Notas sobre la regulación y problemática actual de las contribuciones especiales.
| Autor | Juan Vila Olivet. |
| Cargo | Interventor del Ayuntamiento de Olot y del Consejo Comarcal de La Garrotxa. |
PROBLEMATICA ACTUAL DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES.
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CARACTERISTICAS Y REGULACION
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Concepto, naturaleza jurídica y fundamento
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CONCEPTO.
En el Diccionario de la Real Academia encontramos la siguiente acepción: «contribución es una cuota o cantidad que se paga para algún fin y principalmente la que se impone para cargas del Estado», como prestación dineraria, y coactiva, para. la ejecución de obra pública (Ref. ).
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DEFINICION LEGAL.
La Ley General Tributaria (LGT) las considera como una de las especies de tributos: «Contribuciones especiales son tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o d e un aumento de valor de sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos» (art. 26. 1. b, LGT).
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LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES, INGRESOS LOCALES DE CARACTER TRIBUTARIO.
Las contribuciones especiales locales constituyen uno de los ingresos de carácter tributario previstos para los entes locales (art. 2. 1. b, Ley Reguladora de las Haciendas Locales, LRBRL) (Ref. ).
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FUNDAMENTO Y UTILIDAD.
La justificación filosófica de las contribuciones especiales se basa en la justicia y la equidad. Financian en parte la ejecución de obras y servicios e impiden que algunos se enriquezcan con cargo a fondos públicos. En la exposición de motivos del Real Decreto de 31 de diciembre de 1917, que introdujo en España las contribuciones especiales, se lee: «No es justo que el costo de gran número de obras y de servicios pueda o haya que gravar a los contribuyentes por impuestos generales, por cuanto las Corporaciones Locales no han de imponer tributos que favorezcan particulares». La imposición de contribuciones especiales es el único medio que tienen los entes locales para recuperar de sus administrados parte de las inversiones que realicen en obras públicas o en implantar o mejorar servicios (Ref. ).
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CONTRIBUCIONES ESPECIALES Y CUOTAS DE URBANIZACION (Ref. ) (Ref. ) (Ref. ) (Ref. ) (Ref. ).
Las contribuciones especiales son tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio particular por el sujeto pasivo, a consecuencia de la realización de unas obras públicas de infraestructura, de interés general, realizadas de la manera y en el tiempo que la Administración considera oportuno. Las cargas o cuotas de urbanización son prestaciones de derecho público no tributarias, para ejecutar sistemas de actuación urbanísticos. La adquisición de terrenos, incluso parques y jardines, en el sistema de expropiación, puede financiarse parcialmente mediante contribuciones especiales. En el sistema de cooperación, lo procedente serán las cuotas de urbanización: arts. 120. b de la Ley del Suelo (5S), 58 y siguientes y del 188 al 190 del Reglamento de Gestión (RG).
Regulación de las contribuciones especiales; discrecionalidad y fiscalización:
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RESERVA DE LEY PARA LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO (Ref. ) (Ref. ).
Sólo se pueden imponer prestaciones personales o patrimoniales de carácter público de acuerdo con la ley; a la ley se reserva la regulación de los elementos esenciales de los tributos: hecho imponible, sujeto pasivo, base, tipo de gravamen, beneficios fiscales base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo. Estos datos deben detallarse en las Ordenanzas Fiscales (OF) reguladoras del tributo. La legalidad de los actos administrativos, no su oportunidad ni la de los programas políticos, está fiscalizada por los Tribunales (arts. 31. 3 y 103 de la Constitución Española (C. E. ); art. 10 LGT y art. 16. 1 LRHL).
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NORMATIVA ACTUAL
Regulan las contribuciones especiales los artículos del 28 al 37, y concordantes de la LRHL, la LGT y las OF locales. La normativa anterior estaba constituida por los artículos 216 al 229 del Real Decreto 781/86, de 18 de abril (TRRL). Las principales diferencias en relación a la legislación anterior son:
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La supresión de la palabra «mejora» y de relacionar los beneficios general y especial en la definición del hecho imponible (art.28).
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El carácter siempre potestativo de la imposición y de los porcentajes a repartir (arts, 59, 123, 133 y 135 de la LRHL).
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La necesidad de adoptar sendos acuerdos de imposición y de ordenación en cada caso concreto.
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La desaparición de cifras mínimas para la constitución de las asociaciones administrativas de contribuyentes.
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DISCRECIONALIDAD.
La imposición de contribuciones especiales es siempre potestativa. Las Corporaciones Locales pueden acordar o no su establecimiento en cada caso concreto y, libremente, fijar su cuantía, siempre que no se superen ciertos porcentajes o no exceda del beneficio que engendran (arts. 31. 1 y 59 LRHL) (Ref. ).
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REGIMEN TRANSITORIO.
