La regulación del uso de medios electrónicos en la difusión activa de información pública y el ejercicio del derecho de acceso
| Autor | Lorenzo Cotino Hueso |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional (acreditado Catedrático). Universidad de Valencia. Coordinador de la Red |
| Páginas | 397-432 |
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Bien entrados en el siglo XXI no es menester explicar por qué, como hace años airmé, «la transparencia será electrónica o no será» (Cotino, 2013b, 859-885). Aunque el derecho de acceso a la información aún se puede ejercer presencialmente, posiblemente hoy día este canal es subsidiario, y sin duda será un anacronismo en los próximos años.
En virtud de la legislación administrativa reciente (Leyes 39 y 40/2015, en adelante, LPAC y LRJSP2), el canal de relación de la ciudadanía con la Administración casi por
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defecto es el electrónico3. De igual modo, el soporte básico de la información es el electrónico. Es por ello que el nexo administración electrónica, la transparencia y el acceso a la información pública es amplio e ineludible.
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Una información pública masiva, inteligente y colaborativa
Antes de abordar estas cuestiones con mayor atención, de la mano de las aportaciones en esta misma obra, es posible intuir el futuro innovador para una efectiva implantación de la transparencia merced a la administración electrónica. Si se me permite, un punto de partida para el futuro queda bajo la premisa de que si Mahoma (la ciudadanía) no va a la montaña (la información), que vaya la montaña a Mahoma, esto es, que vaya la información a la ciudadanía. Como señala Alamillo (2017) puede darse un enfoque por el cual la información acuda a la ciudadanía especialmente a través de plataformas que brindan servicios añadidos prestados por terceros e intermediarios. Asimismo, como recuerda Valero (2017), los sistemas de gestión de la información presentes y futuros permiten además una personalización masiva de la información pública a demanda y de modo inteligente, es decir, que la información que se requiere de modo concreto se genere a partir de la integración de datos a demanda del solicitante. Y la información solicitada puede generarse automatizadamente y lo que es más, sin mediación humana para dar respuesta a dicha solicitud. Buena parte de la información pública puede estar esperando a ser requerida por el ciudadano para generarse como tal.
Del mismo modo, hay que impulsar la información colaborativa, así como el uso de redes sociales para el acceso a la información. Bajo la ilosofía de la web 2.04 o web social5se pueden lograr estas inalidades que pretende la ciudadanía. Las políticas de uso de redes sociales por las Administraciones Públicas6deben proyectarse en el ámbito de la transparencia. Como se ha señalado, en las estrategias de implantación de la transparencia en las organizaciones y la planiicación, hay que tener en cuenta el eje de la gestión del cambio interno7. La cultura de la colaboración en la organización es básica para la gestión compartida
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interna de la información pública8. Y la colaboración puede resultar básica para compartir las soluciones y avances existentes en la implantación de la transparencia en portales, como especialmente señala Campos Acuña (2015)9.
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La transparencia en el diseño y por defecto en la gestión documental electrónica
La nueva legislación administrativa implica o más bien obliga a continuar profundizando en una nueva gestión documental electrónica10. Frente a un modelo regulatorio basado en la práctica administrativa con centralización en la gestión y la generación secuencial de los documentos administrativos, vamos hacia un nuevo modelo de gestión documental en el que la información puede estar dispersa en diferentes sistemas y bases de datos y ya no queda bajo el fácil control del soporte papel del órgano o unidad administrativa. Por ello, la responsabilidad de la información también está dispersa y la garantía ahora queda en buena medida en la regulación tecnológica11.
La nueva legislación administrativa impone el formato electrónico a los actos, documentos, expedientes y archivos. Así respecto de la emisión de los documentos (art. 26 de la LPAC), de los requisitos de validez de los documentos (art. 27 de la Ley LPAC). De igual modo se dispone que los actos se producirán por escrito a través de medios electrónicos (art. 35 de la LPAC). Tiene singular interés la regulación de la copia electrónica (art. 27.3 de la LPAC) y en particular del expediente, también electrónico (art. 70. 1.º de la LPAC). En cualquier caso, hay que tener presente la regulación básica del archivo electrónico, como obligación de almacenaje y conservación de documentos contenida en el artículo 46 de la LRJSP. Y más allá del obligatorio acto de almacenar y conservar documentos hay que tener en cuenta el «archivo electrónico único» de cada Administración que de modo especialmente novedoso regula el artículo 17 de la LPAC. Está concebido con relación al artículo 155 de la LRJSP, esto es, para que otras administraciones puedan acceder a la información necesaria para la correspondiente actuación administrativa, especialmente para hacer efectivo el derecho a no presentar datos y documentos (art. 53 d) de la LPAC). Ello no obsta sin embargo para apreciar el potencial que va a tener este archivo único también a los efectos de facilitar y articular la transparencia y el acceso a la información. De ahí que será esencial que se deina y diseñe bien normativa y técnicamente también para estas inalidades.
