialización de convenios.
Cabe destacar la preocupación que subyace en este Plan de aunar los intereses de consumidores y empresas como elemento fundamental para evitar rigideces que entorpezca la buena marcha del mercado. De igual modo se hace constar la difícil solución que algunas cuestiones tienen bajo la norma coercitiva.
El siguiente Plan Estratégico del Ministerio de Sanidad y Consumo para el período 1998-2001 3, establece en su apartado sobre Normativa el Objetivo Estratégico n.º 3: favorecer la regulación voluntaria.
En este objetivo, además de insistir en la necesidad de que las relaciones consumidor-empresario se deben llevar a cabo por medio de mecanismos de regulación voluntaria como convenios y acuerdos de autocontrol, se introduce un elemento nuevo como es el considerar preferente los mecanismos de regulación «participativos» frente a otros mecanismos elaborados, dirigidos y vigilados únicamente por profesionales.
Las ventajas que se observan en el modelo de la regulación voluntaria son:
— La flexibilidad ante el cambio.
— La posibilidad de un mayor respeto y cumplimiento al darse participación directa a todas las partes.
— La posibilidad de que la regulación voluntaria sea una fase previa o transitoria al proceso de adopción de normas jurídicas.
De este objetivo estratégico se derivan dos acciones: el análisis de los sectores en los que es prioritario iniciar contactos para llevar a cabo la regulación voluntaria por los bienes o servicios que prestan o por la carencia de cobertura legal suficiente; y la articulación de mecanismos para llevar a cabo la regulación voluntaria.
Estos mecanismos son de especial interés ya que establece una serie de referentes para articular la regulación voluntaria. Por un lado se ve la prioridad de que los sistemas de regulación voluntaria tienen que ser participativos, contando con la representación más amplia posible. También se ve la necesidad de que los convenios sean dinámicos y permitan la revisión cuando las circunstancias así lo indiquen a través de órganos paritarios de seguimiento para solucionar discrepancias o proponer modificaciones. Asímismo, se hace aconsejable la participación de la Administración Pública para favorecer el entendimiento, impulsar su celebración y garantizar un equilibrio entre las partes.
Este Plan sufrió una adaptación 4 durante su desarrollo con motivo de la adopción por la Comisión Europea del Plan de Acción sobre Política de los Consumidores 1999-2001. Esta adaptación viene a destacar la importancia de la regulación voluntaria y la actuación de la Administración como elemento equilibrador entre las partes.
El actual Plan Estratégico 5 también une la acción de promoción de conductas autorreguladoras al beneficio de una mayor transparencia y eficiencia en el mercado. La normativa protectora debe ser completada por acuerdos libres y voluntarios pactados entre consumidores y empresarios para incrementar los niveles de información y formación, promovidos desde los poderes públicos.
En este Plan se refleja como actividad a desarrollar el fomento de los códigos de conducta elaborados conjuntamente entre sectores y asociaciones de consumidores que incluyan un comité de seguimiento en el que participen representantes de los consumidores; así, y esto es la primera vez que se cita, la imposición de sanciones en caso de incumplimiento y la posibilidad de comunicación a las Administraciones competentes para la incoación y ejecución, en su caso del correspondiente expediente sancionador.
2. LA REGULACIÓN VOLUNTARIA EN OTROS PAÍSES
En cuanto al uso de la autorregulación en los países de nuestro entorno y en concreto en la Unión Europea, según se expresa en el Libro Verde 6, es muy desigual. En países como Dinamarca, Suecia y Finlandia se fomenta para completar la reglamentación general, con la participación de los organismos responsables en consumo. También su uso está extendido en Reino Unido, Irlanda y los Países Bajos, aunque la participación de organismos nacionales es variada. En el resto de países la difusión es menor.
En Estados Unidos la autorregulación está llevada a cabo fundamentalmente por «Better Business Bureaus», asociación de ámbito privado que agrupa en su red a unas 270.000 empresas y es ampliamente reconocida tanto a nivel empresarial como por los consumidores, realizando las funciones de fomento de los códigos de buenas prácticas y de la resolución de conflictos y mediaciones que de ellos se derivan.
Un modelo interesante se desarrolla en Australia, donde la Administración juega un papel importante en el establecimiento del código, tiene potestad para denunciarlo y, puede llevarse a los tribunales en caso de incumplimiento.
En general, la autorregulación y corregulación son procesos voluntarios en la mayoría de los países, pero existen un número significativo de códigos obligatorios. También cabe destacar, que en algunos países se han desarrollado procesos administrativos para la adopción formal de códigos de autorregulación y corregulación.
En un informe del Departamento de Comercio e Industria del Reino Unido 7 se viene a expresar el escepticismo y la decepción que se ha extendido en algunos países sobre estas actuaciones. Los problemas se centran en: el rechazo a firmar códigos por parte de las empresas con condiciones duras y la tendencia a poner cláusulas vagas en términos de protección al consumidor; las asociaciones empresariales firmantes no se sienten responsables de que sus socios cumplan el código; las garantías de cumplimiento tienden a ser pobres y existen peligros de dejar el código si se les presiona.
El Libro Verde trata la autorregulación como vía supletoria a aplicar allí donde la acción reguladora no sea la forma más idónea. Sin embargo, la autorregulación real, esto es, aquélla donde se establecen compromisos claros y voluntariamente obligatorios para con los consumidores, puede reducir la necesidad de una reglamentación.
Actualmente no existe ningún medio para garantizar una autorregulación eficaz a escala de la Unión Europea. Para la autorregulación a nivel europeo, el Libro Verde se establecen dos elementos:
— Se debería definir el incumplimiento de un compromiso voluntario para...
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