La LRHL. entró en vigencia el 30 de diciembre de 1988, pero la regulación anterior, el TRRL, estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 1989. A partir del 1 de enero de 1990 quedaron sin cobertura legal y definitivamente derogadas todas las OF anteriores. Dado el carácter potestativo de las contribuciones especiales, en cada caso concreto, habrán de adoptarse acuerdos de imposición y ordenación, y, una vez definitivos, publicarlos en el «BOP» (DT 1. ª, DD 1. ª y art. 17. 4 LRHL).
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CARACTER FINALISTA.
Los fondos obtenidos por la exacción de contribuciones especiales están vinculados a las obras o a los servicios para cuyo financiamiento se impusieron. Destinarlos a otras atenciones puede dar lugar a un delito de malversación impropia (art. 29, 3 LRHL y 397 del Código Penal).
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CONSIGNACION DE CREDITO EN PRESUPUESTO.
Las contribuciones especiales son ingresos locales, configurados como tributos propios, vinculados a la ejecución de unos determinados gastos de inversión-obras, establecimiento o ampliación de servicio. De acuerdo con el principio de presupuesto bruto, que rige la contabilidad del subsector público local, es necesario evaluar, presupuestar, y consignar por separado en el Presupuesto de la entidad local el rendimiento de las contribuciones especiales (art. 146. b LRHL) y el gasto que se autorice (art. 153. 2 LRHL). En la sistemática presupuestaria local vigente, O. M. de 20-9-89, los ingresos por contribuciones especiales se consideran operaciones corrientes, pertenecientes al capítulo III (tasas y otros ingresos), distinguiéndose dos subconceptos 360 ó 361, según sean para obras o servicios. Sorprende que no se haya previsto un concepto presupuestario específico para las cuotas - urbanísticas, máxime con la desaparición de los VIAPS. Por analogía con el tratamiento que se da a las contribuciones especiales, estimo que procede su ingreso en el capítulo III, subconcepto 399 (Otros ingresos) con preferencia al capítulo VII, (Transferencia de capital, artículo 77, «de empresas privadas». En el estado de gastos deberá figurar necesariamente, art. 154. 1 LRHL (Ref. ), crédito para el financiamiento de las obras y servicios para las que se establecen las contribuciones especiales y las cuotas urbanísticas, cuando la obra deba ejecutarla la Corporación (sistema de cooperación). La consignación para gastos que cuantitativamente habrá de ser superior a la de ingresos, se situará entre las Operaciones de capital, en los diversos programas del capítulo VI (Inversiones).
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EL HECHO IMPONIBLE
Es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica que configura el tributo que en las contribuciones especiales es la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes.
Han de considerarse no sujetos los bienes demaniales de uso público, dado su carácter de «extra comertium», y, por lo tanto, no susceptibles de aumentos de valor ni de beneficios especiales: art. 28 LRHL, pero la jurisprudencia estima que los bienes de servicio público pueden obtener beneficios no dinerarios, y en tal caso los considera sujetos a contribuciones especiales (Ref. ) (Ref. ).
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ELEMENTO CAUSAL DEL HECHO IMPONIBLE
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EL BENEFICIO.
En las contribuciones especiales no se tiene en cuenta la capacidad del sujeto pasivo, sino el beneficio, que recibe a consecuencia de las obras o de la implantación del servicio. Si no hay beneficio, no cabe imponer contribuciones especiales, ni éstas pueden exceder de aquél. No es menester que el beneficio sea actual; puede ser potencial o futuro; ni que se utilice la obra o el servicio, basta que exista tal posibilidad de hacerlo. El aumento de valor de los bienes se considera siempre beneficio, pero no es exacto decir que beneficio equivale al aumento del valor en cambio de los bienes (Ref. ) (Ref. ). En cuanto a los inmuebles que ya tienen cubiertas sus necesidades, y en concreto a los con fachada a diferentes calles, por una de las cuales acometen a la red de alcantarillado, la Audiencia Territorial de Barcelona, en sentencias de 1-12-70 y 22-3-73, los estimó no sujetos y exigió un beneficio adicional que justificara la imposición de contribuciones especiales.
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BENEFICIO GENERAL Y BENEFICIO ESPECIAL.
Toda actuación de la Administración ha de estar legitimada y responder a un interés público o general. No cabe imponer contribuciones especiales cuando únicamente se produce este interés o beneficio general; es menester que además se produzca un beneficio especial, o sea, que haya beneficios más intensos o aumentos del valor de los bienes de personas concretas y determinadas (Ref. ) (Ref. ) (Ref. ).
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JUSTIFICACION DEL BENEFICIO.
La LRHL no dice que el beneficio haya de justificarse; tampoco establece ninguna presunción «iuris et de iure» o «iuris tantum» de que la ejecución de obras o servicios locales generen beneficios. Es una cuestión de hecho a apreciar por los Tribunales; la carga de la prueba en principio es del contribuyente, pero se aprecia en la jurisprudencia una tendencia a invertir esta carga y exigir su prueba a la Administración (Ref. ).
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EL ELEMENTO OBJETIVO DEL HECHO IMPONIBLE
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Obras y servicios públicos locales
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EJECUCION DE OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS LOCALES.
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