En este sentido, hay que implantar la transparencia de modo conjunto como elemento estructural e inspirador de la política de gestión de archivos y gestión documental. Villoria (2015) señala como equipaje básico para el «largo camino hacia la transparencia» (p. 1999),
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la necesidad de un subsistema adecuado de transparencia: «ni con buena voluntad se podrá dar la información exigida» (Villoria, 2015, p. 1999) si no hay un sistema de archivos y almacenamiento de decisiones «eicaz» (Villoria, 2015, p. 1999). En esta dirección resulta muy destacable el reciente análisis (Cerrillo y Casadesús, 2016, p. 3) sobre la «transparencia por diseño»12en la gestión documental:
Se reiere precisamente a la incorporación de las obligaciones de transparencia dentro del ciclo de vida documental, de manera que se garantice el acceso efectivo de la ciudadanía a la información pública, permitiendo además la trazabilidad de los documentos hasta la fuente de origen.
La clave, pues, es que desde el momento inicial de un trámite se tengan en cuenta las exigencias de transparencia, conociendo los circuitos a seguir por la documentación en su ciclo de vida. La inclusión de metadatos para la transparencia -así como para la privacidad-, pueden facilitar la difusión activa o su difusión automatizada, así como la necesaria restricción de la publicidad por motivos legales. La catalana Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia recoge estas aspiraciones en su artículo 5.2.º en virtud del cual las Administraciones Públicas:
Deben garantizar la transparencia de la información pública mediante un sistema integral de información y conocimiento en formato electrónico, cuyo diseño debe fundamentarse en el uso preferente de los sistemas de gestión de documentos públicos, como facilitadores de datos y documentos auténticos, en el marco de interoperabilidad del sector público.
Se trata de un «sistema integral» (3.º) que «debe permitir a las personas un acceso fácil y gratuito a la información pública». Sin duda deben subrayarse estas líneas de actuación.
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El acceso ciudadano a la información general a través de portales y el marco general de regulación de los diversos canales de acceso
El ciudadano accede cada vez más a la administración electrónica y a portales públicos en buena medida para buscar información y en general está satisfecho de los servicios de información y el manejo de los portales. Como ha puesto de maniiesto Criado Grande (2017), casi el 70 % de los españoles ha utilizado Internet en los últimos doce meses (AEVAL, 2011; AEVAL 2016) y casi un 50 % de la ciudadanía ha buscado información o ha realizado alguna consulta, trámite o gestión relacionado con la Administración Pública a través de medios digitales (Centro de Investigaciones Sociológicas, 2015). Además, hay un 10 % de la población en general que si bien no ha empleado Internet por sí misma durante los últimos doce meses, sí ha solicitado a otra persona que busque en Internet algún tipo de información o que realice alguna consulta, trámite o gestión (Criado Grande, 2017). Aunque la ciudadanía preiere el canal presencial (71 %), Internet es relevante (16 %), aunque a una distancia considerable. Pese a un nivel es elevado, llama la atención un cierto descenso de los usos relacionados con la búsqueda de información de cualquier tipo o consultar boletines oiciales (38 % en 2010 frente al 32,6 % en 2014), descargar formularios o impresos (30,4 % en 2010 frente al 31,2 % en 2014) y solicitar información o realizar una consulta por correo electrónico (21,7 % en 2010 frente al 19,2 % en 2014) (Criado Grande, 2017).
En cualquier caso, destaca el alto nivel de satisfacción respecto de la información contenida en los portales web públicos, que supera en todos los casos el 80 % (muy y bastante satisfecho/a), seguido muy de cerca por la facilidad de manejo de la página web (también luctuando en torno al 80 % en esos dos grupos).
Por cuanto al marco general de regulación de la difusión de la información pública destacan en nuestro país los diversos...
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